ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.211.2017:88
sp. zn. 6 As 211/2017 - 88
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Aleše Roztočila, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové a Karla
Šimky, v právní věci žalobce: M. L., zast. Mgr. Jakubem Hrubým, advokátem, se sídlem třída
Míru 92, Pardubice, proti žalovanému: Městský úřad v Hlinsku, se sídlem Poděbradovo nám.
1, Hlinsko, zast. JUDr. Lubomírem Málkem, advokátem, se sídlem Horní 6, Havlíčkův Brod,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: P. L., zast. JUDr. Lukášem Slaninou, advokátem, se sídlem
V Jámě 699/1, Praha 1, na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení
o kasačních stížnostech žalobce a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 7. 6. 2017, č. j. 52 A 86/2016 - 147,
takto:
I. V řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí správního orgánu soud zohlední
k žalobní námitce zrušení nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí správního
orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo po vydání napadeného
(podmíněného) rozhodnutí správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.).
II. Povolení změny stavby před dokončením zjednodušenou formou zápisem
do stavebního deníku dle §118 odst. 6 stavebního zákona představuje úkon
správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí šestému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V projednávané věci jde o posouzení, (i) zda v řízení o žalobě proti kolaudačnímu
souhlasu se soud má zabývat také námitkami zpochybňujícími zákonnost rozhodnutí o změně
stavby před jejím dokončením vydaným podle §118 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), formou zápisu ve stavebním deníku. Další otázkou
postoupenou rozšířenému senátu je, (ii) jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
(navazujícího řetězeného aktu) zohlednit zrušení podmiňujícího řetězeného aktu, aby právům
žalobce byla zajištěna účinná ochrana.
II. Přehled dosavadního řízení
[2] Žalovaný vydal dne 12. 9. 2012 rozhodnutí o dodatečném povolení stavby „Volnočasové
zařízení M. k. + přípojky inženýrských sítí“ na pozemcích na p. č. X, X, X, X v k. ú. R. u H. (dále
bude tato stavba uváděna též pod svým obchodním názvem „P. na Č.“) osoby zúčastněné na
řízení (dále též „stavebník“). Dále vydal dne 27. 1. 2014 rozhodnutí o povolení první změny této
stavby před dokončením (šlo zejména o přístavbu rychlého občerstvení se zázemím, vybudování
technického zázemí vstupního prostoru a vznik sklepních prostor), přičemž žalobce nevzal
za účastníka tohoto řízení. Žalobce jako opomenutý účastník (soused) podal proti rozhodnutí
o změně stavby odvolání. Krajský úřad Pardubického kraje odvolání zamítl jako nepřípustné,
neboť žalobce nemohl být rozhodnutím o změně stavby dotčen na svých právech.
[3] Stavebník se následně opět odchýlil od schválené stavební dokumentace ve znění první
změny stavby, a to zejména tím, že zvýšil počet sociálních zařízení v objektu a změnil některé
dispozice, včetně dispozice hlavního vstupu. Žalovaný dne 16. 4. 2015 vydal rozhodnutí
o dodatečném povolení a druhé změně stavby před dokončením. Dle tohoto rozhodnutí byla
stavba dimenzována na maximálně deset pracovníků volnočasového zařízení a maximálně padesát
návštěvníků. I na základě tohoto omezení žalovaný zamítl námitky žalobce a dalších účastníků
řízení proti změně stavby, jež se týkaly možných imisí. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí
bylo krajským úřadem zamítnuto.
[4] Následně došlo ke kolaudaci I. etapy, tj. části objektu, která byla dokončena a schopna
užívání, zejména atrakcí „pohádkového pekla“ v podzemních podlažích. V kolaudačním
souhlasu č. j. Hl 24454/2015/SÚ, sp. zn. S-SÚ/13/21865/2015, ze dne 11. 12. 2015 vymezil
žalovaný účel užívání stavby P. na Č. mimo jiné tak, že „celkový počet okamžitých návštěvníků bude
maximálně 50 osob, z toho v prvním, druhém a třetím podzemním podlaží bude současně maximálně 10 osob
včetně průvodce“. Toto omezení navrhl sám stavebník.
[5] V únoru 2016 si stavebník nechal vypracovat nové požárně bezpečnostní řešení,
které vycházelo z navýšení počtu osob v objektu na 199 (s omezením na 20 v podzemních
podlažích). Stavebník získal k tomuto řešení souhlasné závazné stanovisko hasičského
záchranného sboru ze dne 7. 3. 2016. Týž den se konala kontrolní prohlídka stavby, na níž tuto
třetí změnu stavby před dokončením (spočívající ve zvýšení maximálního počtu osob uvnitř
objektu) schválil žalovaný rozhodnutím vydaným na místě a oznámeným stavebníkovi zápisem
do stavebního deníku podle §118 odst. 6 stavebního zákona.
[6] Kolaudačním souhlasem ze dne 8. 3. 2016, č. j. Hl 5123/2016/SÚ, sp. zn.
S-SÚ/13/1334/2016, bylo povoleno užívání (až na výjimky) celého centra, včetně nově
dokončeného ukázkového pivovaru, ukázkové vinárny, restaurace a kuchyně, a byl, na rozdíl
od předchozího kolaudačního souhlasu ze dne 11. 12. 2015, vymezen účel užívání stavby
tak, že „celkový počet osob zařízení bude maximálně 199 osob, z toho v 2PP max. 20 osob a 3PP max. 20
osob“.
[7] Proti tomuto kolaudačnímu souhlasu ze dne 8. 3. 2016 brojil žalobce v nyní
projednávaném případu u krajského soudu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
Ten spatřoval mimo jiné v tom, že rozhodnutí o třetí změně stavby před dokončením
ze dne 7. 3. 2016 nemělo být vydáno postupem podle §118 odst. 6 stavebního zákona, neboť
šlo o podstatnou změnu stavby, jež se mohla dotknout žalobcových vlastnických práv, a ten tudíž
měl být účastníkem řádného stavebního řízení.
[8] Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 5. 5. 2016,
č. j. 52 A 63/2015 - 75, zrušil rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí žalobcova odvolání proti
rozhodnutí o povolení první změny stavby před dokončením (srov. výše bod [2]). Dospěl totiž
k závěru, že žalobce měl být účastníkem řízení, jelikož mohl být přinejmenším potenciálně první
změnou stavby dotčen, a to z důvodu možných imisí v podobě hluku ze stacionárních zdrojů
stavby, zvýšené dopravy a provozu široké veřejnosti, zápachu, prašnosti a imisí z odvětrání
prostoru pivovaru a občerstvení či z nárůstu přijíždějících a parkujících vozidel. V návaznosti
na to krajský úřad rozhodnutím ze dne 18. 8. 2016 zrušil rozhodnutí žalovaného
ze dne 27. 1. 2014 o první změně stavby před dokončením a věc mu vrátil k novému projednání.
[9] Dne 7. 6. 2017 krajský soud rozsudkem označeným v záhlaví vyhověl též druhé žalobě,
kterou se žalobce bránil proti kolaudačnímu souhlasu ze dne 8. 3. 2016. Krajský soud napadený
kolaudační souhlas prohlásil ve výroku I. svého rozsudku za nezákonný zásah. Ve výroku II. však
krajský soud zamítl žalobcův návrh, aby žalovanému zakázal vycházet v jeho další úřední činnosti
z nezákonného kolaudačního souhlasu, a stejně tak ve výroku III. svého rozsudku zamítl návrh
přikázat žalovanému, aby nezákonný kolaudační souhlas zrušil postupem podle §156 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Poukázal na práva stavebníka nabytá v dobré víře
a na nepoměr jeho újmy, která by mu vznikla, oproti újmě žalobce.
[10] Žalobce i osoba zúčastněná (stavebník) na řízení podali proti rozsudku krajského soudu
kasační stížnost.
[11] Žalobce napadl pouze výroky II. a III. rozsudku krajského soudu. Namítal, že závěr
krajského soudu, podle nějž stavebník nabyl práva z kolaudačního souhlasu v dobré víře,
a že by mu jeho zrušením vznikla újma, která by byla ve zjevném nepoměru k újmě,
jež by vznikla žalobci nebo veřejnému zájmu, je nesprávný, nedostatečně odůvodněný a není
podložen důkazy.
[12] Osoba zúčastněná na řízení napadla naproti tomu výrok I. rozsudku krajského soudu,
jímž krajský soud prohlásil (druhý) kolaudační souhlas k jeho stavbě za nezákonný zásah. V prvé
řadě stavebník navrhl, aby nyní rozhodující šestý senát předložil věc rozšířenému senátu
k posouzení otázky, zda měl skutečně žalobce využít pro napadení kolaudačního souhlasu žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem. Stavebník si je sice vědom, že rozšířený senát
už k tomuto závěru dospěl ve svém usnesení č. j. 2 As 86/2010 - 76 ze dne 18. 9. 2012, domnívá
se však, že rozšířený senát by měl tento názor revidovat. Poukazuje na to, že při materiálním
posuzování pojmu rozhodnutí dle §65 s. ř. s. nelze dospět k jinému závěru než k tomu,
že i kolaudační souhlas je rozhodnutím, byť nejde o správní rozhodnutí ve smyslu správního
řádu. Jde však o správní akt, který konstituuje právo užívat stavbu. Zákonnost zásahu
přezkoumávají správní soudy podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (§87
s. ř. s.), tudíž soud musí například přihlížet i k tomu, že v průběhu řízení bylo podmiňující
rozhodnutí pro vydání kolaudačního souhlasu zrušeno, což však stavební úřad, který kolaudační
souhlas vydal, nemohl nikterak předvídat, a neměl tudíž jinou možnost než kolaudační souhlas
vydat. Jeho postup je přesto ex post označen za nezákonný. Oproti tomu při posuzování žaloby
proti rozhodnutí by správní soud musel vycházet z právního a skutkového stavu v době vydání
napadeného rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.), což je podle stavebníka v případě souhlasů
vydávaných podle stavebního zákona správnější.
[13] Osoba zúčastněná na řízení dále namítla, že žalobce brojil tzv. zásahovou
žalobou fakticky nikoliv proti kolaudačnímu souhlasu ze dne 8. 3. 2016, nýbrž
proti jej podmiňujícímu rozhodnutí, tj. proti povolení změny stavby před dokončením
ze dne 7. 3. 2016 oznámenému zápisem do stavebního deníku. Jestliže krajský soud na základě
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem přezkoumal i toto žalobou nenapadené rozhodnutí
a na základě jeho údajných vad kolaudační souhlas označil za nezákonný, pak překročil svou
pravomoc. Žalobce mohl rozhodnutí o změně stavby před dokončením napadnout samostatně
žalobou proti rozhodnutí. Jestliže žalobce o své vůli tohoto práva nevyužil, je nutno vycházet
z presumpce správnosti pravomocného správního rozhodnutí.
[14] Žalovaný se ve vyjádření ke kasačním stížnostem zcela ztotožnil s argumentací osoby
zúčastněné na řízení, přičemž výroky II. a III. napadeného rozsudku považuje za správné.
Nad rámec argumentů osoby zúčastněné na řízení uvedl pouze tolik, že žalobci nic nebránilo
v tom, aby uplatnil řádné opravné prostředky už v řízení o dodatečném povolení stavby, místo
toho však vyvinul aktivitu k ochraně svých práv až v době, kdy už stavební úřad rozhodoval
o změně stavby před dokončením.
III. Postoupení věci rozšířenému senátu a názor postupujícího senátu
[15] Šestý senát se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Nejprve poukázal
na to, že jestliže žalobce se bránil proti rozhodnutí o třetí změně stavby před jejím dokončením
zásahovou žalobou proti kolaudačnímu souhlasu, postupoval v souladu s dosavadní judikaturou
NSS. Toto rozhodnutí bylo vydáno podle §118 odst. 6 stavebního zákona, tj. v řízení
na místě bez účasti žalobce, a stavebníkovi bylo oznámeno zápisem do stavebního deníku.
Ve skutkově obdobných věcech vydal Nejvyšší správní soud rozsudky ze dne 24. 6. 2015,
č. j. 1 As 11/2015 – 50, a ze dne 1. 7. 2015, č. j. 1 As 10/2015 - 50, ve věcech „Novostavby
ve Špindlerově Mlýně“). V bodě 36 obou těchto rozsudků Nejvyšší správní soud konstatoval: „Podle
usnesení rozšířeného senátu [ve věci Kopřivnická vzorkovna]‚ ‚[s]ouhlasy vydávané dle [stavebního]
zákona (...) nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní;
soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. tohoto zákona.‘ Nic proto nebránilo
ani stěžovatelům v projednávané věci napadnout žalobou proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení
kolaudační souhlas, vydaný stavebním úřadem dne 23. 10. 2014, a v této žalobě uplatňovat své námitky
na realizaci stavby v rozporu s vydaným územním rozhodnutím a stavebním povolením, včetně námitky
nezákonnosti, případně nicotnosti povolení změn stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku.“
(zvýraznění doplněno).
[16] Problémem konstrukce vytvořené prvním senátem je dle postupujícího senátu zejména
to, že při vydávání kolaudačního souhlasu hodnotí stavební úřad podle §122 odst. 3 ve spojení
s §119 odst. 2 stavebního zákona již pouze soulad stavby s vydaným územním rozhodnutím
a stavebním povolením (ve znění případných změn). Bez zrušení rozhodnutí o změně stavby
před dokončením by tak musel stavební úřad i v hypotetickém případě, že by svůj kolaudační
souhlas v přezkumném řízení jako nezákonný zrušil na základě právního názoru soudu, vydat
nový kolaudační souhlas, jímž by užívání stavby opět umožnil, neboť by neměl zákonnou oporu
pro to, aby stavebníkovi užívání stavby zakázal podle §122 odst. 4 stavebního zákona. Nebyl
by zde totiž dán žádný rozpor s požadavky vymezenými v §119 odst. 2 stavebního zákona,
který jedině může vést k zákazu užívání stavby. Tento problém by v případě, že by soud zrušil
rozhodnutí o změně stavby na základě žaloby proti správnímu rozhodnutí, pochopitelně
nevznikal. Postupující senát má za to, že názor vyslovený v rozsudcích ve věcech Novostavby
ve Špindlerově Mlýně neobstojí a že v případě, že změna stavby před jejím dokončením povolená
zápisem do stavebního deníku zasahuje do práv souseda, má se bránit podáním odvolání jakožto
opomenutý účastník řízení a poté žalobou proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. V nyní posuzované
věci ovšem nemůže být žalobci k tíži, že tak neučinil, jednaje v důvěře v judikaturu Nejvyššího
správního soudu.
[17] Postupující senát dále polemizuje s názorem, že souhlasy vydávané podle stavebního
zákona je třeba napadat žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, který rozšířený senát
vyslovil v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ve věci
„Kopřivnická vzorkovna“. Podrobné zdůvodnění názoru postupujícího senátu obsažené v usnesení
o postoupení věci rozšířenému senátu nyní rozšířený senát vynechává vzhledem k tomu, že o této
otázce rozhodl již usnesením ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017 - 43, dále jen usnesení ve věci
Souhlasy II.
[18] Pro případ, že by se rozšířený senát ztotožnil s názorem ohledně procesního režimu
soudního přezkumu souhlasů dle stavebního zákona, postupující senát dále navrhuje revizi
soudní judikatury znemožňující zohlednit zrušení podmiňujícího, časově předcházejícího
správního rozhodnutí soudem v soudním řízení o zrušení na něj navazujícího (řetězeného)
správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud totiž ve vzájemně věcně souvisejících rozsudcích
ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 119/2012 - 86, a č. j. 1 As 164/2012 - 54, Dálnice D8 Lovosice-
Řehlovice, vyslovil, že není možné zohlednit pozdější zrušení územního rozhodnutí v řízení
o žalobě proti stavebnímu povolení, protože soud musí podle §75 odst. 1 s. ř. s. vycházet
ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného rozhodnutí (a tehdy územní
rozhodnutí existovalo a svědčila mu presumpce správnosti). Na druhou stranu v některých
dalších rozhodnutích (která se však netýkala řetězených rozhodnutí dle stavebního zákona)
Nejvyšší správní soud vyjádřil názor, že zrušení rozhodnutí správního orgánu soudem má účinky
ex tunc a je nutné na ně pohlížet, jako by nikdy nebylo vydáno (srov. rozsudek ze dne 28. 3. 2007,
č. j. 1 As 32/2006 - 99, č. 1275/2007 Sb. NSS, ve věci „Lesní pramen“). Šestý senát
má za to, že toto pravidlo je obecně platné a zrušení podmiňujícího správního rozhodnutí
je skutečností, kterou je třeba v řízení o žalobě proti navazujícím správním aktům zohlednit
v souladu se zásadou plné jurisdikce a účinné soudní ochrany.
[19] Jestliže rozšířený senát naopak setrvá na závěrech vyplývajících z rozsudků ve věcech
Dálnice D8 Lovosice-Řehlovice, pak by měl uvážit, jak se efektivně soudní cestou bránit proti
nezákonnosti podmiňujícího aktu. Takovým nástrojem by mohlo být automatické přiznávání
odkladného účinku žalobám proti podmiňujícím právním aktům. Žalobci v nyní řešené kauze
by ovšem ani žádost o přiznání odkladného účinku žalobě směřující proti podmiňujícímu
rozhodnutí nijak nepomohla, neboť navazující kolaudační souhlas byl vydán hned následujícího
dne po rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Nyní řešený případ je tak příkladem toho,
jak závažné defekty v soudní obraně zapříčiňuje lpění na tom, že §75 odst. 1 s. ř. s. znemožňuje
správnímu soudu, aby vzal při posuzování zákonnosti napadeného rozhodnutí v úvahu zrušení
předcházejícího rozhodnutí, které pro ně sloužilo jako podklad či podmínka. Pokud by rozšířený
senát přistoupil ke změně své judikatury týkající se žalobního typu určeného k napadání souhlasů
vydávaných podle stavebního zákona, žalobce by měl mít férovou možnost vyhnout se procesní
pasti, do níž by jej zavedla stávající judikatura. Bylo by absurdní, kdyby zrušení nezákonného
podmiňujícího rozhodnutí o změně stavby před dokončením nemohlo vést ke zrušení
na něm založeného kolaudačního souhlasu, ačkoliv žalobce obě tato rozhodnutí napadl souběžně
a včas.
IV. Vyjádření účastníků a osob zúčastněných na řízení
[20] Účastníci ani osoba zúčastněná na řízení se k usnesení o postoupení věci rozšířenému
senátu nevyjádřili.
V. Posouzení věci rozšířeným senátem
V.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[21] Rozšířený senát nejprve uvážil, zda je dána jeho pravomoc zabývat se postoupenou věcí
ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[22] Postupující senát se v prvé řadě hodlal odchýlit od názoru vysloveného již rozšířeným
senátem v usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna, že souhlasy dle stavebního zákona nepředstavují
rozhodnutí správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž že soudní ochrana proti
nim je poskytována v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu dle §82 s. ř. s. K tomu se v mezidobí vyslovil rozšířený senát
usnesením Souhlasy II, jímž rozhodl, že „[s]ouhlasy vydávané stavebním úřadem, zejména podle §96,
§106, §122, §127 a §128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jsou
rozhodnutími správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s.“ Proto již nebylo třeba o této otázce opětovně
rozhodovat a rozšířený senát zcela odkazuje na své citované rozhodnutí.
[23] Postupující senát dále vysvětlil svůj názor odlišný od názorů vyslovených v rozsudcích
ve věcech Novostavby ve Špindlerově Mlýně a Děti Země proti stavebnímu povolení dálnice D8 Lovosice-
Řehlovice. Proto je dána pravomoc rozšířeného senátu ve vztahu k posouzení otázky povahy
a prostředků soudní ochrany proti úkonu stavebního úřadu, kterým souhlasí se změnou stavby
před dokončením zápisem do stavebního deníku dle §118 odst. 6 stavebního zákona, jakož
i způsobu zohlednění zrušení podmiňujícího aktu v rámci soudního přezkumu navazujícího aktu
správního orgánu při jejich řetězení.
[24] Rozšířený senát rovněž ověřil, že způsob řešení označené právní otázky má podstatný vliv
na rozhodnutí v postoupené věci, a nejedná se tak o řešení abstraktních otázek bez ukotvení
ve zjištěném skutkovém stavu postoupené věci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007,
č. j. 2 Afs 52/2006 - 86, č. 1762/2009 Sb. NSS).
[25] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
V.2. Soudní přezkum podmiňujících a podmíněných správních aktů při jejich řetězení
[26] Postupující senát spatřuje překážku bránící žalobci dosáhnout účinné soudní ochrany jeho
práv v judikatuře NSS vylučující v rámci soudního přezkumu podmíněného (navazujícího)
správního aktu zohlednění zrušení podmiňujícího správního aktu soudem při jejich řetězení.
[27] V situacích, v nichž dochází k obsahové návaznosti správních aktů nutných např.
pro realizaci určité činnosti a správní orgány posuzují otázku přípustnosti povolované činnosti
v po sobě časově a logicky následujících postupech či řízeních z různých hledisek, rozlišuje
judikatura i doktrína dva základní druhy vazeb uvnitř posloupnosti správních aktů: řetězení
a subsumpci. Při řetězení jsou jednotlivé správní akty vydávány samostatně a postupně
a adresátovi (adresátům) jsou samostatně oznamovány. Zpravidla teprve po nabytí právní moci
podmiňujícího aktu následuje řízení či postup směřující k vydání navazujícího správního aktu.
Naproti tomu při subsumpci je navenek vydáván jediný finální správní akt, jenž subsumuje
podmiňující správní akt nebo správní akty (např. závazná stanoviska), které samy o sobě
nesměřují vůči adresátovi finálního správního aktu, nýbrž zavazují primárně pouze správní orgán
příslušný k vydání finálního aktu (srov. např. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část.
8. vydání, Praha, C. H. Beck, 2012, str. 230 – 231). Je-li navazujícím (finálním) správním aktem
rozhodnutí správního orgánu, lze v řízení o žalobě proti tomuto finálnímu rozhodnutí
přezkoumat i zákonnost subsumovaných aktů dle §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. (srov. rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Naopak,
při řetězení nelze v rámci řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí přezkoumávat
podmiňující akt správního orgánu, lze-li jej napadnout samostatnou žalobou (např. rozsudek NSS
ze dne 22. 5. 2008, č. j. 1 As 21/2008 - 81).
[28] Postupujícím senátem napadený právní názor, neumožňující v případě řetězení správních
aktů zohlednit v řízení o žalobě proti navazujícímu aktu zrušení podmiňujícího aktu, je dovozen
z toho, že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání rozhodnutí
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.), a z toho, že v době rozhodování správního orgánu
o navazujícím aktu zde existovalo pravomocné podmiňující (zpravidla) rozhodnutí, které bylo
nadáno presumpcí správnosti. Tento přístup byl tradičně zastáván ve vztahu k řetězení správních
aktů vydávaných podle stavebního zákona a v této oblasti správního práva jej lze považovat
za ustálenou judikaturu, která se neomezuje na rozsudky uváděné postupujícím senátem
(tj. rozsudky ve věcech Děti Země proti stavebnímu povolení dálnice D8 Lovosice-Řehlovice), nýbrž
byl obšírně popsán již např. v rozsudku NSS z 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128, č. 1815/2009
Sb. NSS, ve věci Hornbach Olomouc. Zde se soud pokusil rovněž vysvětlit, že tento přístup nevede
k odepření spravedlnosti, nýbrž že cesta k nápravě vede přes nové rozhodnutí ve věci zrušeného
podmiňujícího aktu (územního rozhodnutí) a jím vyvolané řízení o obnově řízení ve věci
navazujícího aktu (stavebního povolení) (srov. rozsudek ve věci Hornbach Olomouc, bod 22).
Je ovšem třeba konstatovat (a byl si toho vědom i soud v rozsudku ve věci Hornbach Olomouc),
že tento postup nelze aplikovat na řetězené akty (územní rozhodnutí) vydané podle stavebního
zákona z roku 2006. Pravidelným výsledkem aplikace této doktríny je pak to, že přes soudem
zjištěnou nezákonnost podmiňujícího územního rozhodnutí nelze zrušit navazující stavební
povolení, které opravňuje žadatele k realizaci určitého záměru, ani další řetězený akt opravňující
k užívání stavby. Bezzubost poskytované soudní ochrany byla i předmětem kritiky v odborné
literatuře (např. Černín, K.: Účinná soudní obrana proti vzniku stavby. Bulletin advokacie,
č. 5/2017, str. 42 a násl.).
[29] I pokud by rozšířený senát odhlédl od omezení obsaženého v §94 odst. 5 část věty před
středníkem stavebního zákona (Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní
rozhodnutí se již nevydává.), které se aplikuje pouze na případy zrušení územního rozhodnutí jakožto
podmiňujícího rozhodnutí, je nutno vzít v úvahu, že pro zahájení řízení o obnově řízení
o podmíněném aktu správní řád v §100 odst. 2 a 3 stanoví lhůty, které v mnoha případech
soudního přezkumu řetězených aktů nemohou být dodrženy, a účastník, který se domáhá
ochrany svých práv, se snadno může dostat do neřešitelné situace. Navíc ve věci souhlasů
dle stavebního zákona (kolaudační souhlas je podmíněným aktem i v projednávané věci) nelze
z povahy věci obnovu řízení povolit, resp. nařídit.
[30] V této souvislosti lze poznamenat, že účinnou nápravu tohoto systémového nedostatku
nelze zajistit ani pomocí odkladného účinku žaloby dle §73 s. ř. s. Přiznání odkladného účinku
žalobě je totiž výjimečným institutem, který nemá být v řízení před správními soudy pravidlem
(viz usnesení rozšířeného senátu z 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, č. 3270/2015 Sb. NSS).
Aby použití odkladného účinku odstranilo možnost vzniku shora uvedených nežádoucích situací,
musel by být přiznáván automaticky, což je vyloučeno. V nyní projednávané věci ostatně o řešení
nastalé situace pomocí přiznání odkladného účinku nebylo možno ani uvažovat, neboť
oba na sebe navazující úkony správního orgánu byly vydány bezprostředně po sobě.
[31] Je tedy nutné souhlasit s postupujícím senátem, že zmíněná judikatura v souvislosti
se soudním přezkumem správních aktů při jejich řetězení v některých případech vede k vytváření
„bílých míst“, kde není možno v řízení před správními soudy dosáhnout účinné nápravy určitých
nezákonností. Takový stav jistě není žádoucí a není v souladu s požadavky na praktickou
a efektivní soudní ochranu a přezkum soudním orgánem s plnou jurisdikcí oprávněným napravit
jakékoli pochybení správních orgánů, jak byly vysvětleny v usnesení rozšířeného senátu Souhlasy
II, body 29 a 30.
[32] Rozšířený senát musí ve shodě s postupujícím senátem připustit, že ani judikatura týkající
se výkladu §75 odst. 1 s. ř. s. a (ne)zohlednění následného zrušení podkladového rozhodnutí
pro nezákonnost v rámci soudního přezkumu navazujícího rozhodnutí není zcela důsledná.
Nejvyšší správní soud totiž v řadě svých rozsudků v zájmu spravedlivého řešení věci od této
zásady ustoupil a zohlednil zrušení podmiňujícího (resp. podkladového či řešícího předběžnou
otázku) rozhodnutí správního orgánu v rámci soudního přezkumu rozhodnutí na toto
podmiňující rozhodnutí navazujícího. V rozsudku ze dne 15. 9. 2011, č. j. 4 Ads 35/2011 - 75,
tak Nejvyšší správní soud prolomil zásadu vázanosti právním stavem v době rozhodování
správního orgánu, když dospěl k závěru o nutnosti zohlednění následného zrušení rozhodnutí
o přiznání dávky sociální péče, z něhož správní orgány vycházely při dalším rozhodování o odnětí
jiné dávky, které z prvního (následně zrušeného) rozhodnutí vycházelo. V rozsudku z 14. 9. 2011,
č. j. 9 Afs 28/2011 - 181, tento soud uznal nezbytnost zohlednění následného zrušení exekučního
titulu v rámci soudního přezkumu exekučního příkazu. Rovněž následné zrušení pravomocného
odsuzujícího rozsudku je nutno vzít v úvahu v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí,
které vycházelo ze ztráty bezúhonnosti účastníka (rozsudek NSS ze dne 21. 9. 2007, č. j.
4 As 58/2006 - 94).
[33] Obdobně správní soudy navzdory §75 odst. 1 s. ř. s. vcelku bezproblémově akceptují
nutnost zásadně zohlednit v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí následné zrušení ustanovení
zákona, které bylo aplikováno správním orgánem, Ústavním soudem pro jeho rozpor s ústavním
pořádkem (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2004, č. j. 7 A 48/2002 - 98, č. 1041/2007 Sb. NSS).
I zde se jedná o odchýlení se od právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního
orgánu.
[34] Nelze rovněž odhlédnout od toho, že nezákonnosti podkladových úkonů správních
orgánů, které nemají povahu rozhodnutí správního orgánu, a tedy se neřetězí, nýbrž
tzv. subsumují, mohou a musí být k námitce žalobce přezkoumány a zohledněny v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, které na tyto podkladové akty navazuje (§75 odst. 2 věta
druhá s. ř. s.). Bylo by absurdní, kdyby žalobce měl mít újmu z toho, že určité podkladové
rozhodnutí je samostatně soudně přezkoumatelné. To, že pro nezákonnost došlo ke zrušení
podkladového rozhodnutí, by se totiž proměnilo v Pyrrhovo vítězství, které by nemohlo být nijak
zohledněno v rámci jeho obrany proti navazujícímu (podmíněnému) rozhodnutí správního
orgánu, které třeba do jeho práv zasahuje ještě intenzívněji.
[35] Rozšířený senát tedy, veden shora uvedenými úvahami a nutností zajištění účinnosti
ochrany práv jednotlivců poskytované správními soudy v souladu s ústavními imperativy v plné
jurisdikci, musel přistoupit ke změně dosavadní judikatury vztahující se k zohlednitelnosti zrušení
podmiňujícího aktu při soudním přezkumu podmíněného aktu při jejich řetězení dle §75 odst. 1
s. ř. s. Právo na spravedlivý proces vyžaduje, aby nezákonnost podmiňujícího aktu autoritativně
zjištěná rozhodnutím o jeho zrušení či změně v příslušném řízení mohla být k řádně uplatněné
žalobní námitce žalobce zohledněna v řízení o žalobě proti podmíněnému aktu i při jejich
řetězení. Žalobce však může dosáhnout zrušení podmíněného rozhodnutí pouze v případě,
že podmiňující rozhodnutí bylo předtím zrušeno či změněno pro nezákonnost buď soudem
ve správním soudnictví nebo správními orgány v řízení o mimořádných či dozorčích
prostředcích. Tento závěr není v rozporu s úpravou obsaženou v §75 odst. 1 s. ř. s., neboť soud
zohlední pouze takovou nezákonnost podmiňujícího rozhodnutí, jejíž důvod byl dán již v době
vydání podmíněného rozhodnutí, avšak která dosud nebyla autoritativně zjištěna.
[36] Pokud bylo žalobou napadeno podmiňující rozhodnutí, soud v řízení o žalobě proti
podmíněnému rozhodnutí zpravidla vyčká na výsledek řízení o žalobě proti podmiňujícímu
rozhodnutí, aby z něj mohl ve svém rozhodnutí vyjít (§52 odst. 2 s. ř. s.), popř. dle povahy věci
může i řízení o obou žalobách spojit ke společnému projednání (§39 s. ř. s.). Zrušení či změna
podmiňujícího rozhodnutí však nemusí vést vždy k automatickému zrušení podmíněného
rozhodnutí soudem, naopak je třeba podle okolností daného případu vyhodnotit, jaký vliv
má zrušení či změna podmiňujícího rozhodnutí na zákonnost rozhodnutí podmíněného.
Lze rovněž připomenout, že rozšířený senát již v minulosti připustil dodatečné uplatnění
některých vad rozhodnutí správního orgánu, které vyšly najevo až po uplynutí lhůty pro podání
žaloby a žalobce o těchto důvodech bez svého zavinění nemohl v žalobní lhůtě vědět (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, č. 1546/2008 Sb. NSS, Aqua
Servis). Takto je tedy otevřena možnost „dodatečného“ uplatnění žalobní námitky, že podmíněné
rozhodnutí je založeno na nezákonném podmiňujícím rozhodnutí, pokud ke změně či zrušení
podmiňujícího rozhodnutí došlo po uplynutí žalobní lhůty.
[37] V žádném případě však aplikace této zásady nemůže vést k tomu, aby v řízení o žalobě
proti podmíněnému rozhodnutí byly samostatně uplatňovány a posuzovány skutkové a právní
otázky týkající se svou povahou výlučně předmětu řízení o podmiňujícím rozhodnutí (aniž
by je žalobce namítal v žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí), a aby tak byla prolamována
koncentrace stanovená v příslušných ustanoveních stavebního zákona.
V.3. Povaha změny stavby před dokončením schválené zápisem ve stavebním deníku
[38] Zbývá, aby rozšířený senát posoudil otázku povahy schválení změny stavby před
dokončením formou zápisu ve stavebním deníku a soudní obrany proti tomuto úkonu správního
orgánu.
[39] Podle §118 odst. 6 stavebního zákona, ve znění zákona č. 350/2012 Sb., [z]měnu stavby,
která se nedotýká práv ostatních účastníků stavebního řízení, může stavební úřad schválit rozhodnutím vydaným
na místě při kontrolní prohlídce stavby. Rozhodnutí je stavebníkovi oznámeno zápisem do stavebního deníku nebo
jednoduchého záznamu o stavbě; stavební úřad jej následně bez zbytečného odkladu zaznamená do spisu, podle
okolností vyznačí změnu též v ověřené projektové dokumentaci. Může tak učinit, jen pokud se změna nedotýká
podmínek územního rozhodnutí, veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy nebo v případě,
kdy příslušný dotčený orgán písemně anebo prohlášením do protokolu se změnou souhlasí.
[40] Důvodová zpráva k tomuto ustanovení pouze lakonicky poznamenává: „Nově je upraveno
oprávnění stavebního úřadu schválit změnu stavby operativně při kontrolní prohlídce zápisem do stavebního
deníku. Předpokladem je soulad s územním rozhodnutím a souhlas příslušného dotčeného orgánu, jestliže
by se navrhovaná změna dotýkala zájmu chráněného zvláštním předpisem.“ (sněmovní tisk č. 998/0,
Poslanecká sněmovna 2002-2006, www.psp.cz).
[41] Ze znění §118 odst. 6 stavebního zákona jednoznačně vyplývá, že se jedná o rozhodnutí
(ve smyslu §67 správního řádu), konkrétně o rozhodnutí vydané v řízení na místě (dle §143
správního řádu), se zvláštní úpravou právě v §118 odst. 6 stavebního zákona. Stavební úřad
tak smí dle §118 odst. 6 stavebního zákona postupovat pouze v případě splnění přísných
podmínek, tj. změna se nesmí týkat obsahu územního rozhodnutí, nesmí se týkat práv třetích
osob ani veřejných zájmů.
[42] Rozšířený senát pro pořádek doplňuje, že existuje ještě další kategorie
tzv. „nepodstatných“ změn stavby oproti ověřené projektové dokumentaci, které není třeba
schvalovat ani zjednodušenou formou dle §118 odst. 6 stavebního zákona, nýbrž jsou schváleny
dodatečně v rámci kolaudace dle §121 odst. 1 stavebního zákona ověřením dokumentace
skutečného provedení stavby.
[43] Jakkoli stavební zákon v §118 odst. 6 zásadně omezuje zjednodušenou formu povolení
změny stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku, tento úkon stavebního úřadu
zakládá právo stavebníka provádět stavbu způsobem odlišným od původního stavebního
povolení a nelze vyloučit, že v důsledku nezákonného postupu stavebního úřadu bude aplikován
na změny stavby dotýkající se práv třetích osob, a zkrátí je tak na jejich právech. Proto i proti
tomuto úkonu musí být zajištěna osobám takto potenciálně dotčeným na svých právech efektivní
soudní ochrana, a to cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s.
Materiální i minimální formální požadavky, které judikatura klade na úkon správního rozhodnutí,
který má být považován za rozhodnutí správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení
rozšířeného senátu ve věci Souhlasy II), jsou zde splněny.
V.4. Shrnutí
[44] Rozšířený senát shrnuje, že v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí správního
orgánu soud zohlední k žalobní námitce zrušení nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí
správního orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo po vydání napadeného (podmíněného)
rozhodnutí správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.).
[45] Povolení změny stavby před dokončením zjednodušenou formou zápisem do stavebního
deníku dle §118 odst. 6 stavebního zákona představuje úkon správního orgánu dle §65 odst. 1
s. ř. s.
VI. Závěr
[46] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací šestému senátu,
který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2019
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu