ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.241.2018:25
sp. zn. 6 As 241/2018 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudců Petra
Průchy a Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatele: P. U., proti odpůrci: předseda
Městského soudu v Praze, se sídlem Spálená 2, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy odpůrce ze dne 19. 7. 2011, č. j. 51/2011-BŘ, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele
proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2018, č. j. 55 A 59/2018 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Opatřením č. 3/2011 předsedy Městského soudu v Praze (dále jen „odpůrce“) k zajištění
bezpečnosti soudců a zaměstnanců Městského soudu v Praze bylo podle §7 odst. 2 a 3 zákona
č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších
zákonů (zákon o soudech a soudcích), stanoveno, že justiční stráž při vstupu advokátů, soudních
exekutorů a notářů do objektů Městského soudu v Praze provede běžnou kontrolu detekčním
rámem a kontrolu zavazadel rentgenem.
[2] Proti opatření odpůrce brojil navrhovatel návrhem podaným dne 19. 3. 2018,
který Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) v záhlaví označeným usnesením odmítl.
[3] Navrhovatel argumentoval, že opatření odpůrce má materiálně povahu opatření obecné
povahy, a že se o něm dozvěděl až dne 6. 11. 2017; jeho návrh je tedy včasný. Navrhovatel uvedl,
že je povoláním advokát a nechodí k soudům z rozmaru; ale jedná se o jeho pracoviště. Přesto je
nucen se podrobit kontrole, která zasahuje do jeho osobnostní sféry a citelně se dotýká
jeho osobnostních práv. Navrhovatel má za to, že opatření odpůrce je nedůvodné, nepřiměřené
a porušuje zásadu rovnosti ve vztahu ke stavu advokátů a státních zástupců.
[4] Krajský soud návrh navrhovatele odmítl, neboť dovodil, že opatření odpůrce není
opatřením obecné povahy, ale z hlediska svého obsahu naplňuje znaky tzv. vnitřního předpisu.
Dodal, že i kdyby se jednalo o opatření obecné povahy, bylo by nutné návrh navrhovatele
odmítnout jako opožděný, neboť opatření odpůrce bylo vydáno již v roce 2011.
II. Podstatný obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce
[5] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatel namítl nesprávnost závěru krajského soudu, že opatření odpůrce není
opatřením obecné povahy, ale pouze vnitřním předpisem. Vnitřní předpis totiž zavazuje
pouze subjekty podřízené, anebo pracovně organizované v rámci vydavatele předpisu.
Nezavazuje tedy třetí osoby vně subjektu, byť pro ně může mít určité důsledky. Opatření
odpůrce však zavazuje právě třetí osoby.
[7] Stěžovatel rozvedl, že podle §7 zákona o soudech a soudcích platí obecná povinnost
pro každého, aby se podrobil prohlídce při vstupu do soudní budovy; totéž ustanovení vyjímá
z této povinnosti státní zástupce, advokáty, exekutory a notáře. Současně vytváří zákon o soudech
a soudcích prostor, aby předseda soudu stanovil, že tomu bude jinak. Odpůrce tak opatřením
učinil a v důsledku jeho rozhodnutí vznikla podle názoru stěžovatele „dle logiky zákona“
advokátům, notářům a exekutorům povinnost podrobit se prohlídce. Nelze přitom rozumně
dovodit, že by advokáti, notáři a exekutoři byly osoby podřízené Městskému soudu v Praze,
resp. jeho předsedovi (odpůrci). Podle názoru stěžovatele tak nastaly věcné důsledky opatření
obecné povahy, jak je ostatně popsal sám krajský soud.
[8] Podle stěžovatele je technicky nerozhodné, že opatřením odpůrce uložená povinnost
je vykonávána prostřednictvím pokynu justiční stráži.
[9] Stěžovatel nepochybuje o tom, že pokud by se nepodrobil prohlídce a pokusil
by se do budovy vniknout násilím přes odpor justiční stráže, byl by za to nepochybně kárně
potrestán, pokud „by nebyl při tomto pokusu zastřelen“.
[10] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podle §7 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je do budovy soudu nebo na místo,
kde soud jedná, zakázáno vstupovat se zbraní nebo s jinými předměty, které jsou způsobilé
ohrozit život nebo zdraví anebo pořádek. Tento zákaz se nevztahuje na soudce a na příslušníky
ozbrojených sil a ozbrojených sborů, jestliže vstupují do budovy soudu nebo na místo, kde soud
jedná, v souvislosti s plněním svých služebních povinností.
[14] Podle §7 odst. 2 zákona o soudech a soudcích je každý povinen podrobit se osobní
prohlídce a prohlídce všech věcí, které má u sebe, za účelem zjištění, zda neporušuje zákaz
podle odstavce 1. Tato povinnost se nevztahuje na státní zástupce, advokáty, notáře a soudní
exekutory, nestanoví-li předseda příslušného soudu jinak.
[15] Podle §3 odst. 3 věty první zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži
České republiky (dále jen „zákon o vězeňské službě“), justiční stráž zajišťuje pořádek
a bezpečnost v budovách soudů, státních zastupitelství a ministerstva a v jiných místech
jejich činnosti.
[16] Podle §22 odst. 3 zákona o vězeňské službě při plnění svých úkolů je justiční stráž
podřízena příslušnému řediteli vazební věznice nebo věznice a řídí se pokyny předsedy soudu,
ředitele správního útvaru soudu, předsedy senátu, vedoucího státního zástupce, případně
jiného pověřeného zaměstnance soudu, státního zastupitelství nebo ministerstva.
[17] Stěžovatel tvrdí, že opatření odpůrce je opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud
úvodem podotýká, že právní institut opatření obecné povahy byl do právního řádu České
republiky zaveden správním řádem (zákon č. 500/2004 Sb.) s účinností k 1. 1. 2006. Soudní
ochrana před nezákonnými opatřeními obecné povahy je upravena v soudním řádu správním
(jak výše uvedeno), do něhož byla vnesena s účinností k 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích. Žádný z těchto předpisů však vyčerpávajícím způsobem
nedefinuje, co se opatřením obecné povahy rozumí; pouze v §171 správního řádu, jež uvozuje
část šestou upravující tento institut, je uvedeno, že „podle této části postupují správní orgány v případech,
kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem
ani rozhodnutím“. Zákonná definice tedy spočívá toliko v negativním vymezení. Judikatura
se pak pokusila doplnit také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako aktu s konkrétně
určeným předmětem regulace a s obecně vymezeným okruhem adresátů. V současném chápání
jde tedy o správní akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak prvek individuálního,
tak normativního aktu (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011,
č. j. 8 Ao 7/2010 - 65).
[18] Již z pozitivní definice opatření obecné povahy, která je uvedena v předcházejícím
odstavci, je zjevné, že se o ně v případě opatření odpůrce jednat nemůže. V případě opatření
odpůrce totiž není splněna podmínka konkrétnosti (určitosti věci - předmětu regulace),
protože toto opatření se týká neurčitého počtu případů určitého druhu (všech vstupů příslušníků
vyjmenovaných profesních skupin) do budovy soudu.
[19] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že opatření odpůrce
představuje pokyn předsedy soudu učiněný ve smyslu §7 odst. 2 zákona o soudech a soudcích
ve spojení s §22 odst. 3 zákona o vězeňské službě, jímž se „pouze“ konkretizují úkoly
a povinnosti justiční stráže stanovené §3 odst. 3 věty první zákona o vězeňské službě,
tj. zajišťovat pořádek a bezpečnost v budovách soudů, a to včetně provádění osobní prohlídky
a prohlídky všech věcí osob, které vstupují do budovy soudu.
[20] Opatření odpůrce, které bylo učiněno na základě zákonného zmocnění obsaženého v §7
odst. 2 zákona o soudech a soudcích, není opatřením obecné povahy, ale interní instrukcí
(vnitřním předpisem), jak plyne z níže uvedeného.
[21] Jak Nejvyšší správní soud uvedl již ve svém usnesení ze dne 30. 3. 2011,
č. j. 1 Ao 1/2011 - 49, k vymezení vnitřních předpisů je možné odkázat na závěry doktríny,
která je sice označuje různými způsoby (interní - normativní akty, instrukce, vnitřní instrukce,
interní normativní instrukce atd.), avšak na definici jejich podstatných znaků se v zásadě shoduje.
Např. podle D. Hendrycha se jedná o „akty abstraktní povahy, které regulují poměry uvnitř jedné nebo více
organizačních jednotek, mezi nimiž právně existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti [...] obsahem vnitřních
předpisů jsou hlavně závazné pracovní postupy, informační toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům
nebo úřadům a zařízením, spisový řád, jednací řád, jakož i vnitřní kontrolní mechanismy“ (Hendrych, D.
Správní věda. Teorie veřejné správy. 2. vyd. ASPI: Praha, 2007, s. 75). Podle dalších autorů jsou
interní normativní instrukce „platné a závazné v takových systémech, kde jsou dány vztahy nadřízenosti
a podřízenosti. Určujícím znakem interních instrukcí je tedy to, že se jimi jen konkretizují úkoly a povinnosti
podřízených složek a pracovníků“ (Kubů, L.; Hungr, P.; Osina, P. Teorie práva. Linde: Praha, 2007,
s. 60-61). V podobném duchu definovala vnitřní předpisy i prvorepubliková doktrína.
Podle F. Weyra: „Instrukcí rozumí se obecně závazný návod či poučení, kterého se dostává jedním úředním
orgánem druhému o tom, jak dlužno určitou věc nebo skupinu věcí vyříditi.“ Weyr dále zdůrazňuje,
že s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná „bezprostřední“ či „přímá“
subjektivní práva a povinnosti jednotlivcům, instrukce zavazují pouze „úřední orgány“ (Weyr, F.
"Instrukce" In: Slovník veřejného práva československého. Svazek II. EUROLEX BOHEMIA:
Praha, 2000 [1932], s. 11-14).
[22] Právě uvedené však neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly nijak ovlivňovat činnosti,
při kterých správní orgány (v projednávané věci odpůrce a justiční stráž) působí navenek,
vůči adresátům veřejné správy (v projednávané věci vůči příslušníkům dotčených profesních
skupin vstupujícím do budovy soudu nebo na místo, kde soud jedná). Naopak, typickým
příkladem takových vnitřních předpisů jsou např. pokyny vydávané ústředními orgány státní
správy ke sjednocení správní praxe (srov. např. výše citované usnesení NSS ze dne 30. 3. 2011,
č. j. 1 Ao 1/2011 - 49), ale také např. právě v této věci posuzované opatření odpůrce.
[23] Přitom platí, že pokud správní orgány vystupují vůči adresátům veřejné správy v rozporu
s těmito vnitřními předpisy, mohou se jich tito adresáti dovolávat také ve správním soudnictví.
Soudy však nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily
tyto vnitřní předpisy samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními
právními akty, pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat
způsobem, který je konformní se zákonem či s mezinárodními závazky České republiky.
Zhodnocení, zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního
sporu, nikoliv in abstracto, přezkumem vnitřního předpisu jako takového. Jinak řečeno, nelze soudně
napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním případě (srov. opět
usnesení NSS ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Ao 1/2011 - 49, nebo obdobně usnesení NSS
ze dne 1. 12. 2010, č. j. 3 Ao 6/2010 - 57, či usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 2/04).
[24] Krajský soud tedy rovněž přiléhavě s odkazem na relevantní judikaturu Nejvyššího
správního soudu (rozsudek ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Ao 1/2011 - 49, usnesení ze dne 1. 12. 2010,
č. j. 3 Ao 6/2010 - 57, nebo usnesení ze dne 31. 8. 2011, č. j. 8 Ao 4/2011 - 25) konstatoval,
že na závěru o posouzení určitého aktu jako vnitřního předpisu nic nemění ani to, že takový akt
ovlivňuje rovněž činnost dotčeného orgánu navenek, tj. působí vůči adresátům veřejné správy
(v projednávané věci vyjmenovaným právním profesím - advokáti, notáři a exekutoři).
[25] Nejvyšší správní soud se na základě výše uvedeného ztotožňuje se závěrem krajského
soudu, že v projednávané věci není dána pravomoc soudu dle §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.
k přezkoumání nařízení odpůrce v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. Jedná se o neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení, a krajský soud správně napadeným usnesením návrh stěžovatele
na zrušení nařízení odpůrce dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
[26] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně, jeho závěry
vycházejí z dostatečně zjištěného skutkového stavu a v právních úvahách krajský soud nikterak
nevybočil z platné právní úpravy ani z judikatury správních soudů. Pro úplnost pak Nejvyšší
správní soud dodává, že se shoduje s krajským soudem, na jehož usnesení v podrobnostech
odkazuje, rovněž v názoru, že k případné ochraně veřejných subjektivních práv
proti konkrétnímu postupu justiční stráže může stěžovateli sloužit např. žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§82 a násl. s. ř. s.).
Při posouzení případně vytýkaného postupu justiční stráže by se musel soud zabývat rovněž tím,
zda případně vnitřní předpis - opatření odpůrce (popř. pokyn z něj vyplývající) nejsou v rozporu
s právními předpisy (vnitřní předpis sám pramenem práva není).
[27] Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost
proti napadenému usnesení v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou
a zamítl ji.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[29] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §20 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
mu proto nenáleží. Odpůrci podle obsahu spisu žádné náklady nevznikly, proto Nejvyšší správní
soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 13. listopadu 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu