ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.54.2019:30
sp. zn. 8 Azs 54/2019-30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci žalobce:
S. H., zastoupen Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6,
proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor
cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2176/2, Praha 3, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 11.
2018, čj. KRPA-436551-16/ČJ-2018-000022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2019, čj. 4 A 106/2018-29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Ustanovenému zástupci Mgr. Jindřichu Lechovskému, advokátovi se sídlem Šlejnická 1547/13,
Praha 6, se p ři zn áv á odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši
8 228 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) byl v záhlaví označeným rozhodnutím zajištěn podle §129
odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, ve znění účinném od 1. 8. 2018
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“) na dobu 30 dnů za účelem jeho předání podle Dohody mezi
vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o předání a přebírání osob na společných
státních hranicích. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, kterou Městský soud
v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl jako
nedůvodnou.
[2] Městský soud dospěl k závěru, že byly splněny podmínky pro zajištění stěžovatele podle
zákona o pobytu cizinců. Správní orgán byl informován o stěžovatelově dosavadní pobytové
historii. Předáním stěžovatele na Slovensko by nedošlo k ohrožení jeho života nebo osobní
svobody, stejně jako případným návratem do Afghánistánu. Žalovaný neměl povinnost v rámci
řízení zkoumat, zda Slovenská republika vydá stěžovatele zpět do země původu. Dobu zajištění
na 30 dnů posoudil jako přiměřenou pro účel předání stěžovatele podle readmisní dohody.
Městský soud neshledal žádné pochybení, rozpor se zákonem nebo se zjištěnými skutečnostmi.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Stěžovatel má za to,
že soud nesprávně a nedostatečně vypořádal některé žalobní námitky. Zajištění stěžovatele
proběhlo v rozporu s čl. 5 odst. 1 písm. f) zákona č. 209/1992 Sb., Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), neboť nebylo možné konstatovat, že osobní
svoboda stěžovatele byla omezena za splnění podmínky probíhajícího řízení o vyhoštění nebo
vydání, což městský soud zcela pominul. Právní úprava readmise je nedostatečná. Stěžovateli
nebylo vydáno žádné rozhodnutí o předání, proti kterému by se mohl jakkoli bránit. Došlo tak
k zásadnímu zásahu do práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 a práva
na osobní svobodu podle čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Zajištění za účelem předání je neústavním institutem. Správní soud se může zabývat i souladem
zákona s ústavním pořádkem, protože může předložit Ústavnímu soudu na jeho zrušení. Dále
uvedl, že žalovaná nezkoumala jeho minulost a eventuální hrozby, kterým může být vystaven na
Slovensku, případně v Afghánistánu, kam by mohl být nakonec předán. Žalovaná se nijak
nepokusila napravit legislativní vakuum týkající se chybějícího soudního přezkumu readmise.
Existenci právních standardů EU lze presumovat v rámci dublinského řízení, nikoli
u readmisních dohod. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Žalovaná se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s., přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105
odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[6] Nejvyšší správní soud předesílá, že skutkově i právně obdobnými případy se v minulosti
již zabýval (srov. např. rozsudky ze dne 9. 6. 2016, čj. 6 Azs 253/2015-37, nebo ze dne 9. 1. 2019,
čj. 4 Azs 263/2018-42). Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci neshledal důvod se od tam
zaujatého právního názoru odchylovat, a proto ze závěru v těchto rozsudcích uvedených dále
vychází.
[7] Stěžovatel namítal, že se městský soud nevypořádal s námitkou rozporu zajištění
s Úmluvou a ústavním pořádkem České republiky. Městský soud tuto námitku vypořádal
s odkazem na §129 zákona o pobytu cizinců s tím, že podmínka pro zajištění stěžovatele byla
naplněna, zajištění proběhlo podle zákona a žádný rozpor se zjištěnými skutečnostmi neshledal.
Nejvyšší správní soud však po přezkoumání rozsudku dospěl k závěru, že městský soud výslovně
nereagoval na namítaný rozpor zajištění s Úmluvou a s ústavním pořádkem České republiky.
Městský soud však měl povinnost přezkoumat soulad právní úpravy obsažené v §129 odst. 1
zákona o pobytu cizinců s ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká
republika vázána. Dospěl-li by městský soud k závěru o rozporu zákonného ustanovení
s ústavním pořádkem, měl by povinnost předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení takového
protiústavního ustanovení zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Pokud by pak zákonné ustanovení,
které by mělo být v projednávané věci aplikováno, bylo v rozporu mezinárodní smlouvou
zavazující Českou republiku, k jejíž ratifikaci dal souhlas Parlament, pak by podle čl. 10 Ústavy
České republiky (dále jen „Ústava“) musela být aplikována tato mezinárodní smlouva namísto
protichůdného ustanovení českého zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 7. 2007, čj. 6 As 55/2006-96, č. 1404/2007 Sb. NSS). Přestože městský soud tuto
žalobní námitku výslovně nevypořádal, Nejvyšší správní soud nepřistoupil ke kasaci napadeného
rozsudku. Je totiž evidentní, že v dalším řízení by se městský soud řídil, s ohledem
na sjednocovací roli Nejvyššího správního soudu, právními názory vyslovenými na tuto
problematiku v rozsudcích uvedených v bodě [6] a vedlo by to pouze k prodloužení řízení, což
je nežádoucí zejména v projednávané věci, kde jde o posouzení zákonnosti zajištění cizince (srov.
§56 odst. 3 s. ř. s.). Stěžovatel také namítal, že městský soud tvrdil svou nepříslušnost
ke zkoumání ústavnosti konkrétních zákonných institutů. S ohledem k výše uvedenému
se stěžovatelova námitka míjí s rozhodovacími důvody městského soudu, neboť městský soud
takové tvrzení ve svém rozhodnutí vůbec neuváděl.
[8] Podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy je možné omezit osobní svobodu zákonem
stanoveným způsobem, jde-li o „zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu
nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.“
[9] Podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí, že „[n]elze-li účinně uplatnit zvláštní
opatření za účelem vycestování, policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo
pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské
unie přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného právního předpisu Evropské unie; policie na dobu
nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz nelze z objektivních důvodů dokončit bez
nutné přestávky.“
[10] Souladem zajištění cizince za účelem readmise podle §129 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
sp. zn. 6 Azs 253/2015, v němž uvedl: „Při uplatňování dohod a rozhodování o zajištění je třeba též
respektovat ustanovení Úmluvy, jíž je Česká republika vázána. Čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy umožňuje zbavení
svobody osoby v souladu s řízením stanoveným zákonem, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území
nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. Z rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská
práva vyplývá, že zajištění dle citovaného článku je ospravedlnitelné pouze pokud probíhá proces navracení nebo
vyhoštění, tyto procesy přitom musí probíhat s řádnou péčí ze strany příslušných státních orgánů. Zajištění musí
mít oporu ve vnitrostátní právní úpravě a musí být v souladu s touto úpravou. Zároveň nesmí být „svévolné“, což
je nutné chápat tak, že o zajištění musí být rozhodnuto v dobré víře, že dojde k naplnění jeho účelu, musí být
vykonáno na odpovídajícím místě a v odpovídajících podmínkách a jeho délka by neměla přesáhnout dobu, ve které
lze dosažení účelu zajištění rozumně předpokládat (srov. např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
ve věcech Mikolenko proti Estonsku, č. 10664/05, A. a ostatní proti Spojenému království, č. 3455/05,
Chahal proti Spojenému království, č. 22414/93, Saadi proti Spojenému království, č. 13229/03). Z čl. 5
odst. 2 Úmluvy vyplývá, že každý, kdo je omezen na osobní svobodě, musí být neprodleně seznámen s důvody
tohoto omezení v jazyce, jemuž rozumí. Odst. 4 téhož článku Úmluvy garantuje každému právo na urychlený
soudní přezkum rozhodnutí o zajištění.“ Zajištění cizince za účelem jeho předání podle §129 odst. 1
zákona o pobytu cizinců je tedy v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, pokud jsou dodrženy
podmínky vyplývající z judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
[11] V posuzovaném případě nejsou pochybnosti o tom, že stěžovatel přicestoval v kamionu
ze Srbska bez cestovního dokladu a platného víza, tudíž neoprávněně vstoupil na území České
republiky a byl zajištěn postupem předpokládaným zákonem. Stěžovatel však rozpor s čl. 5
odst. 1 písm. f) Úmluvy spatřuje v tom, že k omezení jeho osobní svobody došlo na základě
faktického „rozhodnutí“ o předání na základě readmisní smlouvy, o kterém nebylo vedeno žádné
řízení a nebylo o něm vydáno formalizované rozhodnutí. K tomu Nejvyšší správní soud
konstatuje, že důvod pro omezení osobní svobody uvedený v čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy
spočívající v omezení osobní svobody „osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“, je třeba
vykládat tak, že nejde nezbytně pouze o správní řízení ve smyslu §9 správního řádu, ale i o jiný
postup směřující k předání cizince. Zde lze poukázat na anglické znění dotčeného ustanovení
Úmluvy, které nehovoří o osobě, proti níž probíhá „řízení“, ale o osobě, proti níž jsou podnikány
kroky s cílem ji vyhostit nebo vydat („against whom action is being taken with a view to deportation
or extradition“). Rovněž předání cizince podle mezinárodní smlouvy z důvodu jeho
neoprávněného pobytu na území lze považovat pro účely výkladu čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy
za ekvivalentní pojmu „vyhoštění“. V případě stěžovatele je nesporné, že takové kroky
bezprostředně směřující k jeho bezodkladnému předání na Slovensko byly činěny (22. 11. 2018
byla slovenská strana požádána o převzetí stěžovatele).
[12] Správní orgán předběžně posoudil možné překážky předání stěžovatele před
rozhodnutím o jeho zajištění. Ze záznamu z mýtných bran zjistil, že kamion, ve kterém stěžovatel
cestoval, přijel do České republiky ze Slovenska přes hraniční přechod Lanžhot – Břeclav.
S ohledem na uzavřenou readmisní dohodu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou
si proto učinil úsudek, že předání stěžovatele do Slovenské republiky je potenciálně možné. Dne
30. 11. 2018 zaslal slovenský správní orgán zamítavou odpověď, ve které žalované sdělil,
že stěžovatele nepřevezme. Až na základě této odpovědi žalovaná seznala, že předání stěžovatele
nebude moci být realizováno. Obratem proto 1. 12. 2018 rozhodla o přezajištění stěžovatele
podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že žalovaná postupovala v souladu s jeho ustálenou judikaturou, potažmo s ústavním pořádkem
a mezinárodními závazky České republiky, nedošlo tak k porušení čl. 8 odst. 2 Listiny (srov.
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010 -150,
č. 2524/2012 Sb. NSS).
[13] Pokud stěžovatel namítá, že cizinci není vydáno žádné rozhodnutí o readmisi, proti
kterému by se mohl soudně bránit, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že předmětem tohoto
řízení je přezkum rozhodnutí o zajištění. Jak správně upozorňuje v kasační stížnosti také
stěžovatel, vydání rozhodnutí o zajištění cizince není podmínkou jeho readmise podle
mezinárodní smlouvy. Skutečnost, že se o readmisi nevydává rozhodnutí, proto sama o sobě
nemůže být relevantní pro přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění, proti kterému
se stěžovatel může bránit správní žalobou a také tak učinil. Proti úkonům žalované směřujícím
proti jeho předání do jiného státu na základě readmisní dohody se navíc stěžovatel může bránit
zásahovou žalobou (§82 a násl. s. ř. s.), včetně případného návrhu na vydání předběžného
opatření dle §38 s. ř. s. V posuzovaném případě tedy nelze konstatovat porušení práva na přístup
k soudu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
[14] Stěžovatel dále namítal, že žalovaná nezkoumala eventuální hrozby, kterým by mohl být
vystaven na Slovensku a zejména ve svém domovském státě Afghánistánu, kam mohl být
následně předán. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku sp. zn. 4 Azs 263/2018, na tuto
otázku lze analogicky vztáhnout judikaturní závěry týkající se předání cizince do jiného členského
státu Evropské unie podle nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 604/2013
(„Dublin III“), s ohledem na možnou existenci systémových nedostatků azylového řízení
a podmínek přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského
či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie.
[15] Z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2018,
čj. 4 Azs 73/2017-29, č. 3773/2018 Sb. NSS, vyplývá, že „[s] ohledem na zásadu vzájemné důvěry
členských států, má správní orgán povinnost otázku systémových nedostatků výslovně v rozhodnutí o zajištění
vypořádat i bez námitky pouze tehdy, dospěje-li sám k závěru, že takové nedostatky ve státě, kam má být cizinec
následně předán existují, případně jsou-li o jejich existenci důvodné pochybnosti. Pochybnosti mohou s ohledem
na různorodost konkrétních případů vyvstávat z mnoha okolností a jejich existence proto nemůže být vázána jen
na skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti.“
[16] V posuzovaném případě se žalovaná otázkou možného nelidského či ponižujícího
zacházení se stěžovatelem na Slovensku skutečně výslovně nezabývala. Nejvyššímu správnímu
soudu však z jeho úřední činnosti nejsou známy žádné pochybnosti o systémových nedostatcích
právního státu na Slovensku, potenciálně stěžovatele ohrožujících na jeho základních právech,
včetně hrozby nelidského či ponižujícího zacházení nebo porušení zásady non refoulement.
Stěžovatel pak na žádné konkrétní nedostatky žalovanou neupozornil, ani je později neuvedl
v žalobě či v kasační stížnosti. Žalovaná proto nepochybila, pokud se touto otázkou nezabývala.
Tato skutečnost nemá za následek nepřezkoumatelnost či nezákonnost rozhodnutí o zajištění
stěžovatele. Žádné jiné okolnosti, které by mohly představovat překážku realizace readmise
stěžovatel neuvedl.
[17] Co se týče eventuálních negativních následků spojených s případným dalším předáním
stěžovatele do země jeho původu, Nejvyšší správní soud uvádí, že podle §3a odst. 1 písm. a) bod
4. zákona č. 326/1999 Sb., o azylu, je cizinec oprávněn podat žádost o udělení mezinárodní
ochrany policii „v zařízení pro zajištění cizinců v případě cizince tam zajištěného, s výjimkou cizince
zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy sjednané s jinými členskými státy
Evropské unie přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného předpisu Evropské unie“. Po rozhodnutí
o zajištění z důvodu readmise již stěžovatel skutečně nemohl požádat policii o udělení
mezinárodní ochrany. Je však třeba zdůraznit, že v případě obavy z možné vážné újmy v zemi
původu mohl o mezinárodní ochranu požádat ještě před samotným zajištěním, což však neučinil.
Z protokolů o podání vysvětlení ze dne 19. a 20. 11. 2018 navíc vyplývá, že zde neměl v úmyslu
podat žádost o mezinárodní ochranu, neboť chtěl jet do Francie. Z kasační stížnosti dále vyplývá,
že o mezinárodní ochranu by požádal pouze v případě, pokud by se jednalo o prostředek
umožňující vyhnout se samotnému předání podle readmisní dohody. K tomu však institut žádosti
o mezinárodní ochranu není určen. Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná, že institut
žádosti o mezinárodní ochranu slouží výhradně k poskytnutí nezbytné ochrany cizím státem, je-li
žadatel (popřípadě též jeho rodinný příslušník) ve vlastní zemi vystaven pronásledování
ze zákonem vyjmenovaných důvodů, popřípadě existují-li jiné, zcela výjimečné okolnosti,
za kterých by bylo „nehumánní“ mezinárodní ochranu neudělit (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2005, čj. 4 Azs 34/2005-60). Nic navíc nevylučuje, aby žádost
o mezinárodní ochranu podal na území Slovenské republiky.
IV. Závěr
[18] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
[19] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaná, která by jinak měla právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení
náklady nad rámec její běžné úřední činnosti. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádnému
z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[20] Nejvyšší správní soud ustanovenému zástupci přiznal odměnu za zastupování (§35
odst. 10 s. ř. s.). Jde o odměnu za 2 úkony právní služby (kasační stížnost a další poradu
s klientem přesahující jednu hodinu ze dne 12. 2. 2019), celkem v částce 6 200 Kč [§9 odst. 4
písm. d), §11 odst. 1 písm. c) a d) vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších
předpisů) a náhradu hotových výdajů, celkem 600 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky), celkem tedy
6 800 Kč. Mgr. Jindřich Lechovský je plátcem daně z přidané hodnoty. K nákladům řízení se tedy
přičítá tato daň v sazbě platné ke dni ukončení řízení o kasační stížnosti, tj. ve výši 1 428 Kč.
Odměna za zastupování tak činí 8 228 Kč a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. července 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu