ECLI:CZ:NSS:2019:8.AFS.165.2018:41
sp. zn. 8 Afs 165/2018-41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: L. P.,
zastoupený JUDr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou se sídlem Olomoucká 261/36,
Mohelnice, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2016, čj. 2103/2016-MZE-14113, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2018, čj. 9 A
59/2016-74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Úvod:
Žalobce požádal o dotaci z Programu rozvoje venkova a uzavřel se Státním zemědělským
intervenčním fondem dohodu o poskytnutí dotace. Fond ji však pro porušení dotačních
podmínek odmítl vyplatit. Žalobce se obrátil na Ministerstvo zemědělství s návrhem, aby fondu
uložilo povinnost dohodu splnit a vyplatit dotaci. Ministerstvo návrh zamítlo. Žalobce proto
podal žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji zamítl. Proti rozsudku městského soudu
žalobce brojí kasační stížností.
Nejvyšší správní soud se musel zabývat okamžikem, ke kterému mají být splněny dotační
podmínky, a legitimním očekáváním ohledně vyplacení dotace.
I.
[1] Žalobce podal 6. 3. 2014 žádost o dotaci z opatření III. 1.2 Podpora zakládání podniků
a jejich rozvoje z Programu rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013 na projekt Vybudování
palírny v Dolních Povelicích. Následně 30. 6. 2014 uzavřel se Státním zemědělským intervenčním
fondem (dále „Fond“) Dohodu o poskytnutí dotace (dále „Dohoda“). Žalobce projekt uskutečnil
a podal žádost o proplacení. Fond provedl kontrolu fyzické realizace projektu, při které zjistil,
že žalobce nesplňoval v době podání žádosti definici příjemce dotace, protože měl přerušené
všechny živnosti. Fond proto vydal Oznámení o uložení sankce C ve výši 100 % dotace a ukončil
administraci žádosti.
[2] Žalobce podal u žalovaného návrh na zahájení sporného správního řízení dle §141 spr. ř.,
ve kterém uvedl, že došlo k porušení legitimního očekávání a Fond nesprávně posoudil splnění
dotačních podmínek. Požadoval, aby žalovaný uložil Fondu povinnost splnit uzavřenou Dohodu.
Žalovaný návrh zamítl s tím, že se žalobce Dohodou zavázal dodržovat Pravidla, kterými
se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova ČR
na období 2007 – 2013 pro 20. kolo příjmu žádostí (dále „Pravidla“). Žalobce porušil podmínku
kapitoly 8. „Kritéria přijatelnosti“ odst. 3) ve spojení s kapitolou 3. „Definice příjemce dotace“
části B Pravidel tím, že měl v době od 5. 8. 2013 do 31. 7. 2014 přerušeny všechny živnosti.
Za toto porušení dle Pravidel následuje sankce „C“ tedy snížení dotace o 100 %, respektive
ukončení administrace žádosti.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze. Namítl,
že žalovaný nesprávně užil správní uvážení a zvolil nesprávný právní výklad. Sankce je příliš
přísná a nepřiměřená, protože dotaci nezneužil. Z textu Pravidel není jasné, k jakému okamžiku
měl splňovat podmínku ohledně nepřerušení živností. Domníval se, že podmínku postačí naplnit
v době čerpání dotace. Fond neshledal při podání žádosti o dotaci její nedostatky; k tomu došlo
až mnohem později po realizaci projektu. Správní orgány porušily žalobcovo legitimní očekávání.
[4] Městský soud žalobu zamítl. Uvedl, že Dohoda je veřejnoprávní smlouvou a žalovaný
vydal napadené rozhodnutí na základě §169 spr. ř. Žalobce se Dohodou zavázal dodržovat
Pravidla, z kterých jednoznačně plyne, že již jako žadatel musí splňovat definici příjemce dotace.
Nesmí tedy mít přerušené všechny živnosti; žalobce je však měl v době podání žádosti přerušené.
Za dodržení podmínek dotace je výlučně odpovědný příjemce podpory. Legitimní očekávání
žalobce by bylo možné chránit pouze v případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany Fondu,
k čemuž nedošlo. Sankce nebyla uložena na základě správního uvážení, ale přímo plynula
z Pravidel.
III.
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností opírající
se o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Stěžovatel namítl, že městský soud nesprávně posoudil otázku okamžiku, ke kterému
má být splněna podmínka nepřerušení všech živností. Uvedl, že postačí, pokud ji splní až jako
příjemce dotace, nikoliv již jako žadatel. Pravidla umožňují obojí výklad a měl být zvolen ten,
který je příznivější pro stěžovatele. Podpůrně uvádí i název opatření III. 1.2. „Podpora
zakládání“, z kterého dovodil, že má teprve něco vznikat. Namítl, že sankce je příliš tvrdá;
správní uvážení žalovaného vybočilo ze „zdravého rozumu“ a přiměřenosti. Fond i žalovaný
porušili princip legitimního očekávání, protože stěžovatel důvodně očekával příjem dotace
na základě Dohody. Fond jako profesionál měl dbát na dodržení všech podmínek, není možné,
aby přijal žádost, administroval ji, a až při proplácení dotace zjistil nedodržení podmínek.
Rozhodnutí žalovaného je formalistické a v rozporu s dobrými mravy.
[7] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[8] Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry městského soudu a setrval na svém právním
názoru z předcházejících fází řízení.
V.
[9] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom, zda
napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Stěžovatel má za to, že žalovaný porušil princip legitimního očekávání, jelikož nepřikázal
Fondu splnit Dohodu. Dále tvrdí, že podmínka nepřerušení všech živností má být splněna až při
příjmu dotace. Udělená sankce je nepřiměřená.
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval okamžikem, ke kterému má být splněna
podmínka nepřerušení všech živností. Stěžovatel se v bodě XIII. odst. 1 Dohody zavázal
dodržovat Pravidla. Dle kapitoly 1. písm. h) části A Pravidel je žadatel subjekt, který je „v souladu
s definicí příjemce dotace“. Dle kapitoly 4. písm. a) části A Pravidel a rovněž dle kapitoly 8. odst. 3
části B Pravidel musí žadatel splňovat definici příjemce. Ten musí splnit podmínky uvedené
kapitole 3. části B Pravidel, kde se výslovně uvádí, že „žadatel nesmí mít všechny živnosti
přerušené/zrušené“. Z uvedeného plyne, že podmínku nepřerušení všech živností musí splňovat již
žadatel o dotaci. Tím se subjekt stává podáním žádosti [kapitola 1. písm. h) části A Pravidel]
a ve stejném okamžiku má splňovat podmínky na něj kladené. Mezi účastníky není sporu o tom,
že v době podání žádosti i uzavření Dohody měl stěžovatel přerušeny všechny živnosti.
Stěžovatelem namítaný dvojí výklad není možný a městský soud tedy posoudil otázku správně.
Kasační námitka není důvodná.
[13] Stěžovatel dále namítl, že Fond i žalovaný porušili princip legitimního očekávání.
S námitkou se již správně vypořádal městský soud v bodech 50. až 54. svého rozhodnutí.
Za dodržení podmínek dotace je odpovědný stěžovatel, jak plyne z bodu VII. odst. 3 písm. a)
Dohody. Ke stejnému závěru dospěla i judikatura (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 1 Afs 15/2012-38). Domáhat se legitimního očekávání by stěžovatel mohl jen v případě
poskytnutí konkrétních ujištění ze strany správních orgánů. To v projednávané věci nenastalo,
a stěžovatel to ani nenamítl. Uzavření Dohody v době, kdy porušení podmínek mohl Fond zjistit,
nelze považovat za poskytnutí těchto ujištění (obdobně rozsudek Soudního dvora EU ze dne
21. 12. 2011, věc C-465/10). V kapitole 3. písm. k) části A Pravidel se uvádí, že nárok na dotaci
vzniká žadateli při jejím podpisu jen za splnění podmínek Dohody a Pravidel. Ty však, jak bylo
uvedeno výše, stěžovatel nedodržel. Stěžovatel tedy neměl legitimní očekávání; kasační námitka
není důvodná.
[14] Stěžovatel namítl, že udělená sankce je nepřiměřená a správní orgány při jejím ukládání
zneužily správní uvážení. Kasační soud k námitce předně uvádí, že se fakticky o „sankci“ nejedná.
Stěžovateli nebyla vyplacena dotace, protože nedodržel podmínky Dohody a Pravidel; nebyl
trestán pokutou, kterou by musel uhradit z vlastních zdrojů. Za porušení kapitoly 8. odst. 3 části
B Pravidel a rovněž kapitoly 4. písm. a) části A Pravidel následuje dle výslovného znění Pravidel
„sankce C“. Ta je definována jako „snížení dotace o 100 % (před proplacením finančních prostředků na účet
příjemce se jedná o ukončení administrace žádosti, po proplacení finančních prostředků na účet příjemce dotace
se jedná o vymáhání dlužné částky“. Se stěžovatelem nelze souhlasit v tom, že správní uvážení Fondu
či žalovaného vybočilo ze „zdravého rozumu“ a přiměřenosti. Za konkrétní porušení následuje
konkrétní následek, jehož rozsah je uveden zcela určitě. V souladu s Dohodou nemohl Fond
volit, zda „sankce“ bude následovat, ani v jaké výši. O správní uvážení se vůbec nejednalo.
[15] Stěžovatel nesouhlasil s nevyplacením dotace. Uvedl, že nedošlo k žádnému zneužití
dotace či nesplnění podmínek. K nesplnění dotačních podmínek však, jak uvedeno výše, došlo.
Ze zneužití dotace stěžovatele správní orgány nenařkly. Dohoda, kterou stěžovatel podepsal,
je veřejnoprávní smlouvou, jejíž režim je ovládán předpisy veřejného práva (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 58/2007-56). Posuzování účinků projevu vůle účastníka při
uzavírání veřejnoprávní smlouvy musí vycházet ze základních zásad zakotvených
v soukromoprávních kodexech, jež nalezly svůj odraz v ustanoveních o základních obsahových
náležitostech veřejnoprávních smluv a o základních pravidlech jejich výkladu, zejména pak
v §159 spr. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 23/2016-34). Stěžovatel
projevil vážnou a svobodnou vůli uzavřít Dohodu, což stvrdil svým podpisem, a ani nyní
nenamítá opak. Dle článku XIII. Dohody se seznámil s Pravidly a souhlasil s nimi. Stěžovatel
tedy svobodně uzavřel smlouvu, jejíž podmínky v projednávané věci napadá. Neuvádí však, s čím
konkrétně mají být v rozporu. Namítl pouze příliš formalistický výklad Pravidel a zneužití
správního uvážení při ukládání „sankce“. Druhou námitku již kasační soud vypořádal
v předcházejícím odstavci. Výklad Pravidel správními orgány ani krajským soudem nebyl
přehnaně formalistický. Odpovídá projevu vůle smluvních stran zachycenému v Dohodě
a je správný (viz odst. [12] tohoto rozsudku).
[16] Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 215/2014-40 (stěžovatel mylně
uvádí 4 Afs 215/2014) není případný. V dané věci finanční úřad vyměřil platebním výměrem
odvod za porušení rozpočtové kázně, neboť žalobkyně využila prostředky určené rozhodnutím
k výstavbě bytů rovněž na výstavbu parkoviště. V uvedené věci dospěl kasační soud k názoru,
že správní orgán je povinen při ukládání sankce za porušení rozpočtové kázně ve formě odvodu
zohlednit zejména závažnost konkrétních porušení podmínek poskytnutí dotace, závažnost
jednotlivých pochybení příjemce dotace ve vztahu k čerpané částce prostředků státního rozpočtu,
posoudit, v jaké fázi realizace smlouvy o dílo k těmto pochybením docházelo a jaké byly dopady
těchto pochybení, a vymezit, jaká část dotace byla čerpána bezchybně, a tuto bezchybnou část
zhodnotit v rámci proporcionality výše odvodu. V nyní projednávané věci však nebyla žádná část
dotace čerpána bezchybně a stěžovateli nebyla uložena sankce. Navíc zde byla uzavřena
veřejnoprávní smlouva. Namítaná věc se od věci stěžovatele zásadně liší.
VI.
[17] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.).
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 věty
první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 4. ledna 2019
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu