ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.293.2018:27
sp. zn. 8 Azs 293/2018-27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
S. T. A W., zastoupen Mgr. Jaroslavem Zemanem, advokátem se sídlem Jana Uhra 13, Brno,
proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů
1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 3. 2017, čj. MV-166980-5/SO-2014, o
kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 8. 2018, čj. 62 A
79/2017-54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
III. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení předmětu řízení
[1] Žalobce podal 25. 6. 2014 žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem studia podle §44a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (dále
„zákon o pobytu cizinců“). Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále „správní
orgán I. stupně) řízení rozhodnutím ze dne 8. 10. 2014, čj. OAM-27319-11/DP-2014, zastavilo,
neboť žalobce ani přes výzvu správního orgánu I. stupně ze dne 25. 6. 2014 neodstranil ve lhůtě
30 dnů vady žádosti, konkrétně nepředložil doklad o účelu pobytu (potvrzení o studiu podle §64
zákona o pobytu cizinců) a doklad o cestovním zdravotním pojištění. Žalobce 15. 10. 2014
předložil správnímu orgánu I. stupně doklad o cestovním zdravotním pojištění, dále potvrzení,
že je zapsán do kurzu českého jazyka a doklad o zajištění ubytování. Dne 16. 10. 2014 proti
prvostupňovému rozhodnutí podal odvolání, ve kterém poukázal na předložené doklady.
Žalobcovo odvolání žalovaná shora označeným rozhodnutím zamítla.
[2] Rozhodnutí žalované žalobce napadl u Krajského soudu v Brně (dále „krajský soud“),
který jej v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil pro nepřezkoumatelnost. Žalované vytkl,
že se nijak nevypořádala s doklady vztahujícími se k jeho studiu na Lékařské fakultě Masarykovy
univerzity, které žalobce předložil v průběhu odvolacího řízení. Žalovaná podle krajského soudu
postupovala v rozporu se zákonem, jelikož neuvedla, z jakého důvodu k těmto dokladům
nepřihlédla, případně proč jejich předložení není pro vyhovění žalobcovy žádosti dostatečné.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti shora označenému rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále „stěžovatelka“)
kasační stížnost z důvodů obsažených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Rozsudek krajského soudu považuje za vnitřně rozporný,
neboť soud v odůvodnění uvádí, že bylo namístě v odvolacím řízení uplatnit zásadu koncentrace
a že žalovaná postupovala v souladu se zákonem, pokud nepřihlédla k dokladům předloženým
až v odvolacím řízení. Zároveň však soud rozhodl o zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu,
že se stěžovatelka nevypořádala s doklady předloženými žalobcem v průběhu odvolacího řízení
(v letech 2015-2016). Rozsudek krajského soudu tak obsahuje logický rozpor, pokud konstatuje,
že odvolací orgán nemůže bez dalšího přihlédnout k dokladům předloženým po lhůtě k jejich
podání nebo je věcně posuzovat, ale zároveň klade stěžovatelce k tíži, že se s doklady
předloženými po vydání prvostupňového rozhodnutí nevypořádala. Rozsudek krajského soudu
je tak nepřezkoumatelný, neboť je nesrozumitelný a je založen na nedostatku důvodů rozhodnutí.
[4] Krajský soud rovněž nesprávně posoudil doklady předložené v průběhu správního řízení
jako součást správního spisu. Stěžovatelka se domnívá, že jí nelze vytýkat, že se v odůvodnění
napadeného rozhodnutí nevypořádala s podklady, které žalobce neoznačil jako doplnění jím
podaného odvolání. Žalobce tyto doklady osobně předložil správnímu orgánu I. stupně
po vydání prvostupňového rozhodnutí; správní orgán I. stupně doklady (potvrzení o studiu
na Lékařské fakultě Masarykovy univerzity ze dne 16. 2. 2015, 1. 6. 2015 a ze dne 13. 7. 2016
a rozhodnutí o přijetí ke studiu ze dne 22. 5. 2015) zaslal stěžovateli, aniž by k nim doložil
jakékoliv průvodní podání, v němž by byl uveden účel jejich předložení. Není jasné, z čeho
správní orgán I. stupně dovodil souvislost s odvolacím řízením, neboť žalobce sám neučinil
žádné podání, v němž by takovou souvislost deklaroval. Jak uvedl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 30. 8. 2017, čj. 6 Azs 216/2017-32, „správní orgán není oprávněn domýšlet,
co účastník asi chtěl nebo nechtěl učinit.“ Z toho důvodu stěžovatelka neučinila tyto doklady součástí
správního spisu o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, a proto se k nim v odůvodnění
rozhodnutí ani nevyjadřovala jako k podkladům.
[5] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána řádně a včas podle §106 s. ř. s. Kasační stížnost je přípustná, neboť
se jí stěžovatelka domáhá zrušení pravomocného rozhodnutí krajského soudu ve správním
soudnictví a není dán žádný z důvodů nepřípustnosti dle §104 s. ř. s.
[7] Zdejší soud se dále zabýval přezkumem napadeného rozsudku v rozsahu uplatněných
kasačních důvodů (§109 odst. 4 s. ř. s.) a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Jde o natolik závažnou vadu, že se jí zdejší soud musí zabývat z úřední
povinnosti, tedy i bez námitky stěžovatelky (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[10] Stěžovatelka jako důvod nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku namítá
nesrozumitelnost a nedostatek důvodů rozhodnutí, které se projevují jeho vnitřní rozporností.
Nejvyšší správní soud již dříve vymezil uvedené důvody nepřezkoumatelnosti soudního
rozhodnutí v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75. Uvedl, že „[z]a nesrozumitelné lze
obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný nebo z nějž nelze zjistit, zda soud
žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, rozhodnutí, z nějž nelze seznat, co je výrok a co odůvodnění, dále
rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která
má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí
nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro
jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových
zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny.“
[11] V nyní projednávané věci nelze se stěžovatelkou souhlasit, že by byl rozsudek krajského
soudu podle výše citované judikatury nepřezkoumatelný. Z napadeného rozsudku lze seznat, jak
krajský soud ve věci rozhodl, kterých subjektů se rozhodnutí týká a jaké právní následky vytváří.
Napadený rozsudek dále obsahuje výrok i odůvodnění, které je s tímto výrokem v souladu a které
není logicky rozporné. Krajský soud jednoznačně vysvětlil (viz bod 31. napadeného rozsudku),
z jakých důvodů se měla stěžovatelka doloženými podklady v napadeném rozhodnutí zabývat,
přičemž ani tato úvaha není se zbývajícím odůvodnění rozsudku v rozporu. Krajský soud jasně
a srozumitelně odlišil podklady v podobě potvrzení o studiu z 24. 9. 2014 a doklad o zdravotním
pojištění od později doložených potvrzení o studiu na lékařské fakultě. Napadený rozsudek není
zatížen ani nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů rozhodnutí, neboť krajský soud vycházel
pouze z těch skutkových důvodů, které byly ve správním řízení zjištěny a které ani stěžovatelka
nyní nezpochybňuje. Rozsudek krajského soudu je tedy přezkoumatelný, proto Nejvyšší správní
soud nepovažuje tuto kasační námitku za důvodnou.
[12] Dále se zdejší soud zabýval námitkou nesprávného posouzení právní otázky krajským
soudem ve vztahu k nevypořádání se s žalobcem předloženými dokumenty. Podle stěžovatelky
jí nelze vytýkat, že se nezabývala dokumenty, které žalobce předložil v průběhu odvolacího řízení
ke správnímu orgánu I. stupně, který je stěžovatelce postoupil, neboť se nestaly součástí
správního spisu stěžovatelky, z nějž při rozhodování vycházela. S takovým závěrem však nelze
souhlasit. Podle §17 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“), obsah
správního spisu tvoří mj. podání účastníků řízení. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009-541, tvoří správní spis všechny dokumenty týkající se téže
věci; odborná literatura k tomu dodává, že obsahem spisu je „vše, co nějak souvisí s řešenou věcí a bylo
předloženo účastníky řízení či opatřeno správním orgánem. Výjimku tvoří skutečnosti obecně známé, které
nemusejí být zachyceny v obsahu spisu, neboť se ani nedokazují. V této souvislosti lze spíše doporučit zvolit takový
postup, kdy v případě pochybností je vhodnější listinu součástí spisu učinit než naopak“ (POTĚŠIL
a kol.: Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2015, 816 s.). Z uvedeného je zřejmé, že správní
orgány nemají neomezený prostor pro uvážení, jaké listiny budou do správního spisu zařazeny,
a jaké nikoliv. Zároveň je nutno připomenout, že správní řízení vedené před správním orgánem
I. stupně a odvolacím orgánem tvoří na základě zásady jednoty správního řízení jeden celek
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, čj. 4 As 184/2018-40). Ačkoliv
tedy může být správní spis vedený správním orgánem I. stupně a odvolacím správním orgánem
rozdělen do zvláštních sběrných archů, je třeba jej rovněž posuzovat jako jednotný celek, jehož
souhrnný obsah tvoří podklady pro rozhodování odvolacích správních orgánů.
[13] Žalobce provedl u správního orgánu I. stupně v době vedení odvolacího řízení několik
osobních podání, která se stala součástí vedeného správního spisu (o čemž vypovídá evidence
spisového materiálu, přidělení čísel jednacích těmto dokumentům a jejich fyzické zařazení
do spisu), a které správní orgán I. stupně postoupil stěžovatelce z důvodu jí vedeného odvolacího
řízení. Se stěžovatelčinou argumentací, že ze zaslaných podání nevyplývá, že by žalobce výslovně
projevil vůli, aby tyto listiny byly zařazeny do správního spisu vedeného v odvolacím řízení,
a proto do něj zařazeny být nemusí, se nelze ztotožnit. Předmětná podání totiž součástí
správního spisu učinil v souladu s §17 odst. 1 správního řádu správní orgán I. stupně;
stěžovatelka, která předložené dokumenty obdržela před rozhodnutím o odvolání tak nemohla
dále posuzovat, zdali je za součást správního spisu považuje, či nikoliv. Ačkoliv jí už dříve správní
orgán I. stupně postoupil jím vedený správní spis, nebyla vyloučena možnost, aby byl tento spis
v průběhu odvolacího řízení dále doplňován o později doručené listiny. Tyto dokumenty
stěžovatelka obdržela v průběhu odvolacího řízení, byly prokazatelně označeny podacím razítkem
správního orgánu I. stupně a příslušným číslem jednacím, a zejména je sám správní orgán
I. stupně v přípisech doručovaných společně s postoupenými dokumenty označil jako
podkladové materiály k odvolání. Nebylo tedy na stěžovatelce, aby posoudila, jestli
má postoupené dokumenty učinit součástí správního spisu, neboť ty jeho součástí učinil již
správní orgán I. stupně. Není přijatelné, aby si odvolací správní orgány účelově vybíraly, jaké
listiny považují za součást správního spisu, a tedy podklady k rozhodnutí ve věci, neboť takové
jednání zavdává možné libovůli. Ačkoliv §17 odst. 1 správního řádu obsahuje pouze
demonstrativní výčet toho, co tvoří obsah správního spisu, nelze bez dalšího ze správního spisu
vyřadit (resp. do něj nezařadit) podání účastníka řízení, tím spíše, jedná-li se o řízení zahajované
na jeho žádost a může-li mít předmětné podání pro posouzení věci samé nějaký význam (v tomto
směru je nutno upozornit rovněž na zásadu, že správní orgány včetně odvolacích, tedy v tomto
případě stěžovatelky rozhodují podle skutkového a právního stavu ke dni vydání rozhodnutí).
Pokud by správní orgány měly možnost z obsahu správních spisů taková podání vyřazovat
či je do něj nezařazovat, byl by ohrožen samotný účel povinnosti vést správní spis, tedy ověřitelná
evidence kroků, které byly ve správním řízení učiněny, do níž může účastník řízení nahlížet a jež
může být předmětem přezkumu ve správním soudnictví.
[14] Z výše uvedených důvodů je zřejmé, že se stěžovatelka měla dokumenty doručenými
v průběhu odvolacího řízení při rozhodování o odvolání žalobce zabývat a vysvětlit, jaký význam
pro dané řízení mají. V odůvodnění rozhodnutí správního orgánu se podle §68 odst. 3 správního
řádu mj. uvedou podklady pro jeho vydání a úvahy, jimiž se správní orgán řídil při jejich
hodnocení. V případě, že by stěžovatelka usoudila, že dokumenty předložené v průběhu
odvolacího řízení nemohou na rozhodnutí o odvolání nic změnit, byla povinna tuto úvahu
v napadeném rozhodnutí odůvodnit obdobně, jak učinila ve vztahu k potvrzení o studiu
z 24. 9. 2014, resp. o existenci zdravotního pojištění, u kterých se současně věnovala otázce, zda
je žalobce mohl uplatnit již dříve (viz §82 odst. 4 správního řádu). Jinými slovy, stěžovatelka
měla v odůvodnění rozhodnutí vysvětlit, proč k těmto později učiněným podáním stěžovatele
případně nepřihlíží a proč není jejich obsah pro posouzení jeho odvolání rozhodující.
Na takovém požadavku je nutno trvat zaprvé z toho důvodu, aby žalobce (tím spíše, jedná-li
se o cizince) porozuměl, proč v odvolacím řízení neuspěl, a v jaké je z hlediska doložených
podkladů procesní situaci. Zadruhé, dodržení uvedené povinnosti je nutné z důvodu
přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí ze strany správního soudu. Správní soud má za úkol
přezkoumávat zákonnost a správnost napadeného rozhodnutí; pokud však z takového
rozhodnutí v některé otázce nevyplývá, proč správní orgán postupoval tak, jak postupoval, jedná
se o rozhodnutí nepřezkoumatelné. Závěr krajského soudu, že bylo třeba v napadeném
rozhodnutí uvést, proč případně k těmto dokumentům doručeným žalobcem v průběhu
odvolacího řízení stěžovatelka nepřihlédla, je tedy správný. Skutečnost, že stěžovatelka tato
podání žalobce v odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec nezohlednila, tak založila
nepřezkoumatelnost rozhodnutí o jeho odvolání.
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného došel k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla ve věci úspěšná, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení; žalobci žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly, proto
mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. srpna 2019
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu