ECLI:CZ:NSS:2019:9.AFS.144.2019:32
sp. zn. 9 Afs 144/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: EDU-ART PRAHA,
se sídlem Vlnitá 480/56, Praha 4, zast. Mgr. Petrem Svobodou, advokátem se sídlem Dukelských
hrdinů 471/29, Praha 7, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15,
Praha 1, proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 23. 9. 2015, č. j. MF-12258/2015/1203,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019,
č. j. 5 Af 73/2015 - 31,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 5 Af 73/2015 - 31, se zruš u j e
a věc se v ra c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým městský soud
zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí Ministerstva financí (dále jen „žalovaný“) ze dne 23. 9. 2015,
č. j. MF-12258/2015/1203. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcovo odvolání proti
platebnímu výměru č. 32388/2014/1/FON na odvod za porušení rozpočtové kázně vydanému
Magistrátem hlavního města Prahy dne 22. 7. 2014 pod č. j. S-MHMP 1063414/2014.
[2] K porušení rozpočtové kázně mělo dojít při realizaci projektu s názvem
„Praha - jedinečná mozaika umění 2“, reg. č. CZ.2.17/1.1.00/32388. Na tento projekt byla dne
8. 3. 2010 uzavřena mezi hlavním městem Praha (dále jen „poskytovatel“) a žalobcem grantová
smlouva v rámci operačního programu PRAHA-ADAPTABILITA, kterou se poskytovatel
zavázal žalobci poskytnout podporu na realizaci projektu za podmínek sjednaných ve smlouvě
a v souladu s Projektovou příručkou OPPA (Operační program Praha - Adaptabilita). Bylo
dohodnuto, že podpora bude poskytnuta do maximální výše 4 183 693,33 Kč, neboť rozpočet
projektu činil 4 648 548,15 Kč a poskytnutá podpora měla pokrýt 90% nákladů projektu. Výše
podpory, která měla být žalobci poskytnuta, byla určena na základě skutečně vzniklých,
odůvodněných a řádně prokázaných způsobilých nákladů. Poté, co dne 5. 12. 2013 schválil
poskytovatel Závěrečnou monitorovací zprávu, bylo provedeno závěrečné vyúčtování
a poskytovatel žalobce vyzval k vrácení přeplatku ve výši 612 556,62 Kč, tedy rozdílu mezi
celkovými schválenými způsobilými náklady projektu, které mají být dle grantové smlouvy kryty
prostředky OPPA, a výší celkové částky poskytnuté formou záloh na realizaci projektu
z rozpočtu poskytovatele, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne odeslání výzvy. Vzhledem k tomu,
že žalobce finanční prostředky ve stanovené lhůtě neuhradil, vydal Magistrát hlavního města
Prahy dne 22. 7. 2014 výše uvedený platební výměr č. 32388/2014/1/FON, kterým podle §22
odst. 7 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění
účinném do 19. 2. 2015, a dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů,
rozhodl, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně, a bylo mu uloženo odvést
do rozpočtu poskytovatele odvod odpovídající neoprávněně použitým prostředkům
v zaokrouhlené výši 612 557 Kč.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované ke kasační stížnosti
[3] Stěžovatel napadl zamítavý rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody
podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Vytkl městskému soudu, že se nevypořádal s tvrzeními přednesenými jeho zástupcem v
rámci ústního jednání konaného dne 25. 3. 2019, kterými upřesnil, v čem konkrétně spatřuje
chybně zjištěný skutkový stav a chybné právní posouzení. Městský soud technickým
nedopatřením neprováděl zvukový záznam první části tohoto ústního jednání,
a přestože se stěžovatelův zástupce snažil do záznamu svůj nezaznamenaný přednes stručně
rekapitulovat, zůstalo nepřehledné, které argumenty žaloby a s jakým důrazem zazněly opakovaně
a které zůstaly nezaznamenány.
[5] V rámci uvedeného přednesu stěžovatel zejména upřesnil své již v žalobě uvedené
tvrzení, že odvod je mu ukládán „v důsledku aplikace grantových pravidel v rozporu s tím, jakým způsobem
byla tato pravidla v průběhu realizace projektu vykládána poskytovatelem samotným“. Právě při ústním
jednání jeho zástupce blíže specifikoval, že v rámci četných konzultací s pracovnicemi
poskytovatele bylo navrženo řešení částečného spolufinancování nákladů formou daru ze strany
stěžovatele, odpovídajícího výši v rozpočtu stanovených odměn vedoucího projektu a manažera
projektu, což také udělal. Jednal tedy v dobré víře, že přinejmenším tato část v monitorovacích
zprávách neuznaných nákladů je řešena a že touto formou je řešeno i jeho desetiprocentní
spolufinancování. S touto námitkou se městský soud nevypořádal ani v rozsahu uvedeném
v žalobě, ani v rozsahu upřesnění v rámci ústního jednání.
[6] Na žalobní námitku týkající se nejasnosti grantových pravidel zareagoval městský soud
pouze nerealistickým konstatováním v bodě 25 rozsudku, že se stěžovatel seznámil s pravidly
čerpání dotace a považoval je za srozumitelná, jinak by neuzavřel smlouvu zavazující jej k jejich
dodržování. Stěžovatel ovšem nekritizoval pouze nejasnost pravidel, nýbrž jejich rozdílnou
aplikaci poskytovatelem v rámci realizace projektu a při jeho závěrečném vyúčtování, která vedla
k uložení odvodové povinnosti, pro stěžovatele nepředvídatelné a v podstatě likvidační. Dále se
městský soud nevypořádal s námitkou porušení zásady contra proferentem, s odkazem na čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a na čl. 2 odst. 3 Ústavy, ani s námitkou rozporu odvodu
s dobrými mravy. Stěžovateli také stále není z napadeného správního rozhodnutí,
ani z odůvodnění napadeného rozsudku zřejmé, jakým způsobem se neuznané náklady úspěšně
realizovaného projektu ve výši 186 062,62 Kč proměnily v odvod ve výši 612 556,62 Kč.
[7] Městský soud také paušálně zamítl důkazní návrhy, které směřovaly k prokázání
nejednoznačnosti pravidel grantu a jejich vyřešení uvedenou dohodou. Městský soud navíc
poukazoval na irelevantnost konzultace pravidel se třetími osobami, k čemuž ale stěžovatel tvrdil
a dokládal důkazy, že nekonzultoval se třetími osobami, nýbrž s poskytovatelem samotným.
[8] V průběhu správního ani soudního řízení tedy nebyl řádně zjištěn skutkový stav a chybné
je i z něj vycházející právní hodnocení. Rozsudek je nepřezkoumatelný, protože se městský soud
jednak nevypořádal se všemi žalobními námitkami a navíc došlo k vadě řízení v podobě chybné
protokolace v důsledku neprovádění zvukového záznamu podstatné části jednání. Z těchto
důvodů navrhl, aby byl rozsudek městského soudu zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem. Tvrzení
o nedostatcích záznamu pokládá za čistě účelová, neboť předsedkyně senátu hned po zjištění
nefunkčnosti nahrávacího zařízení vybídla účastníky řízení k zopakování přednesu a účastníci
konstatovali, že opakování a novou protokolaci nepovažují za potřebnou. Není tedy pravda,
že při jednání vznikla nepřehledná situace. Dále žalovaný vysvětlil důvody uložení odvodu
a zdůraznil, že částka na odměny manažera projektu a vedoucího projektu nemohla být
způsobilým výdajem hrazeným z dotace. Stěžovatelova námitka o dohodě o spolufinancování
formou daru je neurčitá a nelze z ní poznat, jakou formou měla dohoda proběhnout. Stěžovatel
byl na všechny nedostatky průběžně upozorňován. Formou tabulky pak žalovaný vysvětlil
důvody krácení dotace a určení výše přeplatku. Povinnost vrátit přeplatek poskytovateli jasně
plynula z čl. VI. bodu 5 grantové smlouvy, kterou stěžovatel podepsal, a tím se zavázal k jejímu
dodržování.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Stěžovatel vytýká městskému soudu zejména to, že se dostatečně nevypořádal s jeho
žalobními námitkami a upřesněním učiněným při ústním jednání a s jeho důkazními návrhy.
[12] K tomu je třeba připomenout, že žaloba zaslaná městskému soudu dne 24. 11. 2015 byla
skutečně poměrně stručná, obsahovala však jasně vymezené žalobní body. Stěžovatel vytýkal
žalovanému, že se nevypořádal se všemi námitkami obsaženými v odvolání, zejména
že nevysvětlil, v čem mělo spočívat porušení rozpočtové kázně a proč nebyly stěžovateli uznány
náklady, jejichž výše tvoří odvod dle platebního výměru. Brojil i proti tomu, že mu chybně nebyly
uznány některé částky, přestože pravidla čerpání dotace neporušil. Dále namítal, že se žalovaný
nevypořádal s námitkou nejasně nastavených a komplikovaných grantových pravidel,
která mu nedokázaly vysvětlit ani pověřené pracovnice Magistrátu hlavního města Prahy,
které požádal v zájmu hladkého průběhu projektu o konzultace. Tato pravidla pak byla vykládána
v jeho neprospěch, což odporuje zásadě contra proferentem, příčí se to dobrým mravům a také
čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Konečně uvedl,
že je připraven prokázat obsah těchto konzultací s pracovnicemi poskytovatele, zejména s paní
M., které jej ujišťovaly, že grantová pravidla aplikuje správně. Navrhl proto provedení důkazu
výslechem akademického sochaře A. Š., paní S., paní S. a paní M. Konečně poukázal také na
formální chybu v označení stěžovatele v rozhodnutí žalovaného.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že tyto své námitky dále upřesnil v rámci ústního
jednání konaného dne 25. 3. 2019, ovšem na tato upřesnění městský soud nezareagoval a zčásti
nejsou ani zaznamenána z důvodu technického nedopatření při zaznamenávání ústního jednání.
K tomu je ovšem třeba konstatovat, že z té části zvukového záznamu z jednání, která pořízena
byla, jasně plyne, že poté, co si předsedkyně senátu uvědomila technické pochybení, kvůli
němuž nebyly zaznamenány úvodní minuty ústního jednání, dala účastníkům příležitost, aby
své dosavadní přednesy do záznamu zopakovali, popřípadě aby je uvedli spolu se závěrečným
návrhem. Stěžovatelův zástupce této možnosti využil, jak plyne z patnácté až devatenácté minuty
záznamu z jednání, který je součástí soudního spisu. Stěžovateli tedy nelze přisvědčit, pokud
navrhuje rozsudek městského soudu zrušit kvůli vadě spočívající v chybném záznamu,
neboť toto pochybení bylo během samotného jednání napraveno. Stejně tak nelze zohlednit jeho
údajná tvrzení upřesňující žalobu, která však nejsou zachycena ani v písemné žalobě,
ani v záznamu z jednání, neboť tato upřesnění nejsou nijak zjistitelná. Díky včasnému
upozornění předsedkyně senátu, která stěžovatelova zástupce výslovně vyzvala, aby svá
nezaznamenaná vyjádření zopakoval do již běžícího záznamu, bylo pouze na něm, zda tuto
možnost využije. Pokud je zopakoval jen zčásti či odlišně, nemůže účinně vytýkat městskému
soudu, že se nevypořádal s tvrzeními, která z tohoto důvodu zaznamenána nebyla.
[14] Stěžovateli je však třeba naopak přisvědčit v tom, že se městský soud dostatečně
nevypořádal s žalobními námitkami, které byly obsaženy již v samotné žalobě, a že se dostatečně
nevypořádal s jeho důkazními návrhy.
[15] K povinnosti vypořádat žalobní námitky se NSS komplexně vyjádřil již v rozsudku ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy,
jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby.“
[16] Rozsudek městského soudu je sice rozsáhlý, z jeho deseti stránek je však skutečné
vypořádání žalobních bodů obsaženo toliko na jedné a půl stránce, konkrétně v bodech 22 až 26,
poté, co shrnul skutkový stav, návrhy účastníků řízení a znění právní úpravy. NSS nepřehlédl,
že i samotná žaloba je poměrně stručná a v některých částech obecná, obsahuje nicméně žalobní
body, jež byly rekapitulovány výše.
[17] Městský soud v bodě 23 rozsudku vysvětlil, že Magistrát hlavního města Prahy i žalovaný
dostatečně vysvětlili důvody, pro něž bylo stěžovateli uloženo uhradit zadržovanou částku.
V bodě 26 se vypořádal s otázkou údajně chybného označení stěžovatele a v bodě 25 zareagoval
na výtku, že grantová pravidla byla příliš komplikovaná.
[18] Stěžovateli je však nutno přisvědčit, že se městský soud nijak nevypořádal s žalobní
námitkou, podle níž stěžovatel řešil nejasnosti v grantových pravidlech konzultacemi
s pověřenými pracovnicemi Magistrátu hlavního města Prahy, které mu je v některých případech
nebyly schopné vysvětlit, a v jiných otázkách postupoval v souladu s jejich doporučeními či s tím,
jak grantová pravidla aplikoval sám poskytovatel projektu, a přesto byl následně vyzván k vrácení
přeplatku. Součástí této žalobní námitky byly i zmínky o zásadě contra proferentem, dobrých
mravech a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Za odpověď
na tuto námitku nelze považovat tvrzení v bodě 25 rozsudku, že se k plnění grantových pravidel
stěžovatel zavázal a že podle judikatury Soudního dvora EU nesl výlučnou odpovědnost za jejich
případná porušení, neboť tím městský soud nijak neodpověděl na otázku případné dobré víry
či legitimního očekávání, jež by mohlo být založeno konzultacemi či dohodami s výše uvedenými
pracovnicemi Magistrátu hlavního města Prahy.
[19] K tomuto právnímu názoru městského soudu NSS navíc připomíná, že právě z rozsudku
Soudního dvora ve věci C-414/08, Sviluppo Italia Basilicata ze dne 25. 3. 2010, na který zde
městský soud odkázal, sice vyplývá, že za dodržení všech podmínek dotací jsou výlučně
odpovědni příjemci podpor. Zároveň z něj však plyne, že v případě poskytnutí konkrétních
ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání u toho, komu jsou
určena, se může příjemce dovolávat legitimního očekávání, pokud jsou tato ujištění
v souladu s použitelnými právními předpisy (viz též rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2012,
č. j. 1 Afs 59/2012 - 34, bod 41).
[20] Právě výslech zaměstnankyň Magistrátu hl. m. Prahy, stejně jako výslech osob
zajišťujících realizaci projektu na straně stěžovatele, byl výslovně navržen v žalobě, podle níž měl
sloužit k prokázání obsahu takových konzultací a dohod, z nichž by stěžovateli mohlo plynout
legitimní očekávání. Městský soud však na tyto důkazní návrhy zareagoval v bodě [27] rozsudku
pouze následovně: „Soud zamítl návrh žalobce na doplnění dokazování výslechem svědků (realizátora
projektu Ak. Sochaře A. Š. Ph.D, jeho spolupracovnic a pracovnice Magistrátu hl. města Prahy), neboť vycházel
ze skutkového stavu věci, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a tento byl zjištěn dostatečně ze
správního spisu. Výslech žalobcem označených svědků by nepřinesl pro rozhodnutí soudu nic nového.“
[21] Takové vypořádání důkazního návrhu nelze označit za dostatečné. Již v nálezu ze dne
30. 6. 2004, sp. zn. IV. ÚS 570/03, označil Ústavní soud za jeden z příkladů tzv. opomenutých
důkazů „procesní situace, v nichž bylo účastníky řízení navrženo provedení konkrétního důkazu, přičemž návrh
na toto provedení byl soudem bez věcně adekvátního odůvodnění zamítnut, eventuálně zcela opomenut,
což znamená, že ve vlastních rozhodovacích důvodech o něm ve vztahu k jeho zamítnutí nebyla zmínka
buď žádná či toliko okrajová a obecná neodpovídající povaze a závažnosti věci.“ V nálezu ze dne 8. 7. 1999,
sp. zn. III. ÚS 87/99, pak uvedl, že „zákonem předepsanému postupu v úsilí o právo (zásadám
spravedlivého procesu), vyplývajícím z Listiny (čl. 36 odst. 1) nutno rozumět tak, že ve spojení s obecným
procesním předpisem v řízení před obecným soudem musí být dána jeho účastníkovi možnost vyjádřit se nejen
k provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny) a k věci samé, ale také označit (navrhnout) důkazy,
jejichž provedení pro zjištění (prokázání) svých tvrzení pokládá za potřebné; tomuto procesnímu právu účastníka
odpovídá povinnost soudu nejen o vznesených návrzích (včetně návrhů důkazních) rozhodnout, ale také - pokud
jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit, z jakýc h důvodů (zpravidla ve vztahu
k hmotněprávním předpisům, které aplikoval a právním závěrům, k nimž na skutkovém
základě věci dospěl) navržené důkazy neprovedl (§157 odst. 2 o. s. ř.); jestliže tak obecný soud
neučiní, zatíží tak svoje rozhodnutí nejen vadami, spočívajícími v porušení obecných procesních principů, ale
současně postupuje v rozporu se zásadami, vyjádřenými v hlavě páté (především čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2)
Listiny.“ (zvýraznil NSS)
[22] Této povinnosti městský soud v posuzovaném případě nedostál, neboť na důkazní návrh
sice stručně zareagoval, ovšem způsobem, který neodpovídal povaze věci. Za situace, kdy
stěžovatelem navrhovaní svědci měli vypovídat o obsahu ústních konzultací a dohod mezi
stěžovatelem a poskytovatelem dotace, nelze dost dobře pouze konstatovat, že skutkový stav věci
byl dostatečně zjištěn ze správního spisu, neboť ve správním spisu tyto konzultace či dohody
nebyly zaznamenány. Soud proto nemohl ani předjímat, že výslech navržených svědků
by nepřinesl pro rozhodnutí soudu nic nového, pokud je nevyslechl.
[23] Obě zjištěná procesní pochybení, tedy nedostatečné vypořádání výše uvedeného
žalobního bodu a nedostatečné zdůvodnění neprovedení navrhovaného výslechu svědků, jsou
úzce propojena. Pokud by totiž městský soud dostatečně vypořádal námitku týkající
se podstatnosti či nepodstatnosti dohod či obsahu konzultací s pracovnicemi Magistrátu hlavního
města Prahy, a to i pohledem stěžovatelem zmiňovaných zásad a principů, mohl by si učinit
úvahu o relevantnosti těchto dohod pro následný postup stěžovatele a poskytovatele dotace.
Za takové vypořádání však nelze považovat pouhý odkaz na to, že grantová pravidla byla
pro stěžovatele závazná, a že pokud jim nerozuměl, neměl smlouvu o poskytnutí dotace
podepisovat, a je proto plně odpovědný za všechna jejich porušení. Takové vypořádání se míjí jak
s právě rekapitulovanou žalobní námitkou, tak s důkazními návrhy, s nimiž se městský soud
dostatečně nevypořádal, a proto je třeba je ve smyslu právě citované judikatury Ústavního soudu
označit za opomenutý důkaz.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] NSS na základě těchto důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná
pro naplnění kasačního důvodu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud bude v souladu
se závazným právním názorem NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.) povinen o žalobě rozhodnout znovu.
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu