ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.123.2019:18
sp. zn. 6 As 123/2019 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci žalobkyně: Z. N., zastoupená
advokátem Mgr. Petr Mikeštíkem, se sídlem Novotného lávka 200/5, Staré Město, Praha 1, proti
žalovanému: Obecní úřad Velké Přílepy, se sídlem Pražská 162, Velké Přílepy, o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
výrokům II., III. a IV. usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2019, č. j. 43 A 156/2018 -
41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení výroku II., III. a IV.
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2019, č. j. 43 A 156/2018 – 41, (dále „napadené
usnesení“), jímž městský soud výrokem I. vyloučil žalobu proti rozhodnutí žalovaného,
kterým v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí změnil označení způsobu
využití domu č. p. X na pozemku parc. č. st. X v katastrálním území H. v Čechách v obci H. z
„bytového domu“ na „rodinný dům“, k samostatnému řízení, výrokem II. odmítl žalobu na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu spočívající ve změně zápisu údaje o
způsobu využití domu č. p. X na pozemku parc. č. st. X. v katastrálním území H. v Čechách
v obci H. v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí z „bytového domu“ na
„rodinný dům“, výrokem III. rozhodl o náhradě nákladů řízení a výrokem IV. pak o vrácení
zaplaceného soudního poplatku žalobkyni.
[2] V žalobě ze dne 1. 11. 2018 žalobkyně uvedla, že je spoluvlastnicí domu č. p. X
na pozemku parc. č. st. X v k. ú. H. v Čechách, přičemž vlastní 3 jednotky. Bytové jednotky jsou
podle ní od počátku koncipovány jako samostatné byty a mezi jejich vlastníky není žádný rodinný
vztah. Popsala dále, že v roce 2003 vydal žalovaný dodatečné stavební povolení na stavbu –
stavební úpravy hospodářského objektu – přestavba stájí na byty formou řadového domu (byty
byly povoleny z důvodu, že územní plán obce H. nepovoluje v dané lokalitě žádné „řadové
rodinné domy“, nýbrž pouze rodinné domy samostatně stojící, dvojdomy a bytové domy). V roce
2009 vydal žalovaný příslušné kolaudační rozhodnutí na povolení užívání stavby řadový dům.
Předmětný dům byl rovněž v katastru nemovitostí veden jako bytový dům. V roce 2016 podala
žalobkyně žádost o stavební povolení, kterou se domáhala změny užívání původní hobby
místnosti v přízemí domu na dva byty; v průběhu řízení byla změněna místní příslušnost
stavebního úřadu z důvodu vyloučení všech úředních osob příslušného stavebního úřadu
žalovaného. V lednu 2018 zaslal žalovaný stavebnímu úřadu stanovisko, že předmětný dům je
řadovým rodinným domem, bytové domy se v řadové zástavbě nepovolily, daná stavba je užívána
dle kolaudačního rozhodnutí jako řadový dům o 3 bytových jednotkách, požadovaná změna je
dle žalovaného v rozporu se schválenou územní studií. Toto stanovisko podle žalobkyně
neodpovídá skutečnosti. S ohledem na podjatost úředních osob žalovaného měla žalobkyně za to,
že nemohly jakýmkoli způsobem ovlivňovat předmětné řízení, což se však stalo. V rámci
předmětného správního řízení nadto žalobkyně zjistila, že předmětný dům je nyní veden jako
rodinný dům, na což reagovala žádostí k Českému úřadu zeměměřickému a katastrálním o
opravu nesprávného zápisu na bytový dům, na kterou katastrální úřad reagoval sdělením, že ke
změně způsobu využití předmětné budovy došlo v katastrálním operátu v lednu 2017 na základě
převzetí způsobu využití jako referenčního údaje z Registru územní identifikace a adres (RÚIAN),
editorem tohoto referenčního údaje je příslušný stavební úřad, který údaj do tohoto registru
zaslal; katastrální úřad přitom kontaktoval stavební úřad žalovaného, který potvrdil, že zápis
předmětné stavby je správný. Žalobkyně z toho dovozovala, že změnu způsobu využití
předmětného domu v RÚIAN z bytového domu na rodinný dům provedl stavební úřad
žalovaného, nadto v době, kdy byla příslušná pracovnice vyloučena z projednávání věci pro
podjatost, a že je tak zasahováno do jejích práv.
[3] V napadeném usnesení městský soud popsal průběh soudního řízení a postup
žalobkyně v něm. Jelikož žalobkyně následně uvedla, že podává jak žalobu proti rozhodnutí,
tak i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, k tomu soud vyložil, že tyto žalobní typy
podléhají rozdílným procesním pravidlům, proto bylo na místě podle krajského soudu žalobu
proti správnímu rozhodnutí vyloučit k samostatnému projednání. Ve vztahu k předmětné žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem se zabýval otázkou její včasnosti v souladu s nálezem
Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18, přičemž konstatoval, že změna zápisu způsobu užívání
v registru územní identifikace, adres a nemovitostí není trvajícím zásahem, ale jednorázovým
zásahem s trvajícími důsledky. Na projednávanou věc tak dle názoru soudu plně dopadají závěry,
k nimž dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 As 351/2018, v němž uvedl, že zápis
měsíce a roku odstranění stavebního objektu v registru územní identifikace (resp. v informačním
systému územní identifikace) není trvající zásah, ale jednorázový zásah s trvajícími důsledky.
K obdobnému posouzení stran charakteru zápisu a včasnosti zásahové žaloby dospěl Nejvyšší
správní soud stran zápisů v katastru nemovitostí. Trvalost zásahu nelze dle soudu spatřovat ani
v tvrzeném ovlivnění jiného řízení, které může představovat již pouze nepřímý důsledek jednání
žalovaného. Žalobkyně se o jednání, v němž spatřuje nezákonný zásah, dozvěděla nejpozději
ze sdělení Katastrálního úřadu pro Středočeský kraj ze dne 8. 2. 2018. Ačkoli není zřejmé,
kdy toto sdělení žalobkyně obdržela, z žádosti žalobkyně o nápravu nesprávného a nezákonného
úředního postupu ze dne 28. 6. 2018 vyplývá, že žalobkyně k tomuto dni disponovala
relevantními informace, které jí umožnily usoudit, že jde o jednání veřejné správy, v čemž jednání
spočívá a že je zaměřeno proti ní. Pokud by subjektivní lhůta pro podání žaloby počala běžet
až dne 29. 6. 2018, uplynula by dne 29. 8. 2018; žalobkyně však podala žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem až dne 1. 11. 2018, tedy zjevně po uplynutí dvouměsíční subjektivní
lhůty. Jelikož zákon o základních registrech neupravuje žádné jiné právní prostředky ochrany
či nápravy, které by bylo třeba před podáním žaloby vyčerpat, přičemž tímto prostředkem není
ani podání stížnosti dle správního řádu, nemohlo podání žalobkyně ze dne 29. 6. 2018 počátek
běhu subjektivní lhůty oddálit. Proto krajský soud předmětnou žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem odmítl pro opožděnost.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v podané kasační stížnosti uvedla, že se dovolává
kasačních důvodů dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Popsala, že se domáhala
ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který v základním registru územní identifikace,
adres a nemovitostí (RÚIAN) změnil označení způsobu využití předmětného domu z „bytového
domu“ na „rodinný dům“, což považuje za šikanu. Zopakovala celou genezi stran povolování
předmětného domu, přičemž trvala na tom, že změnu způsobu využití předmětného domu
provedla pracovnice stavebního úřadu žalovaného v době, kdy byla vyloučena z projednání
žádosti stěžovatelky o stavební povolení pro změnu užívání hobby místnosti na dva byty.
Stěžovatelka vyzvala žalovaného dopisem ze dne 28. 6. 2018 k nápravě závadného stavu,
ten jí však v srpnu 2018 odpověděl, že zápis v RÚIAN je proveden správně. Stěžovatelka tvrdila,
že jednání žalovaného protiprávně zasahuje do jejích práv a oprávněných zájmů a že se krajský
soud měl věcí meritorně zabývat. Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 9 As 351/2018 nepovažuje za správný, neboť v daném soudním
rozhodnutí se jednalo o změnu odpovídající skutečnému stavu po odstranění stavby,
nyní se však stěžovatelka domáhá odstranění trvajícího nezákonného zásahu, který neodpovídá
skutečnosti a jehož se žalovaný dopustil v úmyslu poškozovat stěžovatelku ve stavebním řízení,
z něhož byl vyloučen. Trvala na tom, že dokud tento stav trvá, jsou její práva omezována, což má
vliv i na probíhající stavební řízení. Ze strany žalovaného jde o nezákonný trvající zásah
do jejích práv a oprávněných zájmů, který jí soustavně brání ve změně 2 nebytových jednotek
na bytové jednotky.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v přípisu ze dne 10. 7. 2019, v němž odkázal
na své vyjádření k žalobě.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému usnesení přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatelky v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
kasační stížnost není důvodná.
[8] Stěžovatelka ve své kasační stížnosti částečně nesprávně podřadila důvod podání kasační
stížnosti pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud totiž stěžovatel kasační stížností
napadá rozhodnutí o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu kasační důvod
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o zastavení řízení (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 7/2004 - 47 ze dne
18. 3. 2004). Naplnění tohoto důvodu přitom může založit i to, že rozhodnutí krajského soudu
je nepřezkoumatelné ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128 nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98.
[9] Nejvyšší správní soud ale je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn
zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá,
jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatelky
důvodná a zda je napadený zásah spočívající ve změně zápisu údaje o způsobu využití domu
č. p. X na pozemku parc. č. st. X v katastrálním území H. v Čechách v obci H. v základním
registru územní identifikace, adres a nemovitostí z bytového domu na rodinný dům nezákonný či
nikoli.
[10] Za stěžejní Nejvyšší správní soud považuje to, zda na projednávaný případ a posouzení
včasnosti předmětné žaloby dopadají závěry učiněné v rozsudku tohoto soudu ze dne 4. 4. 2019,
č. j. 9 As 351/2018 – 22, podle kterého „Pro počátek běhu subjektivní lhůty je určující „vědomost žalobce
o nezákonném zásahu“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110,
č. 735/2006 Sb. NSS). Lhůta počíná běžet „ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o skutečnostech, v nichž spatřuje
nezákonný zásah“ [viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42,
č. 3686/2018 Sb. NSS (dále jen „rozsudek rozšířeného senátu ve věci HOPR“), odstavec 26]. Konkrétně
se jedná o „okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat,
v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu“
[viz rozsudek rozšířeného senátu ve věci HOPR, bod 27, který odkazuje na rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS (dále jen „rozsudek rozšířeného
senátu ve věci EUROVIA“)]. Posledně citovaný závěr NSS v rozsudku rozšířeného senátu ve věci HOPR
je podle soudu správný i po zrušení rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA (k tomu viz níže odstavce
[21] a [22]). ………………
Soud si je vědom, že Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, zrušil rozsudek
rozšířeného senátu ve věci EUROVIA. K počátku lhůty podle §84 odst. 1 s. ř. s. uvedl, že „v řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. je důležité - ačkoliv rozšířený
senát této tezi nepřál - rozlišovat různé typy zásahů a zohledňovat specifika tzv. trvajících zásahů. Ústavní soud
souhlasí s rozšířeným senátem, že k posouzení povahy zásahu nestačí pouze tvrzení žalobce. Správní soud musí
při hodnocení povahy zásahu vycházet z objektivních skutečností a musí na jejich základě vyhodnotit,
jakou povahu zásah má. Pokud v té souvislosti ovšem dojde k opačnému závěru než žalobce (např. nebude mít
za to, že napadený zásah je trvající, což bude mít dopad na počítání lhůty k podání žaloby a její včasnost), musí
dát žalobci možnost na tento odlišný pohled soudu reagovat. …..V případě stále neukončeného trvajícího zásahu
pak ústavně-konformní výklad pojmu ‚dozvěděl se‘ (§84 odst. 1 věta první s. ř. s.) odpovídá pojmu ‚dozvídá‘,
a výklad pojmu ‚došlo‘ (§84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), odpovídá pojmu ‚dochází‘. V souladu s judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva lhůta k podání žaloby proti neukončenému trvajícímu zásahu ve skutečnosti
začíná každý den znovu.“ (viz odstavec 43 uvedeného nálezu).
Na posuzovaný případ však uvedené závěry Ústavního soudu nedopadají, neboť zápis měsíce a roku odstranění
stavebního objektu v registru územní identifikace (resp. v informačním systému územní identifikace) nepředstavuje
trvající zásah, ale jednorázový zásah s trvajícími důsledky. Kasační soud má za to, že pro posouzení této otázky
lze plně vyjít z judikatury NSS týkající se zápisu v katastru nemovitostí záznamem podle zákona
č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve spojení se zákonem
č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon) /dále jen „katastrální zákon
1992“/ [popř. podle v současné době platného a účinného zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí
(katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „katastrální zákon 2013“)]. Podle ní se jedná
o jednorázový zásah s trvajícími důsledky (nikoli zásah trvající), přičemž „den, kdy byl záznam (faktický úkon)
proveden, a tedy kdy k zásahu došlo, je … objektivně dán“ a „počátek běhu subjektivní lhůty … se odvíjí
od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl, že k zásahu došlo“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 10. 2015,
č. j. 7 As 107/2014 - 53, č. 3334/2016 Sb. NSS, odstavce 53 a 54). …… Ke shodnému závěru dospěl
NSS i po vydání zrušujícího nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18 (viz rozsudek ze dne 31. 5. 2018,
č. j. 4 As 116/2018 - 65, odstavec 11).
Registr územní identifikace, který je veřejným seznamem (§30 odst. 1 zákona o základních registrech), obsahuje
údaje o územních prvcích a územně evidenčních jednotkách (§31 a 32 zákona o základních registrech). Měsíc
a rok odstranění stavebního objektu je technickoekonomickým atributem stavebního objektu, jenž zapisuje
stavební úřad do informačního systému územní identifikace (§42 odst. 3 a §39 odst. 2 zákona o základních
registrech), a to do 3 pracovních dnů ode dne, kdy se o odstranění stavebního objektu dozví (§12 odst. 3 vyhlášky
o registru územní identifikace). ……. Rovněž katastr nemovitostí je veřejným seznamem, jenž plní zčásti obdobné
funkce jako registr územní identifikace (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, odstavec 28). Některé údaje evidované v katastru
nemovitostí ostatně zapisuje katastrální úřad i do registru územní identifikace [např. druh pozemku; viz §42
odst. 5 písm. b) zákona o základních registrech]. Případně naopak, některé údaje mohou být do katastru
nemovitostí čerpány z registru územní identifikace (srov. §6a odst. 1 katastrálního zákona 1992, resp. §32
odst. 1 katastrálního zákona 2013). Pro posuzovanou věc je však především podstatné, že se v obou případech
jedná o provedení zápisu do státem vedeného veřejného seznamu, v němž jsou evidovány údaje o nemovitých věcech
(jejich součástech), přičemž provedení konkrétního zápisu do registru územní identifikace (resp. informačního
systému územní identifikace) i do katastru nemovitostí záznamem jsou faktické úkony obsahově jedinečné
(srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 7 As 107/2014 - 53, odstavec 51).“
[11] V projednávané věci s ohledem na petit žaloby ze dne 1. 11. 2018, který je
pro správní soud závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 - 197), je zjevné, že stěžovatelka brojila proti změně zápisu údaje o způsobu
využití domu č. p. X na pozemku parc. č. st. X v katastrálním území H. v Čechách v obci H.
v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí. Spor se tedy týkal zápisu do
stejného registru, jaký byl posuzován ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 9 As 351/2018, tj. do základního registru územní identifikace, adres a nemovitostí vedené
podle ustanovení §3 písm. c) ve spojení s ustanovením §29 a násl. zákona č. 111/2009 Sb., o
základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. Závěry Nejvyššího správního soudu byly
učiněny ve vztahu k této právní úpravě bez ohledu na to, zda se žalobce domáhal zápisu
neexistující skutečnosti, nebo naopak odstranění údajně vadného zápisu, jak v projednávané věci
dovozuje stěžovatelka, neboť v případě posuzování procesních podmínek, jak bylo výše uvedeno,
Nejvyšší správní soud neposuzuje věcnou správnost a důvodnost žaloby (tj. zda zápis
v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí odpovídá skutečnosti nebo zda se
má změnit). Výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu dle svého odůvodnění zjevně
není vázán pouze na skutkové okolnosti určitého případu (tj. zda se žalobce domáhal zapsání
neexistující skutečnosti, nebo nápravy nesprávného zápisu, jako je tomu dle tvrzení stěžovatelky
v projednávané věci), ale obecně se vyjadřuje k právnímu charakteru zápisu do tohoto registru a
možnostem obrany vůči němu. S ohledem na to, že závěry Nejvyššího správního soudu se týkají
právní otázky, jsou plně přenositelné i na nyní projednávanou kauzu, bez ohledu na to, proti
jakému „typu“ zápisu se stěžovatelka s ohledem na skutkové okolnosti daného případu brání.
[12] Nejvyšší správní soud přitom v kasační argumentaci neshledává nic, co odůvodnilo
odchýlení se od výše uvedených závěrů, případně postoupení věci rozšířenému senátu –
srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2011,
č. j. 1 Afs 27/2009 – 98; nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009,
č. j. 1 Afs 140/2008 - 77.
[13] Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že se stěžovatelka
o předmětném zápisu do základního registru územní identifikace, adres a nemovitostí dověděla
nejpozději ze sdělení Katastrálního úřadu pro Středočeský kraj ze dne 8. 2. 2018, který ji musel
být nejpozději znám v červnu 2018, kdy podala žádost o nápravu nesprávného a nezákonného
úředního postupu. Žaloba podaná 1. 11. 2018 je proto zjevně opožděná.
[14] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[15] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nebyla ve věci úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu