ECLI:CZ:NSS:2019:9.ADS.41.2018:19
sp. zn. 9 Ads 41/2018 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: R. K.,
zastoupená JUDr. Vladimírem Zonkem, advokátem se sídlem Vítězná 3334/7, Ostrava, proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha
2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
24. 1. 2018, č. j. 20 Ad 3/2017 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Ustanovenému zástupci žalobkyně JUDr. Vladimíru Zonkovi, advokátovi,
se n ep ři zn áv á odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 20. 12. 2016, č. j. MPSV-2016/273001-923 (dále jen
„rozhodnutí žalovaného“), zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce České
republiky – krajské pobočky v Ostravě (dále jen „Úřad práce“) ze dne 11. 2. 2016,
č. j. 181607/16/OT, jímž byl žalobkyni přiznán nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením
označený symbolem „TP“ ode dne 1. 10. 2015 trvale. Žalobkyni byl původně přiznán průkaz
se symbolem „ZTP/P“ a jádrem sporu je otázka, zda vzhledem k jejímu zdravotnímu stavu
neměly správní orgány žalobkyni přiznat posledně uvedený průkaz s tím spojenými právy
a výhodami.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě
(dále jen „krajský soud“). V žalobě namítala, že jí byl v prosinci 2013 přiznán průkaz ZTP/P
v souvislosti s tím, že pobírala příspěvek na mobilitu, poukazovala na svůj nepříznivý zdravotní
stav a prodělané operace. Krajský soud usnesením ze dne 23. 2. 2017, č. j. 20 Ad 3/2017 – 20,
ustanovil žalobkyni zástupce, který dne 21. 3. 2017 doplnil žalobu. V doplnění žaloby se uvádí,
že rozhodnutí žalovaného vychází z posudků, které věrně neodrážejí stav žalobkyně a její
zdravotní postižení, pro které je téměř neschopna pohybu. Vypracované posudky obsahují věcné
i formální chyby. Z důvodu zdravotních obtíží i pokročilého věku by žalobkyni měl náležet
minimálně průkaz ZTP. Z uvedených důvodů se tedy žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí
žalovaného.
[3] Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 1. 2018, č. j. 20 Ad 3/2017 – 53, žalobu zamítl jako
nedůvodnou. Svoji pozornost zaměřil především na otázku zdravotního stavu žalobkyně.
Dle krajského soudu obsah posudkového spisu posudkové komise Ministerstva práce a sociálních
věcí (dále jen „MPSV“), o nějž se rozhodnutí žalovaného opírá, svědčil o dostatečných
podkladech pro jeho vypracování. Posudková komise MPSV dospěla ke shodnému
posudkovému závěru s posudkovým lékařem OSSZ v Ostravě (o nějž bylo opřeno rozhodnutí
Úřadu práce). Dále krajský soud uvedl, že posudková komise MPSV zasedala v řádném složení,
neboť byl přítomen i odborný lékař z oboru neurologie a ortopedie, provedla posouzení
na základě znalosti kompletní zdravotní dokumentace žalobkyně a měla dostatečné odborné
předpoklady k tomu, aby náležitě posoudila zdravotní stav žalobkyně. Zdravotní stav žalobkyně
byl hodnocen dle lékařských zpráv předcházejících datu vydání rozhodnutí v souladu
s §75 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Na základě výše uvedeného krajský soud shodně se žalovaným konstatoval, že v případě
žalobkyně se jedná o osobu se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace
ve smyslu §34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním
postižením a o změně souvisejících zákonů (dále jen „zákon o poskytování dávek osobám se zdravotním
postižením“); nejde o osobu s těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace,
či o osobu se zvlášť těžkým funkčním postižením nebo úplným postižením pohyblivosti nebo
orientace ve smyslu §34 odst. 3 nebo odst. 4 citovaného zákona. Jedná se o zdravotní stav
uvedený v odst. 1, písm. g) přílohy č. 4 k vyhlášce č. 388/2011 Sb., o provedení některých
ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, tzn. postižení páteře
s často recidivujícími projevy nervosvalového dráždění a poruchou svalového korzetu nebo
se ztuhnutím dvou úseků páteře.
[5] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., a v níž navrhuje zrušení napadeného
rozsudku.
[6] Stěžovatelka namítá, že krajský soud se nezabýval přesahem „rozhodnutí správního
orgánu z roku 2013 s rozhodnutím správního orgánu z roku 2015“. Konkrétně stěžovatelka poukazuje
na to, že přiznání zdravotního průkazu ZTP/P dle blíže nespecifikovaného rozhodnutí z roku
2013 se překrývá s rozhodnutím o přiznání průkazu TP z roku 2015 (tj. s rozhodnutím
žalovaného a předcházejícím rozhodnutím Úřadu práce; zřejmě nedopatřením uvádí rok 2015,
neboť obě uvedená rozhodnutí jsou z roku 2016, byť přiznávají nárok na průkaz TP zpětně
ode dne 1. 10. 2015 – pozn. soudu). Podle názoru stěžovatelky tento „přesah“ v rozsahu třech
měsíců (průkaz ZTP/P platil do konce roku 2015) způsobuje vadu, jejímž následkem je nicotnost
rozhodnutí žalovaného.
[7] Stěžovatelka dále označuje napadený rozsudek krajského soudu za nepřesvědčivý
a neodůvodňující rozpory uvedené v kasační stížnosti (zřejmě míněna okolnost „přesahu“
uvedená v předchozím odstavci – pozn. soudu). Krajský soud se důsledně nezabýval
tím, proč došlo ke změně rozhodnutí o přiznání průkazu TP z roku 2015 (správně z roku 2016)
„skokově proti předchozímu rozhodnutí“, jímž byl stěžovatelce přiznán průkaz ZTP/P.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Stěžovatelka uplatňuje v zásadě dvě kasační námitky. První kasační námitka míří na právní
posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného, přičemž stěžovatelka má za to, že rozhodnutí
je nicotné kvůli „přesahu“ s dřívějším správním rozhodnutím. Krajský soud tak podle
stěžovatelky měl rozhodnutí žalovaného prohlásit za „nulitní“. V tomto případě se tedy jedná
o kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nikoli písmeno b) citovaného ustanovení,
jak uvádí stěžovatelka. Podřazení kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1 s. ř. s.
je věcí právního hodnocení věci kasačním soudem a nezakládá proto nedostatek návrhu. K tomu
srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50,
publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS (všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz). Druhou námitkou stěžovatelka míří na nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku, neboť ten se podle ní nevypořádal právě s uvedeným přesahem (či „rozpory“
mezi správními rozhodnutími) a též se důsledně nezabýval tím, proč došlo ke „skokové“ změně
rozhodnutí o přiznání statutu osoby se zdravotním postižením (jinými slovy
dostatečně neposoudil, proč stěžovatelka přestala mít nárok na průkaz ZTP/P a správní orgány
jí přiznaly jen průkaz TP – pozn. soudu). V tomto případě se tedy jedná o kasační důvod
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[12] Nejvyšší správní soud úvodem zdůrazňuje, že kasační stížnost je na samé hranici
projednatelnosti. Argumenty stěžovatelky jsou pouze hrubě naznačeny a nejsou zřetelně
artikulovány. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 109/2014 – 70). Obsah a kvalita kasační
stížnosti do značné míry předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti, ale logicky i obsah
rozsudku soudu. Je proto odpovědností stěžovatelky, aby v kasační stížnosti specifikovala
skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí krajského soudu (dále srovnej
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54,
či ze dne 18. 7. 2013, č. j. 9 Afs 35/2012 – 42).
[13] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, tedy kasačním důvodem uvedeným v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž
předčasné zabývat se dalšími kasačními námitkami, pokud by bylo napadené rozhodnutí
krajského soudu nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména
taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal
s argumenty účastníků řízení (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52).
[14] Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku není důvodná. Předně stěžovatelka naznačuje,
že krajský soud se opomněl zabývat „skutečností přesahu“ původního rozhodnutí z roku 2013
(správně zřejmě míněno z roku 2014 – pozn. soudu), jímž byl žalobkyni přiznán průkaz ZTP/P,
s rozhodnutím žalovaného. Nejvyšší správní soud však ověřil z žaloby a jejího doplnění,
že o tomto „přesahu“ se v podáních stěžovatelky nepojednává, respektive tento „přesah“
není vytýkán jako důvod nezákonnosti či snad dokonce nicotnosti rozhodnutí
žalovaného. Stěžovatelka na první straně žaloby pouze popisuje – sice z pohledu laika,
avšak srozumitelně – předcházející vývoj věci. Konkrétně uvádí, že do konce roku 2015 jí byl
přiznán průkaz ZTP/P, protože pobírala příspěvek na mobilitu, v únoru 2016 jí bylo doručeno
rozhodnutí Úřadu práce jako správního orgánu prvního stupně, že má od 1. 10. 2015 trvale
přiznán průkaz TP a dne 22. 12. 2016 obdržela rozhodnutí žalovaného. Jinak se však vlastní
žalobní argumentace týká výlučně tvrzeného chybného posouzení zdravotního stavu
stěžovatelky. Ani doplnění žaloby o žádném „přesahu“ správních rozhodnutí nehovoří
a také se soustředí na otázku posouzení zdravotního stavu stěžovatelky (podrobněji viz odstavec
[2] výše).
[15] Z výše uvedeného je patrné, že nelze vytýkat krajskému soudu, že se otázkou „přesahu“
správních rozhodnutí nezabýval, pokud tato otázka nebyla přednesena v žalobě. Krajský soud
se naopak správně soustředil na otázku posouzení zdravotního stavu stěžovatelky, neboť k tomu
mířila žalobní argumentace. Napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný, neboť reaguje
na uplatněné žalobní body a předkládá k nim svoje vysvětlení.
[16] Vzhledem k tomu, že stěžovatelkou vytýkaná vada „přesahu“ správních rozhodnutí nebyla
obsažena v žalobě, jedná se o nepřípustnou námitku ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. Stěžovatelka
však z této vady dovozuje nicotnost rozhodnutí žalovaného a otázkou nicotnosti je soud povinen
zabývat se z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.). Proto se Nejvyšší správní soud této otázce
věnoval blíže. K tomu jen na úvod zdejší soud stručně poznamenává, že není pochybením
krajského soudu, pokud se k nicotnosti rozhodnutí žalovaného explicitně v napadeném rozsudku
nevyjádřil. Platí totiž, že krajský soud není povinen věnovat se v každém rozhodnutí výslovně
otázkám, které zkoumá z úřední povinnosti a které nebyly předmětem žaloby. Jak bylo popsáno
výše, stěžovatelka v řízení před krajským soudem nicotnost správních rozhodnutí nenamítala,
krajský soud pak sám tuto vadu neshledal, což je z jeho rozhodnutí patrné implicitně.
[17] Stěžovatelka nerozvedla, jak by uvedený přesah správních rozhodnutí měl způsobit
nicotnost rozhodnutí žalovaného a v čem konkrétně má nicotnost rozhodnutí spočívat. Podle
§77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní
orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu
orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky
neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.
Vzhledem k výše uvedenému by mohl do úvahy připadat pouze důvod týkající se zjevné vnitřní
rozpornosti rozhodnutí žalovaného. Takovou vadou však rozhodnutí žalovaného, ani rozhodnutí
Úřadu práce jako správního orgánu prvního stupně, netrpí.
[18] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že rozhodnutí z roku 2014 (specifikované
v odstavci [19] níže) o přiznání příspěvku na mobilitu není předmětem soudního přezkumu
v nyní projednávané věci. Nad rámec nutného a k vysvětlení širších souvislostí projednávaného
případu lze však odkázat na vyjádření žalovaného k žalobě ze dne 10. 3. 2017, ze kterého
se podává, že dle §34 odst. 5 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením,
ve znění do 31. 12. 2013, náležel průkaz ZTP/P osobám, které jsou podle zákona o sociálních službách
považovány pro účely příspěvku na péči za osoby závislé na pomoci jiné osoby ve stupni III (těžká závislost) nebo
stupni IV (úplná závislost), a osobám, u kterých bylo pro účely příspěvku na mobilitu zjištěno, že nejsou schopny
zvládat základní životní potřeby v oblasti mobility nebo orientace (zvýraznění přidáno).
[19] Podle žalovaného posouzením stupně závislosti stěžovatelky v rámci řízení o příspěvku
na péči v roce 2013 byla jako nezvládaná hodnocena základní životní potřeba mobilita
a stěžovatelce tak vznikl ze zákona nárok na průkaz ZTP/P (viz str. 8 vyjádření k žalobě,
respektive č. l. 29 soudního spisu). Žalovaný dále poukázal na to, že stěžovatelce byl
rozhodnutím Úřadu práce ze dne 10. 3. 2014, č. j. 226168/14/OT, přiznán příspěvek na mobilitu
ode dne 1. 12. 2013 do 31. 12. 2015. Z tohoto titulu vznikl stěžovatelce nárok na průkaz ZTP/P,
jehož platnost byla omezena do dne 31. 12. 2015. Následně Úřad práce zaslal stěžovatelce
výzvu ze dne 21. 1. 2015 k prokázání nároku na průkaz (obsažena ve správním spisu) a žalobkyně
si až dne 5. 10. 2015 podala žádost o přiznání průkazu (též obsažena ve správním spisu). Řízení
o této žádosti vyústilo nejprve v rozhodnutí Úřadu práce ze dne 11. 2. 2016, jímž byl stěžovatelce
přiznán průkaz TP zpětně od 1. 10. 2015 trvale, a následně i v rozhodnutí žalovaného, které bylo
předmětem přezkumu ze strany krajského soudu v nyní posuzované věci. Stanovená doba
platnosti průkazu odpovídá §35 odst. 5 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním
postižením, podle jehož věty první nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením vzniká nejdříve
od počátku kalendářního měsíce, ve kterém bylo zahájeno řízení o jeho přiznání, přičemž podle věty poslední
citovaného ustanovení doba trvání nároku na průkaz osoby se zdravotním postižením je součástí výroku
rozhodnutí o přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením. V souladu s uvedeným stanoví výrok
prvostupňového rozhodnutí Úřadu práce dobu trvání nároku „ode dne 1. 10. 2015 trvale“.
[20] Z výše uvedeného lze dovozovat, že stěžovatelka „přesah“ správních rozhodnutí zřejmě
spatřuje v tom, že na základě pravomocného rozhodnutí žalovaného se zpětně ukázalo,
že v období od 1. 10. do 31. 12. 2015 měla stěžovatelka současně nárok na průkaz ZTP/P z titulu
předcházejícího rozhodnutí Úřadu práce ze dne 10. 3. 2014, jakož i průkaz TP dle rozhodnutí
žalovaného (a jemu předcházejícího prvostupňového rozhodnutí Úřadu práce). Uvedené
však nezpůsobuje nicotnost rozhodnutí žalovaného, ani jeho nezákonnost. Předně Nejvyšší
správní soud opakuje, že správní rozhodnutí z roku 2014 týkající se stěžovatelky není předmětem
soudního přezkumu v projednávané věci.
[21] I kdyby však informace o „přesahu“ doby platnosti průkazu ZTP/P a průkazu TP
v období od 1. 10. do 31. 12. 2015 byly pravdivé, taková situace nezakládá nicotnost pozdějšího
rozhodnutí (tedy rozhodnutí žalovaného). Podle §34a odst. 2 písm. d) bod 5. zákona
o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením platnost průkazu osoby se zdravotním
postižením jako veřejné listiny končí rozhodnutím krajské pobočky Úřadu práce o neplatnosti průkazu osoby
se zdravotním postižením v případě, že bylo rozhodnuto o změně nároku na průkaz osoby se zdravotním
postižením nebo o zániku nároku na tento průkaz. Rozhodnutím o přiznání nároku na průkaz TP
tak zanikla platnost předchozího průkazu ZTP/P. De iure tak k žádnému tvrzenému „přesahu“
nedošlo, neboť stěžovatelčin průkaz ZTP/P zpětně pozbyl platnosti ode dne 1. 10. 2015,
kdy počal platit nový průkaz TP. Je ovšem zřejmé, že de facto mohla stěžovatelka disponovat
průkazem ZTP/P až do konce jeho platnosti dne 31. 12. 2015, a to s ohledem na to, že o nároku
na průkaz TP (zpětně od 1. 10. 2015) správní orgány rozhodly až v roce 2016. Obecně lze jistě
připustit, že uvedená situace není žádoucí, nicméně stěžovatelka v řízení před krajským soudem
(ani v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí Úřadu práce) nenamítala, že by jakkoli došlo
k dotčení na jejích veřejných subjektivních právech. Obdobně nic takového nenamítá
ani v kasační stížnosti. Pokud zákonodárce připustil přiznávání průkazu osoby se zdravotním
postižením se zpětnými účinky (viz výše citovaný §35 odst. 5 zákona o poskytování dávek
osobám se zdravotním postižením), nelze žalovanému (respektive Úřadu práce) daný postup
vytýkat. Ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatelka má s ohledem na zdravotní stav
nárok na průkaz TP. Žádost o přiznání průkazu podala v říjnu 2015, proto Úřad práce správně
rozhodl o vzniku nároku na průkaz od počátku tohoto kalendářního měsíce (tj. od 1. 10. 2015).
[22] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou,
proto ji zamítl za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. (výrok I. tohoto rozsudku).
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů
nenáleží. Toto právo by měl procesně úspěšný žalovaný, kterému však v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl
tak, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává (výrok II. tohoto
rozsudku).
[24] Krajský soud ustanovil stěžovatelce jako zástupce JUDr. Vladimíra Zonku, advokáta,
a to usnesením ze dne 23. 1. 2018, č. j. 20 Ad 3/2017 – 45, který ji zastupoval i v řízení o kasační
stížnosti. JUDr. Vladimír Zonek nahradil původně ustanoveného advokáta JUDr. Milana
Ostřížka, který byl v průběhu řízení před krajským soudem vyškrtnut ze seznamu advokátů České
advokátní komory. V řízení o kasační stížnosti však ustanovený advokát neprovedl žádné
relevantní úkony ve smyslu kvalifikovaného právního zastoupení. Jak již zdejší soud uvedl
v odstavci [12] výše, je kasační stížnost na samé hranici projednatelnosti. Kromě faktických chyb
(nepřesné označení dat správních rozhodnutí), které by ještě bylo možné tolerovat, je kasační
stížnost formulována obecně a vágně. Nemíří proti závěrům obsaženým v rozsudku krajského
soudu, které se primárně týkaly správnosti posouzení zdravotního stavu stěžovatelky,
pouze namítá jeho nepřezkoumatelnost z důvodů, které ani nebyly obsaženy v žalobě.
Dále v ní ustanovený zástupce jen nekonkrétně vyjadřuje nesouhlas s napadeným rozsudkem
a postupem krajského soudu, který označuje za nepřesvědčivý a nedůsledný. Nebyly tedy
naplněny zákonné předpoklady pro přiznání odměny ve smyslu platné právní úpravy dané
vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif). Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že ustanovenému zástupci
stěžovatelky odměnu za zastupování v řízení o kasační stížnosti nepřiznal (výrok III. tohoto
rozsudku).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu