ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.206.2019:35
sp. zn. 8 Azs 206/2019-35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci žalobce:
Q. A. C., zastoupen JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha
6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 3. 2019, čj. OAM-206/LE-BA04-BA04-PS-2019, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 5. 2019, čj. 17 A 71/2019-43
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Ustanovenému zástupci JUDr. Ing. Jakubu Backovi, advokátovi, se p ři zn áv á
odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 4 114 Kč, která mu bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) byl původně zajištěn za účelem správního vyhoštění podle
§124 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). V době zajištění podal
23. 3. 2019 žádost o mezinárodní ochranu a v návaznosti na to byl v záhlaví označeným
rozhodnutím žalovaného zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců podle §46a odst. 1 písm. e)
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 30. 7. 2019 (dále jen „zákon o azylu“).
Doba trvání zajištění byla stanovena podle §46a odst. 5 téhož zákona do 11. 7. 2019. Proti
tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, kterou Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“)
rozsudkem podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl jako nedůvodnou.
[2] Krajský soud zkoumal napadené rozhodnutí s ohledem na žalobní námitky, zda
by namísto zajištění stěžovatele nepostačovalo užití mírnějších zvláštních opatření, přičemž
neshledal, že by žalovaný posoudil věc nesprávně. Uplatnění zvláštního opatření by nebylo
účinné. O tom svědilo to, že stěžovatel nerespektoval právní předpisy České republiky i Evropské
unie, neboť s využitím služeb převaděčů vstoupil a pobýval neoprávněně, bez cestovního
dokladu a jakéhokoliv povolení, na území České republiky a Německa. Také podání žádosti
o mezinárodní ochranu až po zajištění za účelem správního vyhoštění svědčí o účelovém jednání,
jehož cílem je vyhnout se reálné hrozbě vyhoštění. Při pohovoru uvedl, že v České republice
nemá žádný majetek ani společenské či kulturní vazby, na území Evropské unie má pouze sestru,
která žije v Německu. Žalovaný se vypořádal s individuálními okolnostmi případu a dospěl
ke správnému závěru, podle kterého je ze stěžovatelova jednání zřejmé, že by uložení zvláštních
opatření nebylo účinné a existuje obava, že se bude i nadále vyhýbat svým povinnostem. Krajský
soud tak dospěl k závěru, že nebylo možné uplatnit mírnější opatření ve smyslu zvláštních
opatření podle §47 zákona o azylu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Namítl, že krajský soud
posoudil možnost uložení zvláštních opatření zjevně nesprávně. Aproboval postup žalovaného,
spočívající v zopakování argumentace týkající se důvodnosti zajištění stěžovatele i důvodů
nemožnosti využití zvláštních opatření. To však nebylo ve stěžovatelově případě případné.
Stěžovatel se na území České republiky ocitl poprvé, provinil se pouze nelegálním pobytem
a nelze konstatovat, že projevil neúctu k právnímu řádu České republiky. Podle čl. 15 preambule
směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání
žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“) je třeba primárně využit zvláštní
opatření. Důvody umožňující zajištění nemohou být v řadě případů totožné s důvody
znemožňujícími využití zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu. Žalovaný je povinen se při
vysvětlení svého přesvědčení o údajné nemožnosti využití zvláštních opatření vypořádat se všemi
klíčovými prvky stěžovatelovy pobytové historie, a to zcela individuálně. Nezastírá, že skutečně
podal žádost o mezinárodní ochranu až v reakci na své zajištění a nezpochybňuje důvody
zajištění. V jeho případě však nelze pouze z nelegálního vstupu na území schengenského
prostoru a několikadenního nelegálního pobytu na území členských států vyvozovat, že se jedná
o nespolehlivou osobu, u které nelze uvažovat o uložení zvláštních opatření. Právní úprava
zvláštních opatření má být vykládána v souladu s čl. 15 směrnice Evropského Parlamentu a Rady
č. 2008/115/ES, o společných normách a postupech v členských státech při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále „návratové směrnice“).
V návaznosti na to cituje z judikatury Nejvyššího správního soudu. Současně neexistují žádné
důvody domnívat se, že by nehodlal plnit své povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu, neboť
přinejmenším od podání své žádosti o mezinárodní ochranu prokázal, že je připraven
spolupracovat s příslušnými orgány a že není jeho úmyslem za každou cenu mařit výkon
příslušných rozhodnutí. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou. Shrnul skutkový stav věci a uvedl,
že zajištění stěžovatele bylo zákonné. Kasační námitky jsou prakticky obdobné jako námitky
žalobní. Ztotožnil se s rozsudkem krajského soudu a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s., přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105
odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[6] Nejvyšší správní soud předesílá, že skutkově i právně obdobnými případy se v minulosti
již zabýval (srov. např. rozsudky ze dne 28. 8. 2019, čj. 8 Azs 85/2019-43, ze dne 26. 6. 2019,
čj. 8 Azs 89/2019-37, ze dne 6. 3. 2019, čj. 6 Azs 356/2018-35 nebo ze dne 27. 2. 2019,
čj. 6 Azs 351/2018-32). Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci neshledal důvod se od tam
zaujatého právního názoru odchylovat, a proto ze závěru v těchto rozsudcích uvedených dále
vychází.
[7] Těžištěm kasační stížnosti je otázka, zda žalovaný, respektive krajský soud, správně
posoudili využitelnost zvláštních opatření ve smyslu §47 zákona o azylu, jakožto mírnějšího
prostředku, než kterým je rozhodnutí o zajištění.
[8] Podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o zákona o azylu platí, že [m]inisterstvo může v případě
nutnosti rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro
zajištění cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany
podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní
ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského
zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv
mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve.
[9] Podle §47 odst. 2 zákona o azylu platí, že [m]inisterstvo může rozhodnout o uložení zvláštního
opatření žadateli o udělení mezinárodní ochrany, jestliže nastanou důvody podle §46a odst. 1 nebo §73 odst. 3,
ale je důvodné se domnívat, že uložení zvláštního opatření je dostatečné k zabezpečení účasti žadatele o udělení
mezinárodní ochrany v řízení ve věci mezinárodní ochrany. Mezi zvláštní opatření, jejichž uplatnění
je třeba zvážit před vydáním rozhodnutí o zajištění podle citovaného ustanovení, patří povinnost
žadatele o udělení mezinárodní ochrany zdržovat se v pobytovém středisku určeném žalovaným
nebo povinnost osobně se hlásit žalovanému ve stanovené době (§47 odst. 1 zákona o azylu).
[10] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že smyslem zavedení institutu zvláštních opatření
do zákona o azylu nebyla nutnost implementace čl. 15 návratové směrnice, neboť návratová
směrnice se v průběhu řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu nepoužije. Ustanovení
§46a (důvody zajištění) a §47 (zvláštní opatření) zákona o azylu transponují do vnitrostátního
práva čl. 8 přijímací směrnice, která poprvé na úrovni unijního práva upravila možnost zajištění
žadatelů o mezinárodní ochranu (srov. bod [20] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48).
[11] Stěžovatel namítal, že pouze z nelegálního vstupu na území schengenského prostoru
a krátkodobém nelegálním pobytu v něm nelze vyvozovat, že je nespolehlivou osobou, u které
nelze uvažovat o uložení zvláštních opatření. Provinil se pouze nelegálním pobytem, z čehož
nelze usuzovat na neúctu k právnímu řádu České republiky. Nebylo tedy nutné přistupovat
k omezení jeho osobní svobody. K této kasační námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že zvláštní
opatření byla neuložena nejen na základě stěžovatelem předestřeného důvodu. Dalším důvodem
bylo jeho účelové jednání, spočívající v podání žádosti o mezinárodní ochranu až ve chvíli, kdy
mu bylo uloženo správní vyhoštění, a za účelem realizace tohoto rozhodnutí byl zajištěn
v zařízení pro zajištění cizinců. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem žalovaného
i krajského soudu o existenci oprávněné domněnky, že žádost o udělení mezinárodní ochrany
byla podána účelově s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Stěžovatel měl možnost požádat
o mezinárodní ochranu ještě před samotným zajištěním, což však neučinil. Jak vyplývá
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008, čj. 5 Azs 24/2008-48, č. 1724/2008
Sb. NSS, „v případě podání žádosti o mezinárodní ochranu až ve chvíli, kdy žadateli hrozí vyhoštění, existuje
vyvratitelná domněnka, že tato žádost byla účelová“. Účelově podaná žádost o mezinárodní ochranu
je speciálním důvodem pro zajištění cizince na základě §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2016, čj. 7 Azs 55/2016-55).
[12] Nejvyšší správní soud současně odmítá tvrzení stěžovatele, podle kterého krajský soud,
resp. žalovaný nesprávně vyhodnotil využití zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu. „Volba
mírnějších opatření než je zajištění cizince, mezi něž patří zvláštní opatření za účelem vycestování cizince,
je vázána na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat při realizaci tohoto opatření
a že neexistuje důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému výkonu správního vyhoštění“ (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-38,
č. 3559/2017 Sb. NSS). Stěžovatel nerespektoval právní řád České republiky i Evropské unie,
neboť neoprávněně vstoupil a pobýval na území několika členských zemí. Nelegálnosti své cesty
do Německa si byl vědom, neboť cestoval bez cestovního dokladu a jakéhokoli oprávnění
k pobytu, přičemž aby své zákonné povinnosti obešel, využil služeb převaděčů. Z uvedeného
je zřejmé, že skutečně existovalo nebezpečí, že se stěžovatel bude vyhýbat svým povinnostem
a bude porušovat právní předpisy, nebude se správními orgány spolupracovat a bude mařit výkon
rozhodnutí o vyhoštění. Na druhou stranu nebyla ve správním řízení jakkoliv patrná snaha
stěžovatele nově s příslušnými českými orgány spolupracovat – například tím, že by sdělil,
že upouští od svého záměru dále cestovat do Německa a vysvětlil by, proč tak nově činí, jakož
i vysvětlení toho, proč by se v případě neúspěchu své žádosti o azyl nadále nebránil realizaci
svého správního vyhoštění. Měl k tomu příležitost minimálně při poskytování údajů k žádosti
o mezinárodní ochranu, ale žalovanému nic takového nesdělil. Pohnutku řádně plnit své
povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu uvedl poprvé až v žalobě u krajského soudu.
[13] Na základě výše uvedených skutečností je zřejmé, že žalovaný přistoupil k zajištění
na základě objektivních okolností spočívajících v předchozím jednání stěžovatele. Nejednalo
se pouze o jeden izolovaný důvod, přičemž tyto individuální okolnosti v případě stěžovatele plně
odpovídají judikaturním požadavkům na výjimečnost institutu zajištění. Z těchto důvodů nebylo
možné přistoupit k uložení zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu a námitka stěžovatele
proto není důvodná.
[14] Ke kasační námitce, že důvody umožňující zajištění jako takové nemohou být v řadě
případů totožné s důvody znemožňujícími využití zvláštních opatření, Nejvyšší správní soud
odkazuje na rozsudek sp. zn. 1 Azs 349/2016. V něm soud dospěl k závěru, že účelem zajištění
žadatele o mezinárodní ochranu podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, není pouze
zabezpečení jeho účasti v řízení o mezinárodní ochraně, ale především zabezpečení jeho
dostupnosti pro výkon rozhodnutí o vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského
zatýkacího rozkazu pro případ, že by se tato rozhodnutí stala vykonatelná v důsledku negativního
výsledku řízení o mezinárodní ochraně. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl: „Pokud
jsou splněny všechny podmínky pro aplikaci důvodu zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu
(tj. na základě objektivních okolností spočívajících zejména v předchozím jednání cizince existují oprávněné důvody
se domnívat, že podání žádosti bylo pouze účelové), je třeba tyto okolnosti zvažovat i při posouzení podmínek
účinnosti zvláštních opatření. Zvláštní opatření jsou zamýšlena jako mírnější alternativa k těmto důvodům. Při
posouzení účinnosti zvláštních opatření proto nelze odhlížet od důvodu zajištění a od toho, zda by uložením pouze
zvláštního opatření nebyl zmařen cíl, k němuž by jinak zajištění směřovalo.“ Důvody zajištění a důvody
neuložení zvláštních opatření se tedy mohou vzájemně prolínat a nelze je od sebe vždy zcela
oddělit. To, že žalovaný z velké části vyloučil uložení některého ze zvláštních opatření ze stejných
důvodů, na jejichž základě usuzoval na účelovost podané žádosti o mezinárodní ochranu, samo
o sobě není nezákonné, respektoval-li zásadu individualizace (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 7. 2017, čj. 8 Azs 114/2017-35).
[15] Právě k nedostatečné individualizaci a nedostatečnému vypořádání se všemi klíčovými
prvky stěžovatelovy pobytové historie ze strany žalovaného směřuje další kasační námitka
stěžovatele. Nejvyšší správní soud k takto obecné námitce uvádí, že stejnou námitku uplatnil
stěžovatel již v žalobě, přičemž krajský soud na ni reagoval a nepřezkoumatelností rozhodnutí
žalovaného se zabýval. V bodě 18. dospěl k závěru, že „žalovaný uvedl ve svém rozhodnutí podstatné
skutečnosti vyplývající ze správního řízení, které odůvodňovaly neuplatnění zvláštního opatření dle §47 zákona
o azylu (str. 3-4 napadeného rozhodnutí). Žalovaný se dostatečným a přezkoumatelným způsobem vypořádal
s nemožností uložení zvláštního opatření ve smyslu §47 zákona o azylu. Dospěl k závěru, že by uplatnění
zvláštního opatření podle §47 zákona o azylu nebylo účinné, neboť žalobce nejenže vědomě nerespektoval právní
řád ČR a přinejmenším jednoho dalšího členského státu EU (Německo), ale také jednal zcela účelově (kdy využil
služeb převaděčů). Žalovaný byl přesvědčen, že žalobce podal žádost o udělení mezinárodní ochrany v detenčním
zařízení pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany již
dříve a současně nelze účinně uplatnit zvláštní opatření podle §47 zákona o azylu, a zároveň proto shledal
žalovaný naplnění podmínek stanovených v §46a odst. 1 písm. e) téhož zákona. Žalovaný se vypořádal
s individuálními okolnostmi případu žalobce, přičemž zdejší soud se s jeho závěry zcela ztotožnil. Případ žalobce,
který nerespektoval právního řád ČR a dalších členských států EU, porušil zákaz vstupu na území členských
států EU, vede soud k jednoznačnému závěru, že existuje důvodná obava, že žalobce nebude své právní povinnosti
dodržovat ani v budoucnu. S ohledem na shora uvedené tak mírnější opatření ve smyslu §47 zákona o azylu
nebylo možné použít a zajištění žalobce bylo zcela namístě a v souladu se zákonem.“ Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje se závěry učiněnými krajským soudem, na něž současně odkazuje, tedy napadené
rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti netrpí. Stěžovatel nyní v kasační stížnosti ani neupřesnil,
v čem konkrétně spatřuje nesprávnost posouzení krajským soudem.
[16] Na závěr stěžovatel předestírá úvahy o absenci motivů pro maření řízení o udělení
mezinárodní ochrany, z čehož dovozuje nesprávnost závěru o nemožnosti uložení zvláštního
opatření. Jak již Nejvyšší správní soud shora uvedl, pohnutku spolupráce s českými orgány
rozváděl až v žalobě a nyní v kasační stížnosti. Ačkoli měl příležitost toto tvrdit již dříve, neučinil
tak a jeho jednání tomu nijak nenasvědčovalo. Žalovaný ji tak nemohl žádným způsobem
zohlednit. Navíc současný deklarovaný zájem stěžovatele spolupracovat se žalovaným v řízení
o žádosti o mezinárodní ochranu, která byla vyhodnocena jako účelová, navíc negarantuje
dostupnost stěžovatele pro případný výkon rozhodnutí o vyhoštění. Snaha co nejdéle
si prodloužit „legální pobyt“ naopak naznačuje trvání rizika vyhýbání se hrozícímu správnímu
vyhoštění.
IV. Závěr
[17] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[18] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly
v řízení náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Z uvedených důvodů soud rozhodl,
že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[19] Krajský soud ustanovil usnesením ze dne 12. 4. 2019, čj. 17 A 71/2019-17, zástupcem
stěžovatele JUDr. Ing. Jakuba Backu, advokáta. V takovém případě platí odměnu advokáta
včetně hotových výdajů stát (§35 odst. 10 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Ustanovenému
zástupci náleží za zastupování stěžovatele v řízení o kasační stížnosti odměna za jeden úkon
právní služby podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Ze spisu vyplývá, že jde
o písemné podání ve věci samé - kasační stížnost [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu].
Za jeden úkon právní služby náleží ustanovenému zástupci odměna ve výši 3 100 Kč (§7
ve spojení s §9 odst. 4 advokátního tarifu) a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13
odst. 4 advokátního tarifu), dohromady 3 400 Kč. Ustanovený zástupce je plátcem daně z přidané
hodnoty, proto se částka odměny zvyšuje o částku odpovídající dani, kterou je z odměny povinen
odvést, tj. o 714 Kč. Výše celkové odměny ustanoveného zástupce proto činí 4 114 Kč. Uvedené
částka bude ustanovenému zástupci vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. října 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu