ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.85.2019:43
sp. zn. 8 Azs 85/2019-43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a v právní věci
žalobce: S. H., zastoupen Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13,
Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2018, čj. OAM-348/LE-LE05-LE26-PS-2018, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 2. 2019, čj. 17 A
5/2019-37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Ustanovenému zástupci Mgr. Jindřichu Lechovskému, advokátovi, se p ři zn á v á
odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 8 228 Kč, která mu bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) byl původně zajištěn za účelem správního vyhoštění podle
§124 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). V době zajištění podal
7. 12. 2018 žádost o mezinárodní ochranu, proto byl v záhlaví označeným rozhodnutím
žalovaného zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců podle §46a odst. 1 písm. e) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném od 15. 8. 2017 (dále jen „zákon o azylu“). Doba trvání
zajištění byla stanovena podle §46a odst. 5 téhož zákona do 27. 3. 2019. Proti tomuto rozhodnutí
podal stěžovatel žalobu, kterou Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“) rozsudkem podle
§78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zamítl jako nedůvodnou.
[2] Krajský soud zkoumal napadené rozhodnutí s ohledem na žalobní námitky, zda
by namísto zajištění stěžovatele nepostačovalo užití mírnějších zvláštních opatření, přičemž
neshledal, že by žalovaný posoudil věc nesprávně. Uplatnění zvláštního opatření by nebylo
účinné. O tom svědilo to, že stěžovatel nerespektoval právní předpisy České republiky i Evropské
unie, neboť vstoupil a pobýval neoprávněně bez cestovního dokladu a jakéhokoliv povolení
na území České republiky a přinejmenším 3 dalších států Evropské unie (Řecka, Maďarska
a Slovenska). Při pohovorech uváděl, že nechce zůstat v České republice, chce pokračovat
do Francie a až tam by chtěl požádat o mezinárodní ochranu. Také podání žádosti o mezinárodní
ochranu až po zajištění za účelem správního vyhoštění svědčí o účelovém jednání, jehož cílem
je vyhnout se reálné hrozbě vyhoštění. Žalovaný dospěl ke správnému závěru, podle kterého
je ze stěžovatelova jednání zřejmé, že by uložení zvláštních opatření nebylo účinné a existuje
nebezpečí, že se bude i nadále vyhýbat svým povinnostem a bude porušovat právní předpisy,
a to nejen České republiky ale i dalších států Evropské unie. Krajský soud dospěl k závěru,
že žalovaný uvedl ve svém rozhodnutí podstatné skutečnosti vyplývající ze správního řízení
a dostatečným a přezkoumatelným způsobem se vypořádal s nemožností uplatnění zvláštních
opatření.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Namítl, že krajský soud
posoudil možnost uložení zvláštních opatření zjevně nesprávně. Aproboval postup žalovaného,
spočívající v zopakování argumentace týkající se důvodnosti zajištění stěžovatele i důvodů
nemožnosti využití zvláštních opatření. To však nebylo ve stěžovatelově případě případné.
Stěžovatel se na území České republiky ocitl poprvé, provinil se pouze nelegálním pobytem
a nelze konstatovat, že projevil neúctu k právnímu řádu České republiky. Princip článku 15
preambule Směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2013/33/EU, kterou se stanoví normy
pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“) se promítá
v potřebě primárního využití zvláštních opatření. Důvody umožňující zajištění nemohou být
v řadě případů totožné s důvody znemožňujícími využití zvláštních opatření podle §47 zákona
o azylu. Žalovaný je povinen se při vysvětlení svého přesvědčení o údajné nemožnosti využití
zvláštních opatření vypořádat se všemi klíčovými prvky stěžovatelovy pobytové historie,
a to zcela individuálně. Nezastírá, že skutečně podal žádost o mezinárodní ochranu v reakci
na své zajištění, ani nezpochybňuje důvody zajištění. V jeho případě však nelze pouze
z nelegálního vstupu na území schengenského prostoru a několikadenního nelegálního pobytu
na území členských států vyvozovat, že se jedná o nespolehlivou osobu, u které nelze uvažovat
o uložení zvláštních opatření. Právní úprava zvláštních opatření má být vykládána v souladu
s čl. 15 směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2008/115/ES, o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále „návratové směrnice“). V návaznosti na to cituje z judikatury Nejvyššího
správního soudu. Současně neexistují žádné důvody domnívat se, že by nehodlal plnit své
povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu, neboť přinejmenším od podání své žádosti prokázal,
že je připraven spolupracovat s příslušnými orgány a že není jeho úmyslem za každou cenu mařit
výkon příslušných rozhodnutí. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a účelovou. Kasační námitky
prakticky opakují námitky žalobní. Stěžovatel bagatelizuje své protiprávní jednání a navozuje
dojem, že žalovaný postupoval příliš přísně. Nemožnost uložení zvláštních opatření byla řádně
zdůvodněna. Plně se ztotožnil s rozsudkem krajského soudu a setrval na svém stanovisku, podle
něhož uplatnění zvláštních opatření ve smyslu §47 zákona o azylu by bylo v případě stěžovatele
neúčinné. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s., přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105
odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[6] Nejvyšší správní soud předesílá, že skutkově i právně obdobnými případy se v minulosti
již zabýval (srov. např. rozsudky ze dne 26. 6. 2019, čj. 8 Azs 89/2019-37, ze dne 6. 3. 2019,
čj. 6 Azs 356/2018-35 nebo ze dne 27. 2. 2019, čj. 6 Azs 351/2018-32). Nejvyšší správní soud
v nyní posuzované věci neshledal důvod se od tam zaujatého právního názoru odchylovat,
a proto ze závěru v těchto rozsudcích uvedených dále vychází.
[7] Těžištěm kasační stížnosti je otázka, zda žalovaný, respektive krajský soud, správně
posoudili využitelnost zvláštních opatření ve smyslu §47 zákona o azylu, jakožto mírnějšího
prostředku, než kterým je rozhodnutí o zajištění.
[8] Podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o zákona o azylu platí, že [m]inisterstvo může v případě
nutnosti rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro
zajištění cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany
podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní
ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského
zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv
mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve.
[9] Podle §47 odst. 2 zákona o azylu platí, že [m]inisterstvo může rozhodnout o uložení zvláštního
opatření žadateli o udělení mezinárodní ochrany, jestliže nastanou důvody podle §46a odst. 1 nebo §73 odst. 3,
ale je důvodné se domnívat, že uložení zvláštního opatření je dostatečné k zabezpečení účasti žadatele o udělení
mezinárodní ochrany v řízení ve věci mezinárodní ochrany. Mezi zvláštní opatření, jejichž uplatnění
je třeba zvážit před vydáním rozhodnutí o zajištění podle citovaného ustanovení, patří povinnost
žadatele o udělení mezinárodní ochrany zdržovat se v pobytovém středisku určeném žalovaným
nebo povinnost osobně se hlásit žalovanému ve stanovené době (§47 odst. 1 zákona o azylu).
[10] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že smyslem zavedení institutu zvláštních opatření
do zákona o azylu nebyla nutnost implementace čl. 15 návratové směrnice, neboť návratová
směrnice se v průběhu řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu nepoužije. Ustanovení
§46a (důvody zajištění) a §47 (zvláštní opatření) zákona o azylu transponují do vnitrostátního
práva čl. 8 přijímací směrnice, která poprvé na úrovni unijního práva upravila možnost zajištění
žadatelů o mezinárodní ochranu (srov. bod [20] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48).
[11] Stěžovatel namítal, že pouze z nelegálního vstupu na území schengenského prostoru
a krátkodobém nelegálním pobytu v něm nelze vyvozovat, že je nespolehlivou osobou, u které
nelze uvažovat o uložení zvláštních opatření. Provinil se pouze nelegálním pobytem, z čehož
nelze usuzovat na neúctu k právnímu řádu České republiky. Nebylo tedy nutné přistupovat
k omezení jeho osobní svobody. K této kasační námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že zvláštní
opatření nebyla uložena nejen na základě stěžovatelem předestřeného důvodu. Dalším důvodem
bylo jeho účelové jednání, spočívající v podání žádosti o mezinárodní ochranu až ve chvíli, kdy
mu bylo uloženo správní vyhoštění, a za účelem realizace tohoto rozhodnutí byl zajištěn
v zařízení pro zajištění cizinců. Nejvyššímu správnímu soudu je navíc z jeho úřední činnosti
známo (rozsudek ze dne 24. 7. 2019, čj. 8 Azs 54/2019-30), že stěžovatel opakovaně při
pohovoru provedeném v rámci řízení o jeho zajištění podle zákona o pobytu cizinců a v rámci
řízení o jeho vyhoštění vyjadřoval neochotu setrvání v České republice, chtěl za každou cenu
pokračovat do Francie, neboť tato země je jeho cílovou zemí, a tam si také chtěl požádat
o udělení mezinárodní ochrany (což uváděl v rozsudku i krajský soud). Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje se závěrem žalovaného i krajského soudu o existenci oprávněné domněnky,
že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána účelově s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění. Stěžovatel měl možnost požádat o mezinárodní ochranu ještě před samotným
zajištěním, což však neučinil. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 8. 2008, čj. 5 Azs 24/2008-48, č. 1724/2008 Sb. NSS, „v případě podání žádosti o mezinárodní
ochranu až ve chvíli, kdy žadateli hrozí vyhoštění, existuje vyvratitelná domněnka, že tato žádost byla účelová“.
Účelově podaná žádost o mezinárodní ochranu je přitom speciálním důvodem pro zajištění
cizince na základě §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 2. 6. 2016, čj. 7 Azs 55/2016-55).
[12] Nejvyšší správní soud současně odmítá tvrzení stěžovatele, podle kterého krajský soud,
resp. žalovaný nesprávně vyhodnotil využití zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu. „Volba
mírnějších opatření než je zajištění cizince, mezi něž patří zvláštní opatření za účelem vycestování cizince,
je vázána na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat při realizaci tohoto opatření
a že neexistuje důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému výkonu správního vyhoštění“ (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-38,
č. 3559/2017 Sb. NSS). Stěžovatel nerespektoval právní řád České republiky i Evropské unie,
neboť neoprávněně vstoupil a pobýval na území několika členských zemí a vypravil
se na vědomě nelegální cestu do Francie. Z uvedeného je zřejmé, že skutečně existovalo
nebezpečí, že se stěžovatel bude vyhýbat svým povinnostem a bude porušovat právní předpisy,
nebude se správními orgány spolupracovat a bude mařit výkon rozhodnutí o vyhoštění.
Na druhou stranu nebyla ve správním řízení jakkoliv patrná snaha stěžovatele nově s příslušnými
českými orgány spolupracovat – například tím, že by sdělil, že upouští od svého záměru dále
cestovat do Francie a vysvětlil by, proč tak nově činí, jakož i vysvětlení toho, proč by se v případě
neúspěchu své žádosti o azyl nadále nebránil realizaci svého správního vyhoštění. Měl k tomu
příležitost minimálně při poskytování údajů k žádosti o mezinárodní ochranu, ale žalovanému nic
takového nesdělil. Pohnutku řádně plnit své povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu uvedl
poprvé až v žalobě u krajského soudu.
[13] Na základě výše uvedených skutečností je zřejmé, že žalovaný přistoupil k zajištění
na základě objektivních okolností spočívajících v předchozím jednání stěžovatele. Nejednalo
se pouze o jeden izolovaný důvod, přičemž tyto individuální okolnosti v případě stěžovatele plně
odpovídají judikaturním požadavkům na výjimečnost institutu zajištění. Z těchto důvodů nebylo
možné přistoupit k uložení zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu a námitka stěžovatele
proto není důvodná.
[14] Ke kasační námitce, že důvody umožňující zajištění jako takové nemohou být v řadě
případů totožné s důvody znemožňujícími využití zvláštních opatření, Nejvyšší správní soud
odkazuje na rozsudek sp. zn. 1 Azs 349/2016. V něm soud dospěl k závěru, že účelem zajištění
žadatele o mezinárodní ochranu podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, není pouze
zabezpečení jeho účasti v řízení o mezinárodní ochraně, ale především zabezpečení jeho
dostupnosti pro výkon rozhodnutí o vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského
zatýkacího rozkazu pro případ, že by se tato rozhodnutí stala vykonatelná v důsledku negativního
výsledku řízení o mezinárodní ochraně. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl: „Pokud
jsou splněny všechny podmínky pro aplikaci důvodu zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu
(tj. na základě objektivních okolností spočívajících zejména v předchozím jednání cizince existují oprávněné důvody
se domnívat, že podání žádosti bylo pouze účelové), je třeba tyto okolnosti zvažovat i při posouzení podmínek
účinnosti zvláštních opatření. Zvláštní opatření jsou zamýšlena jako mírnější alternativa k těmto důvodům. Při
posouzení účinnosti zvláštních opatření proto nelze odhlížet od důvodu zajištění a od toho, zda by uložením pouze
zvláštního opatření nebyl zmařen cíl, k němuž by jinak zajištění směřovalo.“ Důvody zajištění a důvody
neuložení zvláštních opatření se tedy mohou vzájemně prolínat a nelze je od sebe vždy zcela
oddělit. To, že žalovaný z velké části vyloučil uložení některého ze zvláštních opatření ze stejných
důvodů, na jejichž základě usuzoval na účelovost podané žádosti o mezinárodní ochranu, samo
o sobě není nezákonné, respektoval-li zásadu individualizace (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 7. 2017, čj. 8 Azs 114/2017-35).
[15] Právě k nedostatečné individualizaci a nedostatečnému vypořádání se všemi klíčovými
prvky stěžovatelovy pobytové historie ze strany žalovaného směřuje další kasační námitka
stěžovatele. Nejvyšší správní soud k takto obecné námitce uvádí, že stejnou námitku uplatnil
stěžovatel již v žalobě, přičemž krajský soud na ni reagoval a nepřezkoumatelností rozhodnutí
žalovaného se zabýval. V bodě 24. uvedl, že „správní orgán uvedl ve svém rozhodnutí podstatné skutečnosti
vyplývající ze správního řízení, které odůvodňovaly neuplatnění zvláštního opatření dle §47 zákona o azylu
(str. 4-5 napadeného rozhodnutí). Žalovaný se dostatečným a přezkoumatelným způsobem vypořádal s nemožností
uložení zvláštního opatření ve smyslu §47 zákona o azylu.“ V bodě 28. dospěl krajský soud k závěru,
že se žalovaný „vypořádal s individuálními okolnostmi případu žalobce, přičemž zdejší soud se s jeho závěry
zcela ztotožnil. Případ žalobce, který nerespektoval právní řád zemí EU, vede soud k jednoznačnému závěru,
že existuje důvodná obava, že žalobce nebude své právní povinnosti dodržovat ani v budoucnu. S ohledem na shora
uvedené tak mírnější opatření ve smyslu §47 zákona o azylu nebylo možné použít a zajištění žalobce bylo zcela
namístě a v souladu se zákonem.“ Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry učiněnými krajským
soudem, na něž současně odkazuje, tedy napadené rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti netrpí.
Stěžovatel nyní v kasační stížnosti ani neupřesnil, v čem konkrétně spatřuje nesprávnost
posouzení krajským soudem.
[16] Na závěr stěžovatel předestírá úvahy o absenci motivů pro maření řízení o udělení
mezinárodní ochrany, z čehož dovozuje nesprávnost závěru o nemožnosti uložení zvláštního
opatření. Jak již Nejvyšší správní soud shora uvedl, pohnutku spolupráce s českými orgány
rozváděl až v žalobě a nyní v kasační stížnosti. Ačkoli měl příležitost toto tvrdit již dříve, neučinil
tak a jeho jednání tomu nijak nenasvědčovalo. Žalovaný ji tak nemohl žádným způsobem
zohlednit. Navíc současný deklarovaný zájem stěžovatele spolupracovat se žalovaným v řízení
o žádosti o mezinárodní ochranu, která byla vyhodnocena jako účelová, navíc negarantuje
dostupnost stěžovatele pro případný výkon rozhodnutí o vyhoštění. Snaha co nejdéle
si prodloužit „legální pobyt“ naopak naznačuje trvání rizika vyhýbání se hrozícímu správnímu
vyhoštění.
IV. Závěr
[17] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[18] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly
v řízení náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Z uvedených důvodů soud rozhodl,
že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[19] Krajský soud ustanovil usnesením ze dne 15 . 1. 2019, čj. 17 A 5/2019-17, zástupcem
stěžovatele Mgr. Jindřicha Lechovského, advokáta. V takovém případě platí odměnu advokáta
včetně hotových výdajů stát (§35 odst. 10 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Ustanovenému
zástupci náleží za zastupování stěžovatele v řízení o kasační stížnosti odměna za dva úkony
právní služby podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Jde o písemné podání
ve věci samé - kasační stížnost [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], a dále o poradu
s klientem (stěžovatelem), kterou ustanovený zástupce doložil písemným potvrzením [§11
odst. 1 písm. c) advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží ustanovenému zástupci
odměna ve výši 3 100 Kč (§7 ve spojení s §9 odst. 4 advokátního tarifu) a náhrada hotových
výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu), dohromady 6 800 Kč. Ustanovený
zástupce je plátcem daně z přidané hodnoty, proto se částka odměny zvyšuje o částku
odpovídající dani, kterou je z odměny povinen odvést, tj. o 1 428 Kč. Výše celkové odměny
ustanoveného zástupce proto činí 8 228 Kč. Uvedené částka bude ustanovenému zástupci
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. srpna 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu