ECLI:CZ:NSS:2019:6.AZS.41.2019:36
sp. zn. 6 Azs 41/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci žalobkyně: N. T. T.,
zastoupena advokátem Mgr. Markem Sedlákem, sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí ČR, sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, proti rozhodnutí
ministra zahraničních věcí ze dne 16. 4. 2018, č. j. 106768-3/2018-OPL, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 2. 2019,
č. j. 50 A 47/2018 – 48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 2. 2019, č. j. 50 A 47/2018 – 48,
se z r uš uj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala dne 14. 11. 2017 žádost o zaměstnaneckou kartu spojenou se žádostí
o upuštění od povinnosti osobního podání této žádosti. Ke dni 31. 10. 2017 byl přitom ukončen
provoz systému Visapoint z důvodu přechodu na nový objednací systém, který byl spuštěn
až v prosinci 2017.
[2] Usnesením ze dne 21. 12. 2017 Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále
jen „zastupitelský úřad“) podle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítlo žádost
žalobkyně o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty
a řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty zastavilo. Žalobkyně se bránila rozkladem.
Ministr zahraničních věcí rozhodnutím ze dne 16. 4. 2018, č. j. 106768-3/2018-OPL, zamítl
rozklad žalobkyně a rozhodnutí zastupitelského úřadu potvrdil. Ministr konstatoval, že pokud je
počet termínů k podání žádostí omezený a v důsledku toho se k podání žádosti nemohou
zaregistrovat všichni zájemci, znamená to, že zájem je vyšší, než odpovídá kapacitním
možnostem zastupitelského úřadu, dotčený systém proto plní funkci, pro kterou byl zaveden,
a to regulaci zájemců o pobyt za účelem práce v ČR. Důvodem zvláštního zřetele hodným,
odůvodňujícím upuštění od osobního podání žádosti, nemůže být nemožnost žalobkyně
zaregistrovat se v systému Visapoint. Tyto důvody podléhají správnímu uvážení, v praxi se jedná
zejména o důvody zdravotní.
[3] Proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu
v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), který na jejím základě zrušil rozhodnutí
o rozkladu i usnesení zastupitelského úřadu a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Podle krajského soudu byla stěžejní námitka týkající se naplnění podmínek pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Dle žalobkyně se jednalo
o odůvodněný případ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který spočíval
v objektivní nemožnosti žalobkyně sjednat termín pro osobní podání žádosti, když v době od
31. 10. 2017 nefungoval objednací systém Visapoint, prostřednictvím kterého nebylo možno
získat termín ani v době jeho fungování, a rovněž byl od 9. 11. 2017 uzavřen zastupitelský úřad
v Hanoji, což žalobkyni znemožnilo sjednat si termín pro podání žádosti o zaměstnaneckou
kartu osobně. Zastupitelský úřad na tuto námitku nijak nereagoval, když pouze stručně uvedl,
že pod pojem „odůvodněný případ“ nelze zařadit nemožnost registrace do systému Visapoint.
Krajský soud dospěl k závěru, že jak zastupitelský úřad, tak žalovaný, se s důvody, pro které nelze
pod odůvodněné případy upuštění od osobního podání žádosti zařadit objektivní důvody
na straně zastupitelského úřadu spočívající v omezení objednacího systému, nijak nevypořádaly.
[4] Krajský soud správním orgánům vytkl zejména chybějící výklad neurčitého pojmu
„odůvodněný případ“ (jako důvod pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti
o pobytové oprávnění podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců) ve vztahu k individuálním
okolnostem případu. Podle krajského soudu teprve poté, co správní orgán dospěje k závěru,
že danou situaci lze podřadit pod odůvodněný případ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu
cizinců, může uplatnit správní uvážení v otázce, zda v daném případě lze od povinnosti osobního
podání žádosti upustit.
[5] Krajský soud k pojmu „odůvodněný případ“ konstatoval, že odůvodněný případ nelze
omezit pouze na důvody na straně žadatele, ale je nutno zohlednit i případy, kdy učinění
osobního podání, resp. učinění objednávky termínu pro osobní podání žádosti, není možné
z důvodů nastalých na straně zastupitelského případu, typicky se může jednat právě o případy,
kdy objednací systém z nějakého důvodu nefunguje. Tak tomu bylo i v případě nyní
projednávaném, kdy žalobkyně neměla v měsíci listopadu 2017 objektivně možnost podat žádost
o vydání zaměstnanecké karty, resp. neměla možnost si pro osobní podání žádosti sjednat řádný
termín. Ani přechod na nový objednací systém by neměl vést k tomu, že v průběhu celého
jednoho měsíce nebudou mít žadatelé žádnou možnost podat osobní žádost či si sjednat termín
tohoto osobního podání. Podle krajského soudu bylo třeba zohlednit rovněž skutečnost,
že v rozhodné době byl omezen provoz i samotného konzulárního oddělení a neexistoval
tedy žádný způsob, jakým bylo možno sjednat termín pro podávání žádostí o pobytová
oprávnění, umožněno nebylo ani samotné osobní podání žádosti prostřednictvím tzv. živé fronty
či telefonicky. Dostupnost zastupitelského úřadu pro účely sjednání termínu pro osobní podání
žádostí o pobytové oprávnění tudíž byla v termínu od 1. 11. 2017 do 27. 11. 2017 zcela omezena,
čímž byla založena objektivní překážka pro podávání žádostí na straně zastupitelského úřadu
a jednalo se tudíž o odůvodněný případ, pro který mělo být od povinnosti osobního podání
žádosti upuštěno.
II. Kasační stížnosti, vyjádření žalobce a replika stěžovatele
[6] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil neurčitý právní pojem „odůvodněný
případ“ tím, že pod něj podřadil situaci, kdy v důsledku organizačního opatření přechází
zastupitelský úřad na nový objednací systém. Stěžovatel uvádí, že krátkodobé omezení
objednávání žadatelů o pobytové oprávnění spojené s přechodem na nový objednací systém
nenaplňuje pojem „odůvodněný případ“. I pokud by stěžovatel připustil, že krátkodobý, jasně
časově ohraničený výpadek registračního systému je důvodem pro upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti, žalovaný nepřekročil v případě žadatelky meze správního uvážení.
Vzhledem k poptávanému pobytovému oprávnění nemohla nemožnost objednat se během
období přechodu na nový systém způsobit žadatelce zásadní újmu. Ze žádného zákonného
ustanovení neplyne právo žadatele podávat své žádosti libovolně vždy a v jakémkoliv okamžiku.
Z technického hlediska má provozovatel systému omezené možnosti k volbě a zavádění
náhradního (dočasného) způsobu objednávání. Na podporu své argumentace stěžovatel odkázal
na rozsudky Městského soudu v Praze a Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích. Krajský soud taktéž nesprávně posoudil právní otázku ohledně exspirovaných
dokladů ve vztahu k přijetí žádosti. Zastupitelský úřad je i při exspirovaných dokladech povinen
žádosti přijmout, exspirace dokladů nemůže mít vliv na úspěšnost žádostí.
[8] Stěžovatel dále namítal proti závěru krajského soudu, že čl. 8 odst. 3 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2011/98/ES lze vztáhnout až na řízení o samotné žádosti
o udělení pobytového oprávnění, nikoliv na řízení o žádosti o upuštění od osobního podání
žádosti. Závěr krajského soudu nekoresponduje s gramatickým, systematickým, ani teleologickým
výkladem dotčeného ustanovení. Stěžovatel tedy trvá na tom, že možnost omezit počet cizinců,
jimž se umožní výkon zaměstnání v České republice, lze vzít v úvahu již při posuzování žádosti
o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu.
[9] Stěžovatel dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z důvodu, že část
odůvodnění je nesrozumitelná. Krajský soud totiž stěžovateli vytýkal, že mezi „odůvodněné
případy“ pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti zahrnul pouze zdravotní a sociální
důvody, což však neodpovídá odůvodnění rozhodnutí o rozkladu, v němž ministr zahraničních
věcí připustil, že uvedený pojem může zahrnovat i překážky na straně zastupitelského úřadu.
Stěžovatel shledává napadený rozsudek i vnitřně rozporným. Rozsudek na jedné straně vytýká
stěžovateli, že se nevypořádal s tím, proč by důvody na straně zastupitelského úřadu (spočívající
v odstavení objednacího systému) neměly být podřazeny pod pojem „odůvodněný případ“,
na druhé straně vytýká stěžovateli závěr, že tyto důvody nelze pod „odůvodněný případ“
podřadit. Konečně stěžovatel namítl, že krajský soud nenařídil ústní jednání, ačkoli stěžovatel
ve vyjádření k žalobě nesouhlasil s rozhodnutím věci bez jednání. Stěžovatel proto navrhuje
napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že situace, kdy zastupitelský úřad
zrušil objednací systém, po přechodnou dobu nezveřejnil nový, a stále podmiňoval osobní podání
žádosti registrací, kterou přitom neumožňoval, je nezákonná. Žalobkyně zastupitelskému úřadu
navrhla, že na základě výzvy doloží výtisky z internetové stránky dokládající stovky marných
pokusů o registraci, které právní zástupce prováděl pro své klienty od 25. 8. 2017.
Pokud z ustanovení §169f zákona o pobytu cizinců vyplývá povinnost předem si sjednat termín
k podání žádosti, odpovídá tomu povinnost zastupitelského úřadu mít nějaký systém
k objednávání nepřetržitě zveřejněný a provozovaný. Žalobkyně považuje argumentaci soudu
týkající se hrozící exspirace podkladů za správnou. Je pravdou, že ona sama argumentaci týkající
se exspirace nepoužila, soud ji však zvolil jako praktický příklad toho, jaké důsledky hrozí žadateli
v případě nemožnosti se zaregistrovat k podání žádosti. Žalobkyně navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
[11] Stěžovatel v replice uvedl, že výtisky marných pokusů o registraci jiných klientů by nic
nevypověděly o konkrétní situaci žalobkyně, žalobkyně je oprávněna se dovolávat pouze
té nezákonnosti, která nastala v její právní sféře. Argumentace, že ani do budoucna nelze
očekávat změnu je v daném kontextu irelevantní, týká se nového způsobu objednávání,
kterého žalobkyně vůbec nevyužila. Žalobkyně měla počkat, až bude nový objednací systém
v provozu. Nový objednací systém dokáže zaregistrovat většinu uchazečů. Zákon o pobytu
cizinců neobsahuje žádné ustanovení o povinnosti nepřetržitého provozu objednacího systému.
Žadatelům nebyl během přechodného období reálně upřen žádný termín pro registraci,
protože objednací kapacita na měsíc listopad byla již naplněna na základě registrací učiněných
do 31. 10. 2017.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); shledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu.
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Při posuzování kasační stížnosti soud vycházel z rozsudku ze dne 13. 3. 2019,
č. j. 6 Azs 30/2019 - 29, rozsudku ze dne 21. 3. 2019, č. j. 10 Azs 39/2019 – 61 a z rozsudku
ze dne 22. 5. 2019, č. j. 1 Azs 90/2019 - 42, v nichž řešil téměř totožný případ.
[15] Stěžovatel namítal, že krajský soud rozhodl bez jednání, ačkoli stěžovatel navrhoval
nařídit ve věci jednání. Toto tvrzení odpovídá obsahu spisu předloženého krajským soudem,
z něhož je zřejmé, že stěžovatel nařízení jednání požadoval, a to ve stanovené lhůtě dvou týdnů
(podání ze dne 18. 6. 2018, č. l. 25). Žalobkyně nepožadovala nařízení jednání (podání ze dne
17. 7. 2018, č. l. 38).
[16] Podle §51 odst. 1 s. ř. s., platí, že soud může rozhodnout o věci samé bez jednání,
jestliže to účastníci shodně navrhli, nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy,
nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci;
o tom musí být ve výzvě poučen. Nejvyšší správní soud přitom dlouhodobě judikuje, že rozhodne-li
krajský soud o žalobě bez jednání, ačkoli s tím účastníci řízení nesouhlasí, zatíží řízení vadou,
která může mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (např. rozsudek ze dne
29. 11. 2005, č. j. 4 As 46/2004 - 58).
[17] Rozhodnutí ve věci mimo jednání by samo o sobě bylo v pořádku, jelikož krajský soud
učinil závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí (§76 odst. 1 s. ř. s.). Nicméně
odůvodnění rozsudku krajského soudu je vnitřně rozporné, tzn. samo nepřezkoumatelné. Krajský
soud totiž stěžovateli na jednu stranu vytkl, že se nezabýval tím, zda lze, popřípadě proč nelze,
omezení fungování objednacího systému považovat za „odůvodněný případ“ pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu (odstavce 22 - 35 odůvodnění
napadeného rozsudku), hned nato však zkritizoval závěr správních orgánů, že „žalobkyní namítané
objektivní okolnosti na straně zastupitelského úřadu v podobě omezení jeho provozu nelze pod odůvodněné případy
podřadit“ (odstavce 38 a následující téhož rozsudku). Podle krajského soudu byl tento závěr blíže
neodůvodněný, krajský soud však poté provedl vlastní hodnocení, když uzavřel, že dostupnost
zastupitelského úřadu pro účely sjednání termínu pro osobní podání žádosti o pobytové
oprávnění byla v termínu od 1. 11. 2017 do 27. 11. 2017 zcela omezena, čímž byla založena
objektivní překážka pro podávání žádostí na straně zastupitelského úřadu a jednalo se tudíž
o odůvodněný případ, pro který mělo být od povinnosti osobního podání žádosti upuštěno
(odstavec 45 napadeného rozsudku).
[18] Takové odůvodnění nemůže obstát. Pokud má být vadou správního rozhodnutí chybějící
výklad neurčitého pojmu obsaženého v zákoně, nelze mu zároveň vytýkat, že tento pojem
interpretuje nesprávně. Nepřezkoumatelný závěr nelze zároveň věcně přezkoumat
(srov. rozsudek ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91). Krajský soud ve druhé části
rozsudku úvahy žalovaného podrobně přezkoumal, přesto učinil závěr o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí, čímž se s odkazem na §76 odst. 1 s. ř. s. vyhnul rozhodnutí věci
u jednání.
[19] Soud dále konstatuje, že krajský soud považoval za žalovaného ministra zahraničních věcí,
který však není samostatným správním orgánem. Směřuje-li žaloba proti rozhodnutí vedoucího
ústředního orgánu státní správy, je žalovaným tento ústřední orgán. Dle názoru Nejvyššího
správního soudu, vyjádřeném v rozsudku ze dne 13. 3. 2019, č. j. 6 Azs 30/2019 - 29, to platí
i přesto, že při rozhodování o žádostech podle zákona o pobytu cizinců není zastupitelský úřad
organizační složkou Ministerstva zahraničních věcí, nýbrž samostatným správním orgánem
v kompetenčním smyslu. Toto pochybení však nemohlo mít samo o sobě vliv na zákonnost
rozhodnutí krajského soudu, neboť, jak vyplývá z citované judikatury, ministr zahraničních věcí
je funkční složkou Ministerstva zahraničních věcí, a krajský soud fakticky jednal s Ministerstvem
zahraničních věcí, byť jako žalovaného označoval ministra.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Soud shledal kasační stížnost důvodnou. Rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1
věty prvé s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnost (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu