ECLI:CZ:NSS:2019:8.AS.343.2018:43
sp. zn. 8 As 343/2018-43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci
navrhovatele: P. K., zast. Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Lublaňská 398/18,
Praha 2, proti odpůrci: Úřad městské části Praha 4, se sídlem Antala Staška 2059/80b, Praha 4,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 31. 5. 2018, čj. P4/74481/18/OŽPAD/Hab,
o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2018, čj.
15 A 4/2018-58,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2018, čj. 15 A 4/2018-58, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Odpůrce vydal dne 31. 5. 2018 v záhlaví označené opatření obecné povahy (dále též
„opatření“), kterým stanovil úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění
svislého a vodorovného dopravního značení za účelem organizování dopravy na pozemních
komunikacích.
[2] Navrhovatel podal k Městskému soudu v Praze (dále „městský soud“) v rozsahu
stanovení úpravy provozu na náměstí Bratří Synků návrh, jímž se dožadoval zrušení té části
opatření, která se týká pozemku parc. č. X, k. ú. N. V tomto rozsahu totiž dle navrhovatele
opatření zasahuje do jeho nájemního práva a práva na podnikání, neboť na části uvedeného
pozemku provozoval placené parkoviště na základě nájemní smlouvy uzavřené 10. 6. 2009
s hlavním městem Praha (dále též „pronajímatel“). Tuto činnost vydané opatření nadále
znemožňuje, neboť na uvedenou parcelu umisťuje dopravní značení „V 10d - parkovací pruh“
a „IP 11c - parkoviště - podélné stání“ (tzv. „oranžová zóna“ pro parkování).
[3] Městský soud návrh v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Vyšel z toho, že nájemní
vztah mezi navrhovatelem a pronajímatelem zanikl ke dni, kdy napadené opatření nabylo právní
moci (tedy k 22. 6. 2018), neboť čl. VII bod 5 zmiňované nájemní smlouvy obsahuje ujednání,
podle něhož „v případě, že příslušný silniční správní úřad vydá za trvání smlouvy změnu stanovení dopravního
značení (kterým se ruší dané parkoviště), smlouva pozbývá účinnosti dnem nabytí právní moci vydaného stanovení
dopravního značení.“ Na základě tohoto ujednání nebyl ke dni podání návrhu na zrušení daného
opatření v uvedeném rozsahu navrhovatel věcně oprávněn, neboť nastalá změna dopravního
značení na daném pozemku vylučuje další provozování hlídaného parkoviště ze strany
navrhovatele. Tvrzení navrhovatele co do nezákonného zkrácení jeho nájemního práva
na základě napadeného opatření je tedy neopodstatněné.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[4] Proti tomuto rozsudku podal navrhovatel (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Uvedl,
že městský soud nesprávně posoudil právní otázku zániku nájemního vztahu, pokud dovodil,
že tento vztah zanikl na základě čl. VII bodu 5 nájemní smlouvy. Pronajímatel totiž využil
smluvního institutu výpovědi upraveného v čl. VI odst. 1 věty první nájemní smlouvy; tento
institut podle znění nájemní smlouvy představuje (kromě případné dohody stran) jedinou
možnost ukončení jejího trvání. K dohodě stran přitom nedošlo. Městský soud tak obchází
ustanovení o výpovědi v nájemní smlouvě, neboť samotný pronajímatel čl. VII odst. 5 nevyužil
v řízení před městským soudem, ani v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 4 pod
sp. zn. 51 C 150/2018, jehož předmětem je právě námitka neplatnosti výpovědi nájemní smlouvy.
Městský soud tak argumentační rovinu zániku nájemního smluvního vztahu per se vznesl jako
první, aniž by respektoval zásady autonomie vůle a smluvní volnosti obsažené v zákoně
č. 89/2012 Sb., občanském zákoníku. Městský soud k zákonnému omezení přezkumu opatření
pouze v rozsahu a z důvodů obsažených v návrhu na zahájení řízení přistoupil překvapivě
a kreativně, neboť pronajímatel jako způsob ukončení smluvního vztahu zvolil výpověď.
Při výkladu projevu vůle stran se přitom přihlédne k praxi zavedené mezi stranami, k tomu,
co právnímu jednání předcházelo a k tomu, jak strany následně daly najevo, jaký obsah a význam
právnímu jednání přikládají. Z dosavadní praxe zavedené mezi stranami přitom vyplývá, že byla
dána výpověď nájemního vztahu, o jejíž platnost se stěžovatel s pronajímatelem následně přeli.
Obsah jejich jednání je tedy jednoznačný v tom smyslu, že ani jedna ze smluvních stran zánik
nájemního vztahu per se nepřipouští. Jestliže odpůrce ve vyjádření k návrhu podanému
k městskému soudu uvádí, že pokud ve věci došlo z hlediska ukončení smlouvy k nějakému
pochybení, tak pouze ze strany pronajímatele, nikoliv jeho, nelze takové potenciální pochybení
v soukromoprávním jednání orgánu samosprávy připisovat k tíži stěžovatele. Zároveň městský
soud nezohlednil, že napadené opatření nebylo v době vydání (s nímž mají být spojeny případné
účinky zániku nájemní smlouvy per se) účinné, neboť účinnosti nabylo až uplynutím zákonné
doby vyvěšení. V době vydání opatření nebylo tedy ani teoreticky možno tvrdit, že již nastaly
účinky čl. VII odst. 5 nájemní smlouvy, proto v době jeho vydání najisto trvala překážka
existence nájemních práv. Ačkoliv spor o platnost výpovědi doposud neskončil, je stěžovatel
přesvědčen o nezákonnosti jejího podání a nájemní vztah mezi stranami stále trvá. Nájem
předmětného pozemku za účelem provozování placeného parkoviště je tak právní překážkou pro
aplikaci napadeného opatření, které je ve vztahu k uvedenému pozemku nezákonné.
[5] Stěžovatel městskému soudu dále vytýká, že v řízení došlo k takové vadě, která
má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Takovou vadu spatřuje v tom, že mu nebylo
v rozporu s §49 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“),
umožněno vyjádřit se k těm skutkovým a právním otázkám, které jsou podle mínění soudu pro
rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků nebyly uplatněny. Touto rozhodující
skutečností je s ohledem na výše uvedené právě překvapivý závěr městského soudu
o automatickém zániku nájemního vztahu samotným vydáním opatření, resp. jeho účinností.
Tato skutečnost byla podle napadeného rozsudku stěžejní pro skončení nájemní smlouvy před
uplynutím zákonné výpovědní doby. Stěžovateli přitom bylo znemožněno se k takovému
právnímu hodnocení vyjádřit, popř. navrhnout důkazy, které by prokazovaly, že toto ustanovení
nájemní smlouvy nebylo možno aplikovat (např. komunikaci mezi stěžovatelem
a pronajímatelem, dále doklady o současném dopravním režimu na pozemku, které by dokládaly,
že nedošlo k „právnímu zániku“ parkoviště, a tedy nebyly splněny materiální podmínky
pro uplatnění tohoto smluvního ustanovení, byť proti vůli stran).
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti upozornil též na to, že odpůrce bránil řádnému projednání
a rozhodnutí o jeho písemných připomínkách, resp. námitkách, podaných 6. 4. 2018, tím
že je prohlásil za nepřípustné. Odpůrce tak porušil povinnost zabývat se připomínkami jako
podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v odůvodnění. Absence vypořádání
námitek bez zákonné či věcné opory tak analogicky činí napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným.
[7] Odpůrce ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s rozsudkem městského soudu,
a odkázal na vyjádření k návrhu v řízení před městským soudem.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti podané kasační stížnosti.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána řádně a včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podána byla
oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení před městským soudem. Nejvyšší
správní soud rovněž nezjistil žádné překážky, které by bránily projednání věci.
[9] Kasační stížnosti je důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, podle níž byl rozsudek městského
soudu překvapivý, což založilo vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé. Jde o otázku, jíž by se zdejší soud musel zabývat i z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). Posouzení této námitky může navíc mít i vliv na hodnocení dalších námitek,
neboť kasační soud by se neměl zabývat podstatou věci samé (namítaným nesprávným právním
posouzením), aniž se jí řádně zabýval městský soud v předchozím řízení.
[11] Podle §49 odst. 4 s. ř. s. vede předseda senátu při jednání, je-li nařízeno, účastníky
k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které jsou podle jeho mínění pro
rozhodnutí určující, a to i tehdy, pokud nebyly v dřívějších podáních účastníků uplatněny.
K tomu již dříve Nejvyšší správní soud uvedl, že pokud „krajský soud přezkoumával pravomocné
správní rozhodnutí podložené určitou právní argumentací, přičemž tento přezkum může činit zásadně vždy jen
v mezích uplatněných žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), nachází se žalobce ve stavu legitimního očekávání,
že svojí žalobou (resp. jednotlivými žalobními body) nastavil referenční rámec soudního přezkumu“ (rozsudek
ze dne 29. 11. 2011, čj. 2 Afs 16/2011-78, č. 2510/2012 Sb. NSS). Závěry citovaného rozsudku,
byť se týkají jiného typu řízení, jsou aplikovatelné i v nyní projednávané věci, neboť i v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je rámec přezkumu vymezen návrhovými body
(§101b odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §101d odst. 1 téhož zákona). Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Aps 13/2012-42, pak plyne, že „[u]stanovení §49 odst. 4,
věta třetí, s. ř. s. má zajišťovat, aby nebyla vydávána překvapivá rozhodnutí, resp. aby soudní rozhodnutí byla
předvídatelná a účastník řízení nebyl zaskočen posouzením věci z jiných hledisek než z těch, která byla vytýčena
žalobou.“ V této souvislosti nelze opomenout ani judikaturu Ústavního soudu, který již dříve
v nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 654/03, vyslovil, že „jedním z aspektů práva na spravedlivý
proces je na jedné straně postulát alespoň minimální míry předvídatelnosti soudního rozhodnutí, na straně druhé
požadavek, aby se soud příslušným způsobem vypořádal s námitkami, jež účastník řízení uplatňuje. Jestliže
rozhodnutí soudu je pro účastníka řízení s ohledem na dosavadní stav řízení, stav dokazování, existující procesní
situaci a především uplatněné právní námitky překvapivé, nelze hovořit o tom, že soud dostál své povinnosti
poskytovat jednotlivci soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. [...] Takové porušení práva na spravedlivý
proces je intenzivnější v případě, kdy je taková překvapivost rozhodnutí podepřena skutečností, že obecný soud
uplatní ve věci arbitrární postup namísto toho, aby se s námitkou uplatněnou účastníkem řízení řádně vypořádal.
Takové rozhodnutí soudu je nutné považovat za výraz libovůle, který je rovněž v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny
a současně podrývá důvěru jednotlivce v právo a právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy).“ V nálezu ze dne
15. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 220/04, č. 129/2004 Sb. ÚS, pak Ústavní soud označil za „překvapivé
rozhodnutí“ takové rozhodnutí, jež nebylo možno na základě zjištěného skutkového stavu
předvídat.
[12] V nyní projednávané věci je nutno souhlasit se stěžovatelem v tom, že ani z jeho podání
(zejm. návrhu podaného k městskému soudu), ani z žádného z následných vyjádření odpůrce
nevyplýval byť nepřímý odkaz na skutečnost, že daný právní vztah byl ukončen na základě čl. VII
odst. 5 nájemní smlouvy, tedy samotnou účinností napadeného opatření. Městský soud tak
odůvodnění napadeného rozsudku založil na právním závěru, který do věci nevnesl ani jeden
z účastníků. Tato skutečnost by sama o sobě nezákonnost napadeného rozsudku nezakládala,
nicméně pochybení městského soudu spočívalo v tom, že účastníkům řízení de facto nebyl
poskytnut prostor pro vyjádření se k právnímu závěru o zániku nájemního vztahu
předpokládaného městským soudem, a to i přesto, že v dané věci se uskutečnilo jednání. Městský
soud před vydáním rozhodnutí ve věci samé účastníkům uvedené nepředestřel, a tedy je ani
nevedl k tomu, aby se k této právní otázce vyjádřili, a neposkytl jim prostor k případnému
navržení důkazů týkajících se toho, zda k zániku nájemního vztahu způsobem předpokládaným
městským soudem došlo či nikoliv. Ze zvukového záznamu pořízeného z jednání konaného dne
13. 9. 2018 vyplývá, že ačkoliv byla nájemní smlouva provedena jako důkaz, předseda senátu
účastníky nijak neseznámil s právním názorem (na výklad citovaných smluvních ujednání), který
byl nakonec podle městského soudu pro rozhodnutí určující. Podrobněji byli účastníci s tímto
právním názorem seznámeni až po doručení písemného vyhotovení rozsudku.
[13] Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené dodává, že napadené opatření vydal
odpůrce fakticky v důsledku iniciativy a dlouhodobého plánu téhož subjektu, který je zároveň
vlastníkem a pronajímatelem předmětného pozemku, na němž stěžovatel provozuje placené
parkoviště. Nájemní smlouva k tomuto pozemku byla tedy uzavřena mezi stěžovatelem
a pronajímatelem, jehož vyjádření ke způsobu zániku nájemního vztahu si městský soud rovněž
neopatřil. V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud poukazuje též na to, že městský
soud zamítl návrhy stěžovatele na provedení dalších důkazů „pro nadbytečnost, neboť dospěl k závěru,
že ve věci samé lze rozhodnout na základě již provedených důkazů.“ Stěžovatel přitom v průběhu řízení
uvedl, že nájemní smlouva byla vypovězena (výpověď napadl u Obvodního soudu pro Prahu 4).
Jako jeden z důkazů, jejichž provedení městský soud pro nadbytečnost zamítl, stěžovatel navrhl
i rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 8. 2018, čj. 27 C 53/2018-27, jímž byla
stejná výpověď pronajímatele vůči společnosti SIRÉNA., spol. s. r. o., prohlášena za neplatnou.
Ze zvukového záznamu z jednání před městským soudem v nyní projednávané věci je patrno,
že předseda senátu odůvodnil zamítnutí stěžovatelem navržených důkazů tak, že „soud je, stejně
jako žalobce [navrhovatel, pozn. NSS], pokud jde o platnost výpovědi, nepovažuje pro rozhodnutí ve věci samé
za podstatné“. V odůvodnění napadeného rozsudku pak městský soud uvedl, že „[s] přihlédnutím
k tomu, že nájemní smlouva […] pozbyla účinnosti […], byla pro rozhodnutí soudu ve věci samé nepodstatná
dodatečná argumentace navrhovatele o neplatnosti výpovědi, kterou měl ze strany pronajímatele obdržet v dubnu
tohoto roku. Soud se proto touto argumentací, která navíc nebyla uplatněna v návrhu a nebyla (co do důvodů
neplatnosti výpovědi) nijak specifikována, nezabýval.“
[14] Přestože tedy městský soud považoval právě způsob zániku nájemního vztahu za určující
pro rozhodnutí ve věci, nijak se nezabýval stěžovatelovou argumentací, že nájemní smlouva byla
vypovězena, tedy že ani jedna ze smluvních stran nepředpokládala zánik účinnosti smlouvy
a nájemního vztahu na základě vydání předmětného opatření. Nejvyšší správní soud si je vědom,
že stěžovatel upozornil na výpověď z nájemního vztahu, jíž považuje za neplatnou, až v průběhu
řízení před městským soudem, nikoliv v návrhu samotném. Současně však již v návrhu na zrušení
opatření uváděl, že se jedná o krok směřující k rušení nájemní smlouvy mimo zákonné podmínky
výpovědi, která je jednostranně vnuceným ukončením provozování hlídaného parkoviště v kratší
než zákonné 6 měsíční lhůtě. K návrhu rovněž připojil mj. jako důkaz rozhodnutí odpůrce
o zamítnutí prodloužení platnosti stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích
v ulici na náměstí Bratří Synků za účelem provozování hlídaného parkoviště ze dne 4. 6. 2018,
čj. P4/63637/18/OŽPAD/HORV/PP-14/18, v němž je výslovně uvedeno, že došlo „ze strany
vlastníka předmětné pozemní komunikace k ukončení smluvního vztahu k provozování hlídaného parkoviště“.
Stěžovatel, byť nepřímo, do řízení už v návrhu samotném vnesl otázku způsobu ukončení
nájemního vztahu. Danou argumentaci sice nelze považovat za návrhový bod, nicméně jedná
se o relevantní skutkovou okolnost, kterou stěžovatel uvedl v replice k vyjádření odpůrce
a následně i při jednání před soudem, se kterou městský soud dále pracoval. Ačkoliv tedy bylo
ze stěžovatelova tvrzení a jím označených důkazů patrné, že byla podaná výpověď, kterou
považuje za neplatnou, neseznámil jej (ani odpůrce) městský soud s tím, že podle jeho
předběžného závěru nájemní vztah zanikl podle čl. VII odst. 5 nájemní smlouvy, tedy už vydáním
(resp. účinností) napadeného opatření. Zároveň se nijak nevypořádal se stěžovatelovou
argumentací o způsobu ukončení smlouvy, která byla s tímto právním názorem v přímém
rozporu. Jak stěžovatelova tvrzení i navržené důkazy, tak skutečnosti uvedené odpůrcem i právní
otázky předestřené městským soudem v průběhu řízení ohledně ukončení nájemního vztahu nijak
nesměřovaly k tomu, že se městský soud bude zabývat otázkou zániku nájemního vztahu
ve smyslu čl. VII odst. 5 nájemní smlouvy. Na základě uvedeného je tudíž nepochybné,
že městský soud vydáním napadeného rozsudku porušil zásadu zákazu překvapivosti soudního
rozhodnutí.
[15] Daná kasační námitka je tedy důvodná, neboť napadený rozsudek městského soudu pro
účastníky představoval překvapivé rozhodnutí, jehož závěr je založen na vyřešení takové právní
otázky, kterou účastníci nevymezili, nebyli s ní seznámeni, a nemohli se k ní tudíž ani vyjádřit
a předkládat důkazy či argumenty, které by případně právní názor městského soudu v dané věci
mohly ovlivnit. Tímto pochybením městský soud založit takovou vadu řízení, jež nepochybně
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Účastníci měli mít v řízení před
městským soudem možnost argumentovat ve vztahu k otázce ukončení nájemního vztahu
založeného nájemní smlouvou a zabývat se tím, zda je s ohledem na nájemní vztah a okolnosti
dané věci dána věcná legitimace stěžovatele k podání návrhu na zrušení předmětného opatření.
Hodlá-li tedy městský soud založit své rozhodnutí o návrhu na zrušení části napadeného opatření
na závěrech týkajících se zániku nájemního vztahu v důsledku vydání (účinnosti) napadeného
opatření, bude na něm, aby v dalším řízení účastníkům řízení předestřel svůj právní náhled
na posouzení zániku daného nájemního vztahu ve vztahu k hodnocení věcné legitimace
navrhovatele a respektoval přitom požadavky plynoucí z §49 odst. 4 s. ř. s.
[16] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že na městském soudu vedle
shora vymezených požadavků na řádný průběh dalšího řízení bude i to, aby v rámci svých závěrů
také zvážil, zda jeho výkladem nedojde k odepření práva na soudní ochranu proti případně
nezákonnému opatření obecné povahy.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s.
zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Městský soud v něm bude vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhoduje v případě zrušení jeho rozhodnutí
krajský (v tomto případě městský) soud (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. srpna 2019
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu