ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.278.2019:37
sp. zn. 9 As 278/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce:
Karlínsko – Libeňské kaskády, z.s., se sídlem Livornská 429, Praha 15, zast. Mgr. Ivanem
Brambaški, advokátem se sídlem U Prašné brány 1079/3, Praha 1, proti žalovanému: Krajský
úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 6. 2019, č. j. 076453/2019/KUSK, sp. zn. SZ 014267/2019/KUSK ÚSŘ/Bí, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2019,
č. j. 43 A 71/2019 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Příbram, stavebního úřadu (dále jen „městský úřad“),
ze dne 6. 2. 2018, č. j. MeUPB 12001/2018, byla společnosti BERGER BETON, spol. s r. o.
(dále jen „stavebník“), povolena výjimka z odstupových vzdáleností od veřejné pozemní
komunikace podle §24a odst. 2 písm. d) vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využívání území, ve znění pozdějších předpisů, pro umístění stavby vrtané studny na pozemku
parc. č. 3102/133 v katastrálním území Příbram. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 10. 6. 2019, č. j. 076453/2019/KUSK,
sp. zn. SZ 014267/2019/KUSK ÚSŘ/Bí, jako nepřípustné podle §81 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
neboť žalobce nebyl podle zákona účastníkem řízení o výjimce.
[2] Obě rozhodnutí napadl žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Praze (dále jen
„krajský soud“), který ji odmítl. Vyšel z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 30. 7. 2013,
č. j. 8 As 8/2011 - 66, č. 2908/2013 Sb. NSS, z něhož plyne, že rozhodnutí o výjimce z obecných
požadavků na výstavbu zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob
samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno
o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto soudně přezkoumat pouze v režimu §75
odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“). Samostatně soudně přezkoumatelným ve smyslu §65 s. ř. s. by bylo rozhodnutí
o výjimce z obecných požadavků na výstavbu pouze v případě, pokud by po jeho vydání nebylo
k uskutečnění příslušného stavebního záměru zapotřebí již žádného navazujícího úkonu
stavebního úřadu. V nyní posuzovaném případě byla výjimka udělena pro umístění vrtané studny
a takovou stavbu nelze realizovat pouze na základě rozhodnutí o povolení výjimky, ale je
zapotřebí dosáhnout buď vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu a v návaznosti
na to také vydání stavebního povolení nebo stavebního souhlasu. Všechny tyto navazující úkony
správního orgánu jsou pak přezkoumatelné ve správním soudnictví, a to buď v režimu žaloby
proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. v případě, že bude vydáno územní rozhodnutí
či stavební povolení, nebo v režimu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle §82
a násl. s. ř. s. v případě, že bude následovat vydání územního a stavebního souhlasu. Z obsahu
žaloby a jejích příloh vyplynulo, že žalobce je účastníkem územního řízení, v němž městský úřad
vydal rozhodnutí ze dne 19. 11. 2018, č. j. MeUPB 105552/2018, o umístění stavby „dvě vrtané
studny, Příbram“ na pozemku parc. č. 3102/133 v katastrálním území Příbram. Proti tomuto
rozhodnutí podal žalobce odvolání ze dne 14. 12. 2018, v němž mj. brojil i proti rozhodnutí
stavebního úřadu o výjimce a namítal negativní zásah do vodních poměrů dotčené lokality.
Je tedy zřejmé, že se může účinně domáhat ochrany svých veřejných subjektivních práv v řízení
o umístění stavby a podle jeho výsledku případně též ve správním soudnictví. Rozhodnutí
o výjimce z obecných požadavků na využívání území vydané v dané věci tedy nebylo možno
samostatně přezkoumat a krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70
písm. a) s. ř. s. a §65 s. ř. s.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
[4] Připomněl, že rozhodnutí městského úřadu o povolení výjimky ze dne 6. 2. 2018 bylo
jako podklad označeno v územním rozhodnutí městského úřadu ze dne 19. 11. 2018,
č. j. MeUPB 105552/2018, o umístění stavby „dvě vrtané studny, Příbram“ na pozemku
parc. č. 3102/133 v katastrálním území Příbram. Žalobce neměl o existenci rozhodnutí o výjimce
povědomí, a proto napadl rozhodnutí o výjimce až společně s odvoláním proti územnímu
rozhodnutí. Umístění studní je součástí záměru stavebníka, jemuž Krajský úřad Středočeského
kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, vydal kladné stanovisko EIA ze dne 30. 7. 2018,
č. j. 099736/2018/KUSK.
[5] Namítl, že důvody odmítnutí žaloby s odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu jsou
nepřiléhavé a vycházejí z odlišné právní úpravy předcházející vydání zákona č. 39/2015 Sb.,
kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně
některých souvisejících zákonů. Řízení o povolení výjimky je navazujícím řízením ve smyslu §3
písm. g) bod 13 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon EIA“), neboť je rozhodné pro uskutečnění záměru
umístění studní. Žalobce je dotčenou veřejností ve smyslu §3 písm. i) bod 2 zákona EIA,
takže se ve smyslu §9d odst. 1 zákona EIA může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného
v navazujícím řízení a napadat zákonnost tohoto rozhodnutí. Pro účely postupu dle věty první
§9d odst. 1 zákona EIA se má za to, že dotčená veřejnost uvedená v §3 písm. i) bodě 2 má
práva, na kterých může být rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení zkrácena. Dosavadní
judikatorní výklad teoretických účinků tzv. subsumovaného správního aktu a související
predikované nezasažení do práv účastníků je dle této právní úpravy nahrazen odlišnou právní
úpravou výslovně zakotvující soudní přezkum, což však krajský soud nezohlednil. Stěžovatel také
trvá na tom, že v řízení o povolení výjimky je opomenutým účastníkem řízení ve smyslu §27
odst. 2 a 3 správního řádu ve spojení s §9d odst. 1 zákona EIA a chybným vymezením okruhu
účastníků řízení bylo zasaženo do jeho procesních a hmotných práv. Navrhl proto napadené
usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského soudu
a upozornil na pozdější judikaturu, která potvrzuje, že rozhodnutí stavebního úřadu o povolení
výjimky má povahu subsumovaného správního aktu a není samostatně přezkoumatelným
rozhodnutím podle §65 s. ř. s.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
a ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst.
3 a 4 s. ř. s.).
[8] NSS nejprve konstatuje, že byla-li žaloba odmítnuta, přichází pojmově v úvahu pouze
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení ve vztahu
k ostatním důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS).
[9] Krajský soud vyšel ve svém odmítavém usnesení z rozsudku rozšířeného senátu
č. j. 8 As 8/2011 - 66, který se týkal obdobné situace, totiž odmítnutí žaloby proti rozhodnutí
o povolení výjimky spočívající ve zmenšení odstupové vzdálenosti zamýšlené stavby od stavby
existující. Relevantní část rozsudku zní:
„[27] Jakkoliv je v řízení o výjimce s definitivní platností rozhodnuto o tom, zda se výjimka v konkrétním
případě povoluje či nepovoluje, a účinky takového rozhodnutí nejsou omezeny do doby, než je vydáno konečné
rozhodnutí, nemá samotné povolení či naopak nepovolení výjimky do práv účastníků žádné přímé dopady. Tak
by tomu bylo pouze v případě, pokud by se již na základě samotného rozhodnutí o výjimce mohl záměr,
pro který byla tato výjimka požadována, fakticky uskutečnit, anebo se naopak musel uskutečnit v jiné podobě,
než pro kterou byla požadována výjimka, resp. se vůbec uskutečnit nemohl. Jinými slovy samostatný soudní
přezkum by byl zcela namístě v těch situacích, kdy na rozhodnutí o výjimce nenavazuje žádný další úkon
správního orgánu, který by byl podroben soudní kontrole.
(…)
[33] Rozhodnutí o tom, že společnosti SG Real Estate byla pro potřebu umístění bytového domu povolena
výjimka, která spočívá ve zmenšení odstupové vzdálenosti mezi rodinným domem stěžovatelky a zamýšleným
bytovým domem, žádným způsobem do práv stěžovatelky nezasahuje. Zásadní a rozhodující pro případný zásah
do stěžovatelčiných práv je až umožnění realizace zamýšleného záměru prostřednictvím konečného rozhodnutí
ve věci, tj. rozhodnutím o umístění zamýšlené stavby. Teprve na základě tohoto rozhodnutí může být předmět
výjimky skutečně realizován, či slovy dosavadní judikatury ‚uveden v život‘. Z tohoto úhlu pohledu je pak zcela
nepodstatné, zda řízení o výjimce probíhá samostatně nebo ve spojení s územním, stavebním či jiným řízením
ve věci samé, či že o výjimce rozhoduje stejný orgán jako ve věci samé.“
[10] Na tomto základě založil rozšířený senát svůj právní názor, že „rozhodnutí o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob samo
o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení.
Takové rozhodnutí lze proto soudně přezkoumat pouze v režimu §75 odst. 2 s. ř. s. Samostatně soudně
přezkoumatelným ve smyslu §65 s. ř. s. by bylo rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu pouze
v případě, pokud by po jeho vydání nebylo k uskutečnění příslušného stavebního záměru zapotřebí žádného
navazujícího úkonu stavebního úřadu.“
[11] V nyní posuzovaném případě je situace obdobná, a krajský soud měl tedy pravdu,
že stěžovatelem napadené rozhodnutí není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví,
nýbrž má povahu podkladového rozhodnutí, které je podle §75 odst. 2 s. ř. s. možno posoudit
v rámci přezkumu rozhodnutí o umístění stavby „dvě vrtané studny, Příbram“, jehož byl
stěžovatel ostatně účastníkem.
[12] Stěžovateli nelze přitakat ani v jeho názoru, že právě citovaná judikatura, z níž vycházel
krajský soud, již neobstojí, neboť vychází z právní úpravy předcházející vydání zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon EIA. Je sice pravdou, že podle §9d odst. 1 zákona EIA se dotčená
veřejnost může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení a napadat hmotnou
nebo procesní zákonnost tohoto rozhodnutí. Řízení o výjimce ovšem v nyní posuzovaném případě nelze
pokládat za navazující řízení ve smyslu tohoto ustanovení. Zákon EIA totiž v §3 písm. g)
ve znění účinném od 1. 11. 2017 rozumí navazujícím řízením řízení vedené k záměru nebo jeho změně,
které podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí, jde-li o
1. územní řízení,
(…)
13. řízení, v němž se vydává rozhodnutí nezbytné pro uskutečnění záměru, není-li vedeno žádné z řízení
podle bodů 1 až 12. (zvýraznění provedl NSS)
[13] Řízení o udělení výjimky by do tohoto vymezení mohlo teoreticky spadat, ovšem není
splněna podmínka uvedená v závěru právě citovaného bodu 13, tedy že není vedeno žádné
z řízení podle §3 písm. g) bodů 1 až 12 zákona EIA. Jak uvedeno výše, v nyní posuzované věci
bylo následně vedeno územní řízení. Toto řízení je výslovně vyjmenováno v §3 písm. g) bodu 1
zákona EIA, takže řízení o udělení výjimky nelze považovat za řízení navazující na řízení EIA
ve smyslu §3 písm. g) bodu 13 zákona EIA, na nějž stěžovatel odkazoval (ke vztahu řízení
EIA a řízení o výjimce viz též body [26] a [27] rozsudku NSS ze dne 4. 4. 2019,
č. j. 7 As 292/2018 - 95). Navazujícím řízením ve smyslu §3 písm. g) zákona EIA je tedy právě
územní řízení, nikoli řízení o výjimce. Stěžovatel se tudíž nemůže v řízení o výjimce, které nemá
povahu navazujícího řízení, domáhat práv dotčené veřejnosti podle §9d odst. 1 zákona EIA.
[14] Aplikace zákona EIA tak nemůže v posuzované věci založit stěžovateli právo
na účastenství v řízení o výjimce, ani zpochybnit aplikaci závěrů judikatury, z níž krajský soud
vycházel (snahy zpochybnit výše citovaný právní názor rozšířeného senátu ostatně NSS odmítl
také v bodě [12] rozsudku ze dne 1. 10. 2014, č. j. 1 As 90/2014 - 40).
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[16] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci plný
úspěch, proto by mu soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal náhradu
nákladů řízení, avšak žádné náklady řízení o kasační stížnosti mu nad rámec úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu