ECLI:CZ:NSS:2020:1.ADS.54.2020:22
sp. zn. 1 Ads 54/2020 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Mgr. Bc. et Bc. R. B., LL.M.,
zastoupen doc. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., advokátem se sídlem Praha 1, Revoluční 24,
proti žalovanému: státní tajemník Ministerstva práce a sociálních věcí, se sídlem Na
Poříčním právu 1/376, Praha 2, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2020, č.
j. 5 A 63/2018 – 61,
takto:
I. Výrok I. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2020, č. j. 5 A 63/2018 – 61
se zru š uj e.
II. Žaloba, aby soud určil, že zásah žalovaného spočívající v tom, že žalovaný po rozhodnutí
ze dne 22. 12. 2017, č. j. MPSV-2017/264677-111, o odvolání žalobce ze služebního
místa představeného – náměstka pro řízení sekce informačních technologií, s účinností
od 1. 1. 2018 nepřevedl žalobce na jiné vhodné služební místo, byl nezákonný,
se o dm í t á.
III. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů soudního řízení.
IV. Žalobci se vrací zaplacené soudní poplatky za žalobu a za kasační stížnost ve výši
7.000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám
zástupce žalobce doc. JUDr. Martina Kopeckého, CSc., advokáta, do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal žalobou
ochrany před nezákonným zásahem ze strany žalovaného. Toho se měl žalovaný dopustit
tím, že jej po vydání rozhodnutí ze dne 22. 12. 2017, č. j. MPSV-2017/264677-111, o odvolání
z místa představeného – náměstka pro řízení sekce informačních technologií, nepřevedl na jiné
vhodné služební místo podle §61 odst. 1 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále
jen „zákon o státní službě“). Místo toho vydal žalovaný ve stejný den rozhodnutí č. j.
MPSV-2017/264681-111/SZ/SLP, kterým zařadil žalobce podle §62 odst. 1 zákona o státní
službě mimo výkon služby z organizačních důvodů.
[2] Žalobce se žalobou u městského soudu domáhal vyslovení nezákonnosti postupu
žalovaného, který měl spočívat v nepřevedení na jiné vhodné služební místo, požadoval uložení
zákazu pokračování v tomto zásahu a uložení povinnosti převést žalobce na jiné vhodné služební
místo. Městský soud při ústním jednání poučil žalobce ohledně možného odlišného posouzení
věci jako nečinnosti, proti které přísluší jiný žalobní typ. Žalobce však setrval na svém původním
návrhu.
[3] Městský soud napadeným rozsudkem návrh na prohlášení nezákonnosti zamítl (výrok I.)
a v části, ve které se žalobce domáhal zákazu pokračovat v nezákonném zásahu a zákazu
pokračovat v porušování žalobcova práva na rovný přístup k výkonu veřejné funkce a uložení
povinnosti zařadit žalobce na vhodné služební místo, řízení zastavil (výrok II.). Žalobce totiž
v tomto rozsahu vzal žalobu dne 2. 1. 2020 zpět z důvodu ukončení služebního poměru
u žalovaného ke dni 30. 6. 2019.
[4] Městský soud zkoumal naplnění podmínek přípustnosti zásahové žaloby (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2014, č. j. 2 As 127/2014 – 32), přičemž
dovodil, že nevydání rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“) nemůže být zásahem podle §82 s. ř. s.
[5] Kromě toho jako orbiter dictum městský soud uvedl, že úspěšná by nebyla ani žaloba
na ochranu proti nečinnosti. Vydání rozhodnutí o zařazení mimo službu je totiž zároveň fakticky
negativním rozhodnutím o převedení na jiné služební místo. Žalovaný by tak mohl být nečinný
v případě, že by nevydal ani jedno z uvedených rozhodnutí, nebo pokud by po zrušení
rozhodnutí odvolacím orgánem otálel s vydáním nového rozhodnutí. Závěrem městský soud
poznamenal, že žalobce by mohl proti rozhodnutí žalovaného brojit odvoláním a případně
žalobou proti rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[6] Vedle podání zásahové žaloby se žalobce bránil proti oběma výše uvedeným rozhodnutím
žalovaného i odvoláním. Náměstek ministra vnitra pro státní službu, jako odvolací orgán,
rozhodnutí o odvolání z místa představeného potvrdil a rozhodnutí o zařazení mimo výkon
služby zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Závěr o neexistenci jiného vhodného
služebního místa totiž neměl ve spisovém materiálu oporu. Z napadeného rozsudku vyplývá,
že žalobce byl následně převeden na jiné služební místo s nástupem od 15. 10. 2018 (konkrétně
vedoucí oddělení financování ICT žalovaného). Žalobce ukončil služební poměr z vlastní
iniciativy ke dni 30. 6. 2019.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel zpochybnil právní hodnocení městského soudu, podle něhož nepřevedení
na jiné služební místo není zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Argumentuje tím, že neprobíhalo
jakékoliv řízení, ve kterém by mohlo být vydáno rozhodnutí ve věci, a proto nemohl využít jiného
žalobního typu. Nezákonný zásah tak dle jeho názoru může spočívat i v nevydání rozhodnutí,
pokud se nevede řízení, ve kterém by mohlo být vydáno. Vedle toho je možné se domáhat
deklarace nezákonnosti pouze v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.
[9] Dalším důvodem kasační stížnosti je nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Městský soud totiž na jednu stranu založil rozsudek
na závěru, že zásahová žaloba je nepřípustná, ale na druhou stranu ji věcně posoudil a žalobu
(meritorně) zamítl, nikoliv odmítl z procesních důvodů.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud svůj závěr
přesvědčivě odůvodnil, a navrhnul zamítnutí kasační stížnosti v celém rozsahu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, a proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[12] Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se v souladu se svou judikaturou (srov. např. rozsudky ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, či ze dne
5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85) nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pokud by taková námitka byla důvodná, zrušil
by kasační soud napadený rozsudek bez dalšího.
[14] Stěžovatel uvádí, že napadený rozsudek je nesrozumitelný a neobsahuje dostatek důvodů.
Městský soud totiž shledal, že žalobce měl možnost se proti zásahu do svých práv bránit
odvoláním a případně žalobou proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s. Na druhou stranu věc přezkoumal
meritorně a žalobu zamítl (§87 odst. 3 s. ř. s.) , nikoliv odmítl [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatel tedy ve skutečnosti namítá nikoli nepřezkoumatelnost, ale jinou vadu řízení před
soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [kasační důvod rovněž
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud se proto zabýval takto konstruovanou
námitkou, kterou shledal důvodnou.
[15] Rozhodnutí o zařazení mimo službu nebo o převedení na jiné služební místo se vydává
v řízení ve věcech služby [§159 odst. 1 písm. e) ve spojení s §44 písm. h) a i) zákona o státní
službě]. V tomto řízení se podle §160 zákona o státní službě užije zákon č. 500/2004 Sb., správní
řád (dále jen „správní řád“). Proti prvostupňovému rozhodnutí je přípustné odvolání [§81
správního řádu ve spojení s §168 zákona o státní službě]. Skutkový a právní stav se v odvolacím
řízení posuzuje ke dni vydání odvolacího rozhodnutí (rozsudek ze dne 16. 8. 2018, č. j.
1 As 165/2018 - 40).
[16] Služební orgán je povinen převést státního zaměstnance v řízení ve věcech služby na jiné
vhodné služební místo, pokud nemůže vykonávat službu na současném služebním místě
mj. proto, že bylo zrušeno v důsledku změny systemizace [§61 odst. 1 písm. c) zákona o státní
službě]. Pokud státní zaměstnanec nemůže být takto převeden, protože vhodné místo neexistuje,
je zařazen mimo výkon služby podle §62 odst. 1 zákona o státní službě. Státní zaměstnanec
zařazený mimo výkon služby pro neexistenci vhodného služebního místa je po odpadnutí
překážky (tj. nalezení vhodného služebního místa) převeden na toto služební místo v řízení
ve věcech služby zahájeném z úřední povinnosti [srov. čl. 61 odst. 1 metodického pokynu
náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 1/2016, kterým se stanoví podrobnosti ke změnám
služebního poměru (účinného v době vydání výše uvedených rozhodnutí žalovaného) nebo
obdobně čl. 69 odst. 1 metodického pokynu náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 2/2019,
kterým se stanoví podrobnosti ke změnám služebního poměru (účinného nyní)].
[17] Z nastíněných východisek vyplývá, že rozhodnutí o převedení na jiné služební místo
a rozhodnutí o zařazení mimo výkon služby představují dvě možná ukončení řízení ve věcech
služby, která se vzájemně vylučují a není možné je vydat obě v tomtéž řízení (dochází
ke konzumaci). Pokud nastanou skutečnosti předpokládané §61 odst. 1 zákona o státní službě,
je služební orgán primárně povinen převést státního zaměstnance na jiné vhodné služební místo.
Až pokud takové místo není k dispozici, vydá rozhodnutí o zařazení mimo službu (obdobně srov.
odst. 21 napadeného rozsudku). Nesouhlasí-li státní zaměstnanec s výsledkem řízení ve věcech
služby, má právo podat odvolání a domáhat se zrušení nebo změny prvoinstančního rozhodnutí.
Podáním odvolání se pokračuje v řízení ve věcech služby, přičemž při rozhodování je odvolací
orgán vázán skutkovým a právním stavem ke dni svého rozhodnutí.
[18] Lze tak uzavřít, že v okamžiku podání žaloby stále probíhalo řízení ve věci. Stěžovatel
se v odvolání domáhal převedení na jiné služební místo namísto zařazení mimo službu z důvodu,
že vhodná služební místa existovala již v době vydání prvoinstančního rozhodnutí. Jak vyplývá
ze shora uvedeného, odvolací orgán odvolání stěžovatele vyhověl, prvostupňové rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V takovém případě je žalovaný povinen v řízení
pokračovat a ukončit jej vydáním rozhodnutí v souladu se zákonem o státní službě a správním
řádem. Pokud by tak neučinil, bylo by namístě využít žalobu na ochranu proti nečinnosti dle §79
s. ř. s.
[19] V obecné rovině pak lze přisvědčit městskému soudu i v tom, že zaměstnanec
má možnost bránit se proti rozhodnutí o zařazení mimo výkon služby, resp. odvolacího orgánu,
žalobou proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
[20] S ohledem na to, že zásahová žaloba má oproti ostatním žalobním typům subsidiární
povahu (viz body 41 a 42 rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As155/2015
- 160, nebo Kühn, Zdeněk, Kocourek, Tomáš a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer 2019, str. 721), je stěžovatelova žaloba nepřípustná ve smyslu §85 s. ř. s.
[21] Stěžovateli je proto třeba dát za pravdu, že městský soud se dopustil procesního
pochybení. Dospěl ke správnému závěru, že stěžovatel měl možnost domáhat se ochrany svých
práv jiným žalobním typem, přičemž stěžovatele o tom v průběhu řízení náležitě poučil (bod 50
nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18). V takovém případě měl však
městský soud žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §85 s. ř. s.
[22] Protože městský soud žalobu věcně projednal, založil tím jinou vadu řízení mající
za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud tedy podle §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil výrok I. napadeného rozsudku, a j elikož již v řízení před městským soudem
existovaly důvody pro odmítnutí žaloby v části, v níž se stěžovatel domáhal deklarace
nezákonnosti tvrzeného zásahu, Nejvyšší správní soud zároveň v této části žalobu sám podle
§110 odst. 1 ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) a §85 s. ř. s. odmítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů zrušil výrok I. napadeného rozsudku
a žalobu stěžovatele v této části odmítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[24] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a rozhodl-li současně o odmítnutí návrhu, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl
o nákladech řízení podle §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Jelikož byla žaloba částečně
odmítnuta a řízení z části zastaveno, nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[25] Vzhledem k tomu, že žaloba byla odmítnuta, vrací se žalobci podle §10 odst. 3 zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (dále jen „zákon o soudních poplatcích“), zaplacený
soudní poplatek za žalobu ve výši 2.000 Kč a za podání kasační stížnosti ve výši 5.000 Kč.
Citované zákonné ustanovení sice podmiňuje vrácení soudního poplatku odmítnutím návrhu
před prvním jednáním, respektive ve smyslu §10 odst. 5 zákona o soudních poplatcích před
vydáním rozhodnutí ve věci samé, tato ustanovení je však třeba aplikovat analogicky i na situaci,
kdy rozhodnutí ve věci samé bylo kasačním soudem zrušeno (srov. rozsudek ze dne 8. 10. 2014
č. j. Ars 5/2014 - 28, bod 35, či rozsudky ze dne 2. 11. 2016 č. j. 6 Azs 199/2016 - 35, bod 28,
a ze dne 5. 3. 2015 č. j. 6 Afs 3/2015 - 29, bod 14, a nedávné rozsudky č. j. Ars 6/2018 - 28
z 23. 4. 2019 a č. j. Ars 7/2018 - 29 z 21. 2. 2019). Zaplacený soudní poplatek bude žalobci
vrácen z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku (§10a zákona o soudních poplatcích) k rukám jeho zástupce, doc. JUDr. Martina
Kopeckého, CSc.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu