ECLI:CZ:NSS:2019:9.AFS.392.2017:37
sp. zn. 9 Afs 392/2017 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: CZT a.s., se sídlem
Piletická 486, Hradec Králové, zastoupená JUDr. Vladimírem Dvořáčkem, advokátem
se sídlem Sokolovská 32/22, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 24. 10. 2017, č. j. 9 Af 22/2017 – 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Ministr financí svým rozhodnutím ze dne 20. 3. 2017, č. j. MF-18751/2016/3902-24 (dále
jen „rozhodnutí ministra financí“) zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne
18. 8. 2016, č. j. MF-18751/2016/3902-12 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), jímž žalovaný zrušil
své předcházející rozhodnutí ze dne 14. 6. 2016, č. j. MF-18751/2016/3902-4, a řízení zastavil.
Zrušeným rozhodnutím žalovaný původně nařídil dle §121 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu (dále jen „daňový řád“), a §124a daňového řádu přezkoumání rozhodnutí
Generálního ředitelství cel ze dne 3. 3. 2014, č. j. 2810-4/2014-900000-304.3, o přiznání úroku
z neoprávněného vymáhání správcem daně podle §73 odst. 10 zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2006.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí ministra financí žalobu k Městskému soudu
v Praze (dále jen „městský soud“). V žalobě poukázala na to, že toto rozhodnutí je nelogické
a vnitřně rozporné, neboť existuje rozpor mezi výrokem rozhodnutí žalovaného a jeho
odůvodněním. Žalobkyně nesouhlasí s tím, jak ministr financí posoudil otázku, v jaké podobě
má být rozhodnuto o úroku z neoprávněného jednání či vymáhání. Podle žalobkyně není možné
o tomto úroku rozhodnout ve formě platebního výměru. Žalovanému také vytkla,
že v souvislosti s její námitkou chybějícího podpisu úřední osoby na rozhodnutí žalovaného
odkázal na svůj organizační řád, i když se s ním žalobkyně v průběhu řízení nemohla seznámit.
Nakonec žalobkyně uvedla, že rozhodnutí ministra financí je nepřezkoumatelné, neboť
na organizační řád odkazuje toliko obecným způsobem.
[3] Městský soud svým usnesením ze dne 24. 10. 2017, č. j. 9 Af 22/2017 – 18 (dále jen
„napadené usnesení“), žalobu odmítl. Odůvodnil to tím, že rozhodnutí ministra financí je vyloučeno
ze soudního přezkumu, protože se nejedná o rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky zakotvené
v §65 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Městský soud uvedl, že rozhodnutím
ministra financí bylo toliko potvrzeno rozhodnutí, jímž žalovaný zrušil své předchozí rozhodnutí
o nařízení přezkumného řízení a toto řízení zastavil. Tím došlo k odstranění veškerých úkonů
provedených žalovaným v rámci přezkumného řízení a byl nastolen stav, který tu byl před jeho
zahájením. Rozhodnutím ministra financí proto nebyla ani nemohla být dotčena právní sféra
žalobkyně. Nakonec městský soud připomněl, že přezkumné řízení je dozorčím prostředkem
umožňujícím nápravu rozhodnutí vydaného v rozporu s právními předpisy a žalobkyně na jeho
provedení nemá právní nárok. Na podporu svých závěrů citoval z judikatury Nejvyššího
správního soudu, konkrétně z rozsudků ze dne 16. 12. 2016, č. j. 3 Afs 99/2015 – 26, a ze dne
5. 6. 2008, č. j. 9 As 25/2008 – 81.
[4] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů, které podřadila pod §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V kasační stížnosti
však pojednává o nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby), důvody kasační stížnosti
je tedy třeba správně podřadit pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatelka obecně uvádí, že rozhodnutí ministra financí je rozhodnutím podle
§65 s. ř. s. Připouští, že přezkumné řízení je dozorčím prostředkem umožňujícím nápravu
rozhodnutí vydaného v rozporu s právními předpisy a na jeho zahájení nemá právní nárok.
Dodává však, že pokud je již přezkumné řízení zahájeno, správní orgány musejí postupovat
v souladu se zákonem a další postup nemůže být založen na libovůli správního orgánu. Jestliže
jsou rozhodnutí učiněná v přezkumném řízení napadnutelná rozkladem, nejsou zde racionální
ani zákonné důvody (plynoucí např. z §68 s. ř. s.) pro to, aby rozhodnutí v přezkumném řízení,
včetně rozhodnutí o zastavení řízení, byla vyloučena ze soudního přezkumu.
[6] Argumentace městského soudu, že zastavení přezkumného řízení způsobuje situaci, jaká
zde byla před jeho zahájením, není podle stěžovatelky plně opodstatněná. Nelze totiž eliminovat
existenci samotného řízení, případně úkonů, které v něm byly učiněny, jakož i právních názorů
v něm vyslovených. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na rozpor mezi výrokem
rozhodnutí správního orgánu (stěžovatelka v kasační stížnosti neupřesnila, jaké správní
rozhodnutí má na mysli, respektive jaký správní orgán rozhodnutí vydal – pozn. soudu) a jeho
odůvodněním, jak jej zmínila v žalobě. Závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření označil kasační stížnost za nedůvodnou a navrhl,
aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Nejprve široce polemizuje s podřazením důvodu kasační
stížnosti pod §103 odst. 1 písm. c), jak jej učinila stěžovatelka. Dále žalobu i kasační stížnost
označil za nepřípustnou podle §68 písm. d) s. ř. s., respektive podle §104 odst. 2 s. ř. s.,
tedy proto, že směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí. Podle žalovaného se stěžovatelka
žalobou i kasační stížností de facto domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
zrušeno jeho předcházející rozhodnutí o zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí
Generálního ředitelství cel a řízení bylo zastaveno (toto rozhodnutí bylo následně potvrzeno
rozhodnutím ministra financí). Žalovaný v této souvislosti upozornil na to, že svým rozhodnutím
(č. j. MF-18751/2016/3902-12) stěžovatelce vyhověl; ta však nesouhlasí toliko s odůvodněním
tohoto rozhodnutí.
[8] K samotným kasačním námitkám žalovaný uvedl, že rozhodnutí specifikovaná
v předchozím odstavci stěžovatelce nezaložila žádná práva, ani neurčila žádné povinnosti. Stejně
tak zahájením přezkumného řízení nedochází k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení
práv či povinností a nedochází ani k dotčení právní sféry stěžovatelky. Dále žalovaný uvedl,
že stěžovatelka sice namítá, že „ nelze eliminovat existenci samotného řízení, případně úkonů, které
v něm byly učiněny, jakož i právních názorů v něm vyslovených“, sama však neuvádí, jakým způsobem
rozhodnutí ministra financí zasáhlo do její právní sféry.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Stěžovatelka podřadila kasační stížnost pod důvod podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
(zmatečnost soudního řízení). Jedná se však zřejmě jen o chybu v psaní, protože v dalším textu
brojí proti důvodům napadeného usnesení a dovozuje jeho nezákonnost, tedy uplatňuje kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
žaloby. To je také jediný zákonný důvod, jenž je možný proti napadenému usnesení uplatňovat
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 – 47; všechna
citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud
je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí
městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud proto zaměřil svou pozornost pouze na otázku, zda rozhodnutí ministra
financí je možné podrobit soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí
podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s. V této souvislosti lze pro úplnost dodat, že právní
subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1 s. ř. s. je záležitostí
právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem, a proto případné deficity kasační
stížnosti v tomto směru nepředstavují nedostatek, který by bránil jejímu věcnému projednání
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50,
publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS).
[12] Stěžovatelka obecně nesouhlasí s městským soudem, že rozhodnutí ministra financí není
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že městský soud
v napadeném usnesení obsáhle citoval z judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou podpořil
svůj názor o nepřípustnosti podané žaloby. Stěžovatelka však na citovanou judikaturu
nereagovala a nepředložila konkurující argumentaci, která by byla způsobilá závěry městského
soudu zpochybnit. Omezila se na následující obecná tvrzení: (a) že orgány finanční správy musejí
jednat v souladu se zákonem a jejich postup nemůže být založen na libovůli a (b) že zastavením
přezkumného řízení nelze eliminovat existenci samotného řízení, případně úkonů, které v něm
byly učiněny, jakož i právních názorů v něm vyslovených. Tato tvrzení stěžovatelka
dále nerozvedla. Neuvedla, v čem měly jednat orgány finanční správy nezákonně či libovolně,
ani proč by bylo nutné „eliminovat existenci samotného řízení“ a „právních názorů v něm vyslovených“.
Nelze vyloučit, že stěžovatelka je de facto nespokojena s některými právními názory vyjádřenými
v rozhodnutích vydaných v průběhu přezkumného řízení, to ovšem v kasační stížnosti výslovně
neuvedla. Úlohou Nejvyššího správního soudu však není toto „domýšlet“ z obecně
formulovaných kasačních námitek.
[13] Z §109 odst. 4 věty první s. ř. s. a setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu
(viz např. rozsudek ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 109/2014 – 70) vyplývá, že řízení o kasační
stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah a kvalita kasační stížnosti proto do značné míry
předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku soudu. Je proto odpovědností
stěžovatelky, aby v kasační stížnosti specifikovala skutkové a právní důvody, pro které napadá
rozhodnutí krajského (respektive městského) soudu.
[14] V projednávané věci je nesporné, že předmětem soudního přezkumu ze strany městského
soudu bylo rozhodnutí ministra financí, jímž bylo pravomocně skončeno přezkumné řízení podle
§121 a násl. daňového řádu.
[15] Podle §121 odst. 1 věty první daňového řádu správce daně z moci úřední nařídí přezkoumání
rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním
předpisem. Ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. stanoví kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[16] K otázce povahy přezkumného řízení existuje konstantní judikatura Nejvyššího správního
soudu, která setrvale stojí na principu, podle něhož na zahájení přezkumného řízení
dle §121 a násl. daňového řádu není právní nárok. Nezahájením přezkumného řízení proto
není možné zasáhnout do práv daňového subjektu (podle právní věty k rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 8. 2018, č. j. 8 Afs 98/2018 - 52). V posledně zmíněném rozsudku
se uvádí, že „[ú]prava přezkumného řízení v daňovém řádu je svojí povahou (dozorčí funkce) shodná s tou,
která byla v zákoně o správě daní a poplatků, stejně tak i s tou, která je ve správním řádu. I zde tak lze proto
použít výše uvedenou judikaturu (tj. dřívější judikaturu k povaze přezkumného řízení podle zákona
o správě daní a poplatků a zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu – pozn. soudu). Přezkumné
řízení dle daňového řádu je jednoznačně dozorčí prostředek, na jehož zahájení není právní nárok. Jak již bylo
řečeno, pokud neexistuje veřejné subjektivní právo na zahájení přezkumného řízení, není již z povahy věci možné,
aby nenařízením přezkoumání rozhodnutí bylo zasaženo do práv daňového subjektu. Stěžovatel se proto mýlí,
pokud tvrdí, že není podstatný právní nárok, ale to, zda byly naplněny podmínky pro zahájení přezkumného
řízení.“
[17] Uvedené závěry beze zbytku platí i pro situaci, kdy v určitém stadiu sice bylo přezkumné
řízení již nařízeno, ale takové rozhodnutí bylo později zrušeno. Další přiléhavou judikaturu
(výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 3 Afs 99/2015 - 26), která se výslovně
zabývá rozhodnutím o zastavení přezkumného řízení podle §123 odst. 5 věty poslední daňového
řádu, citoval městský soud v napadeném usnesení.
[18] Tvrzení stěžovatelky, že orgány finanční správy musejí jednat v rámci přezkumného řízení
v souladu se zákonem [viz odstavec [12] písmeno (a) výše], nelze nic vytýkat; zásada zákonnosti
je ostatně vyjádřena také v §5 daňového řádu. Stěžovatelka však z této zásady ve vztahu
k napadenému usnesení nic konkrétního nevyvozuje. Pokud snad měla na mysli, že jakékoli
porušení zásady zákonnosti v přezkumném řízení je způsobilé zasáhnout do jejích veřejných
subjektivních práv, pak se mýlí. Není tomu tak, protože – jak podrobně zdůvodnila výše citovaná
ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu – stěžovatelka nemá právní nárok na zahájení,
respektive vedení přezkumného řízení podle §121 a násl. daňového řádu.
[19] Případná nespokojenost stěžovatelky s blíže neurčenými „právními názory“ obsaženými
v rozhodnutích, která byla vydána v průběhu přezkumného řízení [viz odstavec [12]
písmeno (b) výše], nemá právní relevanci pro řízení o kasační stížnosti. Prosté vyjádření
právního názoru v odůvodnění rozhodnutí nemůže mít dopad do práv a povinností stěžovatelky,
respektive do její právní sféry. Ostatně tato nespokojenost s právními názory v odůvodnění
rozhodnutí (čili s důvody rozhodnutí) by neměla ani relevanci v řízení o žalobě, na což správně
poukázal žalovaný, neboť žaloba směřující výhradně proti důvodům rozhodnutí je nepřípustná
dle §68 písm. d) s. ř. s.
[20] S poukazem na shora uvedené důvody tedy Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[21] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1
věty první s. ř. s., za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu