ECLI:CZ:NSS:2020:1.AFS.27.2019:61
sp. zn. 1 Afs 27/2019 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: Dopravní
společnost Zlín-Otrokovice, s. r. o., se sídlem Podvesná XVII/3833, Zlín, zastoupené
JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému:
Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 11. 2015, č. j. 40854/15/5000-10470-711175, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. 1. 2019, č. j. 62 Af 13/2016 – 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně ne má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „poskytovatel dotace“) poskytlo žalobkyni
rozhodnutím ze dne 1. 2. 2005, č. j. 500/2005-34, jehož součástí byla smlouva o financování
projektu Společného regionálního operačního programu ze dne 15. 4. 2005, dotaci v celkové výši
60 295 000 Kč za účelem realizace projektu „Modernizace a rozvoj MHD ve Zlíně a Otrokovicích
využitím specifického vozového parku“, v jehož rámci žalobkyně nakoupila 8 trolejbusů. Datum
ukončení realizace projektu bylo stanoveno na 30. 4. 2006. Rozhodnutím ze dne 15. 9. 2009
poskytovatel dotace vyňal projekt ze spolufinancování z prostředků z rozpočtu EU s tím,
že dofinancování bude provedeno z národních zdrojů.
[2] Na základě podnětu poskytovatele dotace k zahájení řízení ve věci odvodu za porušení
rozpočtové kázně zahájil Finanční úřad ve Zlíně u žalobkyně daňovou kontrolu, která vyústila
ve vydání platebního výměru ze dne 26. 1. 2012 na odvod za porušení rozpočtové kázně.
Porušení podle finančního úřadu spočívalo v (1) nenaplnění jednoho ze závazných
monitorovacích ukazatelů - zvýšení osob přepravených veřejnou dopravou o 0,01 % po dobu
udržitelnosti projektu, ve skutečnosti se počet přepravovaných osob ve sledovaném období
snížil, a (2) opožděném předložení poslední (čtvrté) monitorovací zprávy o zajištění udržitelnosti
projektu o 10 dnů. Finanční úřad proto žalobkyni vyměřil odvod ve výši poskytnuté dotace,
tedy ve výši 60 295 000 Kč.
[3] Platební výměr ze dne 26. 1. 2012 byl potvrzen rozhodnutím Finančního ředitelství
v Brně ze dne 10. 10. 2012. Toto rozhodnutí však zrušil Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne
15. 5. 2014, č. j. 62 Af 106/2012 – 134, neboť se finanční orgány nezabývaly rozsahem
a závažností porušení. Jejich odůvodnění k výši odvodu tak bylo nepřezkoumatelné. Kasační
stížnost žalovaného (na něhož přešla působnost orgánu rozhodujícího o odvolání na základě
zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky) Nejvyšší správní soud zamítl
rozsudkem ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 – 46.
[4] Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 11. 2015 změnil výrok platebního výměru
tak, že snížil výši odvodu na 4 721 099 Kč. Potvrdil závěry finančního úřadu o nesplnění dvou
výše zmíněných podmínek dotace a poukázal na to, že krajský soud nezpochybnil ani jedno
z podstatných zjištění finančního úřadu, která vyplývají z výsledku kontroly. S odkazem na tento
rozsudek rovněž nepřisvědčil námitce, že bylo třeba zohlednit i opravenou monitorovací zprávu
s přepočítaným monitorovacím ukazatelem, kterou žalobkyně vypracovala a předložila
až po zahájení daňové kontroly. V době udržitelnosti projektu (tj. před zahájením daňové
kontroly) žalobkyně ve všech monitorovacích zprávách za období 1. 5. 2006 až 30. 4. 2010
vykazovala plnění daného monitorovacího ukazatele v záporných hodnotách. Také krajský soud
se přiklonil k bezpředmětnosti provedení žalobkyní navrhovaných důkazů.
[5] Na základě pokynu ve zrušujícím rozsudku krajského soudu pak při stanovení výše
odvodu žalovaný hodnotil závažnost jednotlivých porušení rozpočtové kázně. Z celkové částky
odvodu stanovil dílčí odvod za porušení monitorovacího ukazatele zvýšení osob přepravených
veřejnou dopravou ve výši 4,83 % z poskytnuté dotace (2 912 248 Kč). Toto procento
proporcionálně odpovídá míře nenaplnění daného monitorovacího ukazatele. Aritmetický
průměr monitorovacího ukazatele za všechna sledovaná období byl roven -4,82 %.
Do stanoveného limitu (0,01 %) tedy žalobkyni zbývalo v průměru 4,83 %. Nepředložení
poslední (čtvrté) monitorovací zprávy v řádném termínu žalovaný hodnotil jako méně závažné
a neovlivňující závažným způsobem naplnění účelu dotace. Dílčí odvod za toto porušení proto
stanovil ve výši 3 % z poskytnuté částky (1 808 850 Kč).
II. Řízení před krajským soudem
[6] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 11. 2015 žalobou u Krajského
soudu v Brně, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl.
[7] Obecně provedený odkaz na žalobní důvody obsažené v předchozí žalobě, s nimiž
se žalovaný podle žalobkyně v nyní napadeném rozhodnutí nevypořádal, nebyl podle soudu
řádně uplatněným žalobním bodem. Žalovaný nadto nebyl povinen opakovat svoji předchozí
argumentaci, kterou shledal krajský soud v rozsudku č. j. 62 Af 106/2012 - 134 přezkoumatelnou
a věcně správnou.
[8] Žalovaný nemohl odmítnout správně stanovit odvod za porušení rozpočtové kázně
pouze z toho důvodu, že v oznámení ze dne 8. 10. 2010 o podezření z porušení rozpočtové
kázně poskytovatel dotace uvedl, že doporučuje porušení rozhodnutí a smlouvy nesankcionovat,
jak namítá žalobkyně. Žalovaný nebyl vázán zdůvodněním podnětu poskytovatele. Určení
rozsahu a závažnosti porušení rozpočtové kázně provádí na základě vlastního posouzení.
[9] Z judikatury správních soudů vyplývá, že pokud poskytovatel dotace do svého
rozhodnutí vtělí podmínky poskytnutí dotace, jde nepochybně o podmínky závazné. Závazné
ukazatele představují cíle projektu, tedy účel, pro nějž vůbec byly žalobci finanční prostředky
(původně se spoluúčastí prostředků z unijního rozpočtu) poskytnuty. Jejich dodržení při čerpání
veřejných prostředků má tedy klíčový význam.
[10] Ve vztahu k opakovaně uplatněné argumentaci ohledně změny výkladu monitorovacího
ukazatele zvýšení počtu přepravovaných osob a nové metodiky jeho výpočtu krajský soud uvedl,
že žalovaný v návaznosti na předchozí zrušující rozsudek správně odmítl zohlednit opravenou
monitorovací zprávu s přepočítaným monitorovacím ukazatelem, kterou žalobkyně vypracovala
až po zahájení daňové kontroly.
[11] Krajský soud dále poukázal na odůvodnění stanovení odvodu ve zprávě o daňové
kontrole. Finanční úřad v ní zdůraznil, že již v žádosti o dotaci žalobkyně navrhla monitorovací
ukazatele. Pochopení výpočtu ukazatele počtu přepravovaných osob již ve fázi žádosti mělo být
podle finančního úřadu jednoznačně prodiskutováno, aby nedošlo k pochybnostem při plnění.
V případě nejasného a neurčitého výkladu výpočtu tohoto ukazatele měla žalobkyně možnost
konzultovat tuto otázku s poskytovatelem dotace a případně žádat v průběhu realizace projektu
o změnu, zejména pokud při vyplňování tohoto ukazatele v každé ze čtyř monitorovacích zpráv
uváděla, že předmětný ukazatel neplní. Finanční úřad dále uvedl, že v konečné fázi po ukončení
projektu již není možné výpočet ukazatele změnit, jak dodatečně žalobkyně učinila ve svém
vyjádření. Dále krajský soud odkázal na vyjádření poskytovatele dotace, který k výzvě finančního
úřadu uvedl, že se neztotožňuje s novým způsobem výpočtu monitorovacího ukazatele, který byl
vytvořen dodatečně.
[12] Za této situace žalovaný podle krajského soudu nepochybil, když odmítl provést důkaz
dopravně inženýrským posudkem společnosti Czech Consult spol. s r. o., přiloženým k vyjádření
žalobkyně ze dne 10. 7. 2011. Finanční úřad odůvodnil odmítnutí provedení důkazu jeho
irelevancí, neboť žalobkyně používala od počátku jeden určitý způsob výpočtu předmětného
monitorovacího ukazatele dopravní obslužnosti. Výpočet počtu přepravovaných osob vycházel
z počtu měsíčních časových jízdenek, jednotlivých jízdenek, zaměstnanců a rodinných
příslušníků + ostatních volných jízdenek a z bezplatné přepravy některých kategorií cestujících
a z těchto údajů je vypočítán údaj o celkově přepravených osobách. Takto bylo vypočítáno
množství přepravovaných osob i za období 2000 – 2003, což je uvedeno v žádosti (studii
proveditelnosti) i ve všech monitorovacích zprávách. Výhrady k tomuto svému způsobu výpočtu
žalobkyně uplatnila až po prvním seznámení s výsledky kontroly. Finanční úřad v této souvislosti
také odkázal na nesouhlasné stanovisko poskytovatele a zdůraznil, že po ukončení projektu není
oprávněn měnit způsoby výpočtu a pojetí vyhodnocení tohoto ukazatele. Námitka
neodůvodněného odmítnutí důkazního návrhu žalobkyně proto nebyla opodstatněná.
[13] K odmítnutí ostatních návrhů žalobkyně na dokazování se krajský soud vyjádřil
již v předchozím rozsudku a na svých závěrech setrval. Další dokazování ke skutkovým otázkám
soud považoval za nadbytečné. Sporná je pouze otázka právní, kterou je správnost posouzení
rozsahu a závažnosti porušení rozpočtové kázně žalobkyní a v návaznosti na to stanovení
proporcionální výše odvodu. Jak již soud uvedl, finanční orgány nepochybily neakceptováním
postupu žalobkyně, která až po dokončení projektu a zahájení daňové kontroly změnila svůj
pohled na monitorovací ukazatel, který si sama původně stanovila, včetně metodiky jeho
výpočtu, již v podané žádosti, a o němž bylo žalobkyni po celou dobu projektu známo, že jej
neplní.
[14] Z předchozího rozsudku vyplývalo pouze to, že žalovaný má argumentaci žalobkyně
vzít v úvahu v návaznosti na zjištění nedodržení podmínek dotace a stanovení proporcionální
výše odvodu, což žalovaný učinil. Stanovil rozsah porušení rozpočtové kázně a určil tomu
adekvátní výši odvodu. K oběma porušením podmínek projektu uvedl, že neohrozily účel dotace
a že peněžní prostředky nebyly zneužity. Poznamenal, že stanovené částky odvodu za porušení
rozpočtové kázně plní i preventivní účel. Posouzení závažnosti porušení jednotlivých podmínek
ve vztahu k určení výše odvodu žalovaný také dostatečně a řádně odůvodnil.
[15] Žalovaný při stanovení výše odvodu zohlednil, že monitorovací ukazatel „zvýšení osob
přepravených veřejnou dopravou“ je zjevně závislý na vnějších faktorech a že žalobkyně
nemohla ovlivnit jiný segment dopravy nežli trolejbusovou dopravu. Takto stanovený
monitorovací ukazatel se tedy jeví jako obecný a nepříliš vhodný. Naproti tomu musí podle
žalovaného jít k tíži žalobkyně skutečnost, že předmětný monitorovací ukazatel si vybrala
a nastavila sama, a to již ve studii proveditelnosti z července 2004, a stejně tak si sama nastavila
i metodiku jeho výpočtu. Toto odůvodnění považoval krajský soud za dostatečné.
[16] Podle krajského soudu určení odvodu za porušení rozpočtové kázně procentem nejlépe
reflektuje význam porušení rozpočtové kázně ve vztahu k výši poskytnuté dotace. Namítanou
nepřiměřenost sankce je proto nutné posuzovat ve vztahu k procentu, na jehož základě
je následně výše odvodu za porušení rozpočtové kázně vypočtena. Částku odpovídající porušení
určité podmínky (závazného ukazatele) je nutné vždy poměřovat s celkovou výší dotace – tedy
vyměřenou částku odvodu ve výši 2 912 248,50 Kč posuzovat z hlediska přiměřenosti ve vztahu
k poskytnutým finančním prostředkům ve výši 60 295 000 Kč. Odvod za porušení závazného
ukazatele tak odpovídá necelým 5 % poskytnutých prostředků, což lze označit za odvod ve výši,
jež odráží individuální okolnosti daného případu.
[17] Krajský soud nepovažoval za nepřiměřené ani určení výše odvodu za pozdní odevzdání
monitorovací zprávy ve výši 3 % z celkové částky dotace (tedy v řádu jednotek procent z celkově
poskytnuté částky). To odpovídá velmi malé závažnosti tohoto porušení.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[18] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační
stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“).
[19] Namítá, že krajský soud vystavěl svou argumentaci na nesprávném předpokladu, podle
kterého nebyl naplněn jeden z projektových parametrů – závazný ukazatel počtu přepravených
osob. Přestože stěžovatelka vykazovala snížení počtu přepravených osob, ve skutečnosti tento
ukazatel naplnila. Je proto otázkou, zda se dopustila porušení rozpočtové kázně, pokud daný
ukazatel nenaplnila pouze „papírově“. Smyslem právní úpravy týkající se porušení rozpočtové
kázně je postihovat pouze skutečná porušení, nikoliv porušení zdánlivá. Pouze v důsledku
nesprávného nastavení mechanismu výpočtu monitorovacího ukazatele stěžovatelka vykazovala
v monitorovacích zprávách jeho nenaplnění, a to za účasti a s vědomím poskytovatele dotace
a jeho kontrolních orgánů.
[20] Monitorovací ukazatel počtu přepravených osob byl stanoven jako hodnota 0,01 %.
Nebyl však stanoven žádný mechanismus výpočtu, tedy matematický klíč k tomu, jak má být
hodnota 0,01 % vlastně vypočtena. Výpočet nastavila sama stěžovatelka, avšak chybně, neboť
tuto hodnotu vztáhla ke všem osobám přepraveným na území Zlína, Otrokovic a Želechovic
nad Dřevnicí, nikoliv jen těm k osobám, které budou přepraveny na nově zavedené lince, na níž
bylo nasazeno 8 specifických trolejbusů pořízených z poskytnuté dotace. Stěžovatelka svoji
chybu napravila a monitorovací zprávy opravila, přičemž použila nový odpovídající
mechanismus výpočtu. Krajský soud nezohlednil, že poskytovatel dotace sám žádný způsob
výpočtu monitorovacího ukazatele nestanovil. Soud nezohlednil skutečnost, že poskytovatel
dotace průběžně kontroloval čerpání dotace a nevytkl stěžovatelce neplnění monitorovacího
ukazatele, naopak stěžovatelka byla ujišťována, že tento ukazovatel není závazný. Poskytovatel
dotace rovněž uvedl, že nepožadoval daný ukazatel v případě jiných žadatelů o srovnatelný typ
dotace. Krajský soud v předchozím rozsudku žalovanému uložil, aby se zabýval tím,
jak je možné, že příjemce dotace (pozn. NSS: patrně myšlen poskytovatel dotace) jen pasivně
přijal to, co stěžovatelka na počátku nesprávně nastavila. Stěžovatelka proto klade otázku,
proč v napadeném rozsudku již na tomto posouzení krajský soud netrval. Podle stěžovatelky
není možné zkontrolovat, že se vůbec jednalo o chybu, neboť není možné přepočítat nastavené
parametry podle určitého vzorce. Stěžovatelka připouští, že si výpočet nesprávně nastavila,
následně jej ale opravila a doložila posudkem nezávislého odborníka, že monitorovací ukazatel
fakticky naplnila.
[21] Stěžovatelka zdůraznila, že dotace byla bezezbytku použita pro stanovený účel, jímž byla
modernizace a rozvoj městské hromadné dopravy mezi městy Zlín a Otrokovice,
a to prostřednictvím dodávky osmi kusů specifických trolejbusových vozů. Naplnění účelu
dotace žalovaný nezpochybnil. Připustil také, že předmětný monitorovací ukazatel je závislý
na vnějších faktorech, a je proto příliš obecný a nevhodný. Absence metodiky jeho výpočtu
by měla jít k tíži nejen stěžovatelky, ale i poskytovatele dotace.
[22] Dále stěžovatelka setrvává na námitce, že se žalovaný dopustil vady řízení neprovedením
důkazu dopravně inženýrským posudkem, byť připouští, že neprovedení důkazu žalovaný
odůvodnil. Neprovedení důkazu však nelze založit na jeho zpochybnění. Teprve po provedení
jako důkazu mohl být posudek hodnocen po obsahové a věcné stránce. Správní orgán může
odůvodnit neprovedení důkazu pro nadbytečnost nebo nepřípustnost, nikoliv proto, že s ním
nesouhlasí. Stěžovatelka proto namítá porušení zásady materiální pravdy, neboť žalovaný
rozhodl na základě nedostatečně zjištěného stavu věci. Soud tuto vadu nenapravil.
[23] Krajský soud se také dostatečně nevypořádal s argumentací týkající se výše odvodu
za předložení monitorovací zprávy o několik dnů později. Sankce za toto porušení
je nepřiměřená jeho závažnosti. Jednalo se pouze o bagatelní porušení, které nemělo žádný vliv
na naplnění účelu dotace. Tomu odpovídal i návrh poskytovatele dotace, aby dané porušení
nebylo sankcionováno. Stanovení odvodu ve výši 3 % z poskytnuté dotace je v rozporu
se zásadou rovnosti příjemců dotace. Při procentuálním nastavení výpočtu odvodu je různým
příjemcům dotace ukládán různý trest. Tedy za stejné porušení právní povinnosti – desetidenní
prodlení v odevzdání závěrečné monitorovací zprávy, bude ten, kdo dostane dotaci ve výši
1 mil Kč, sankcionován jinak než ten, kdo dostane dotaci 60 mil. Takové stanovení odvodu
je také v rozporu se zásadou individualizace odvodu coby sankce v širším slova smyslu. Nadto,
způsob stanovení sankce nebyl stanoven dopředu, a stěžovatelka tak nebyla poučena o výši
sankce ve vztahu k porušení povinnosti. Pokud by byla stěžovatelka od počátku srozuměna
s tím, že za takto bagatelní jednání může být postižena takto vysokou sankcí, velmi by zvažovala
přijetí dotace. Nadto, stěžovatelce jsou známy případy, kdy ministerstvo financí v jiných
případech odvody za stejné jednání příjemce dotace v minulosti běžně promíjelo.
[24] Odvod v uložené výši je podle stěžovatelky zjevně nespravedlivý a neodpovídá míře
porušení rozpočtové kázně v kontextu společenské škodlivosti takového jednání. Stěžovatelka
je sankcionována pokutou v řádu miliónů korun za to, že její pracovnice omylem odeslala
monitorovací zprávu o několik dní později, a za to, že chybně spočítala a vykázala monitorovací
ukazatel, který ve skutečnosti splnila, a to za situace, kdy celá dotace byla použita přesně k tomu
účelu, k jakému byla určena. Správní uvážení žalovaného, které soud napadeným rozsudkem
aproboval, je v rozporu s elementárními principy hmotněprávní logiky a zcela odporuje
základním sankčním pravidlům ve veřejnoprávní sféře. Žalovaný měl postupovat při stanovení
výše odvodu podle ustálených pravidel trestání, tedy výši odvodu stanovit vzhledem k dopadům
vyměřeného odvodu do majetkové sféry příjemce dotace, a to v přímém poměru ke společenské
škodlivosti takového jednání s přihlédnutím k tomu, zda byla dotace v celém rozsahu použita
ke stanovenému účelu. Krajský soud k této otázce konstatoval, že určení odvodu procentem
nejlépe reflektuje význam porušení rozpočtové kázně k výši poskytnuté dotace a v posuzované
věci se jednalo pouze o jednotky procent. Stěžovatelka nepovažuje takové odůvodnění
za správné a přezkoumatelné.
[25] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem a setrval
na svých závěrech vyjádřených v napadeném rozhodnutí.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[26] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[27] Kasační stížnost není důvodná.
[28] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, podle níž krajský soud vyšel z nesprávného
předpokladu o nenaplnění monitorovacího ukazatele zvýšení osob přepravených veřejnou
dopravou o 0,01 %.
[29] Ze správního spisu vyplývá, že monitorovací ukazatel „zvýšení osob přepravených
veřejnou dopravou“ byl uveden již v rozhodnutí o dotaci ze dne 1. 2. 2005 a smlouvě
o financování ze dne 15. 4. 2005, která byla jeho nedílnou součástí. V těchto dokumentech
mu byla přiřazena cílová hodnota 0,01 % (tedy zvýšení počtu přepravovaných osob veřejnou
dopravou o 0,01 %).
[30] Je pravdou, že v rozhodnutí ani ve smlouvě o financování není stanovena metoda
výpočtu tohoto ukazatele. Zároveň z ustálené judikatury vyplývá, že právo poskytovatele dotace
vymezit podmínky jejího čerpání souvisí s povinností vymezit dotační podmínky jednoznačným,
určitým a srozumitelným způsobem, který zajistí předvídatelnost postupu při případném
zpětném vymáhání poskytnuté dotace (viz např. rozsudky ze dne 11. 11. 2010,
č. j. 1 Afs 77/2010 – 81, č. 2243/2011 Sb. NSS, ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5 Afs 90/2012 – 33,
nebo ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 146/2016 – 32). Nejvyšší správní soud však s ohledem
na okolnosti posuzované věci neshledal, že by rozhodnutí a smlouva byly vadné pro neurčitost
nebo nesrozumitelnost.
[31] Ve shodě s krajským soudem Nejvyšší správní přihlédl ke skutečnosti, že daný
monitorovací ukazatel včetně jeho plánované hodnoty (zvýšení přepravy osob veřejnou
dopravou o 0,01 %) vycházel z žádosti stěžovatelky o dotaci. Toto zjištění finančních orgánů
stěžovatelka nepopírá. Ve spisu je založena „studie proveditelnosti“ projektu, která byla přílohou
žádosti a z níž lze dovodit plánovanou metodu výpočtu. Stěžovatelka do této studie zahrnula
graf a tabulku počtu přepravovaných osob v letech 2000 až 2003, z nichž vyplývá, že výpočty
provedla na základě vývoje počtu měsíčních časových jízdenek, jednotlivých jízdenek, jízdenek
zaměstnanců a rodinných příslušníků a ostatních volných jízdenek a z přepravy některých
specifických kategorií cestujících (dětí do 6 let, důchodců nad 70 let). Obdobně v závěrečné
monitorovací zprávě stěžovatelka uvedla, že „[m]onitorovací ukazatel počtu přepravených osob
se v souladu s metodikou Ministerstva dopravy a sdružení dopravních podniků určuje z počtu prodaných jízdních
dokladů, údajů o počtu obyvatel a dopravními průzkumy (bezplatná přeprava – např. vozíčkáři, přeprava dětí
do 6 let apod.).“
[32] Žalovaný i krajský soud připustili, že takto definovaný monitorovací ukazatel je zjevně
závislý na vnějších faktorech, jako je například regulace ze strany státu, přičemž trh veřejné
dopravy mezi městy Zlínem, Otrokovicemi a přilehlými obcemi netvoří pouze trolejbusová
doprava, ale i další možné segmenty dopravy. Tuto skutečnost však zohlednili až při stanovení
výše odvodu (takto formulovaný závazný pokyn uložil krajský soud v prvním zrušujícím
rozsudku žalovanému, stěžovatelka krajskému soudu proto nedůvodně vytýká, že se tohoto
pokynu nyní nedrží a již netrvá na zohlednění vnějších vlivů). S tímto postupem se Nejvyšší
správní soud ztotožňuje.
[33] Monitorovací ukazatele a další parametry projektu, které žadatel o dotaci v žádosti
navrhne, patří mezi kritéria, která mohou hrát roli v rozhodnutí, zda poskytovatel dotace přidělí
dotaci konkrétnímu žadateli, či nikoliv. Žadatel proto nese odpovědnost za to, jaká kritéria zvolí.
Pokud by záměrně zvolil parametry nereálné či nesplnitelné ve snaze zvýšit svou šanci
pro získání dotace oproti jiným subjektům, jistě by se nemohl následně dovolávat toho, že daný
parametr nebyl schopen nakonec splnit.
[34] V nyní posuzované věci ze spisu nevyplývá, že by stěžovatelka byla motivována snahou
záměrně nadsadit své možnosti ve snaze dotaci získat. Od skutečnosti, že sama sporný ukazatel
navrhla, přesto nelze zcela odhlédnout. V takovém případě lze legitimně očekávat, že měla
vytvořenu správnou metodiku jeho výpočtu. Ostatně z monitorovacích zpráv nevyplývá
jakákoliv pochybnost stěžovatelky v průběhu realizace a udržitelnosti projektu o tom, jak daný
monitorovací ukazatel počítat. Přichází-li s novým odlišným návrhem metody výpočtu, podle
kterého byl monitorovací ukazatel splněn, až ve vyjádření k projednání zprávy o daňové
kontrole, k němuž přiložila „opravené“ monitorovací zprávy, nelze se ubránit dojmu účelovosti
nového výpočtu. Tím spíše, že je tento výpočet v rozporu s kritérii uváděnými nejen
v monitorovacích zprávách ale již ve studii proveditelnosti; tato kritéria se zjevně vztahují k celé
dopravní síti (počty prodaných síťových jízdenek, početnost kategorií zdarma přepravovaných
cestujících), nikoliv jen k realizované lince.
[35] Nový způsob výpočtu monitorovacího ukazatele neakceptoval ani poskytovatel dotace
ve vyjádření ze dne 24. 2. 2011 v průběhu řízení o odvodu. Poskytovatel dotace poukázal na výše
citovanou (viz bod [31]) pasáž z původní neopravené závěrečné monitorovací zprávy. Uvedl,
že se neztotožňuje s novým způsobem výpočtu, který stěžovatelka vytvořila až dodatečně. Nový
způsob výpočtu je založený na obsaditelnosti (kapacitě) vozu a počtu ujetých kilometrů
jednotlivých vozů, bez ohledu na to, kolik cestujících je v těchto vozech skutečně přepraveno.
Jednoznačně není ani popsáno, s čím je porovnán počet přepravených osob novými trolejbusy,
ani zda nové trolejbusy nahradily na některých linkách původní vozy nebo byly využity pouze
pro zcela nové trasy nebo navýšení spojů na stávajících linkách. Z nově doložených podkladů
poskytovatel nebyl schopen ověřit výsledné dodatečně upravené hodnoty. Stěžovatelkou nově
navržený způsob výpočtu nemá podle poskytovatele dotace žádnou vypovídací hodnotu
a nevyjadřuje počet skutečně přepravených osob.
[36] Byť při posouzení porušení rozpočtové kázně a stanovení odvodu nejsou finanční
orgány vázány závěry poskytovatele dotace (viz např. rozsudky ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 1 Afs 54/2013 – 36, nebo ze dne 10. 5. 2017, č. j. 2 Afs 334/2016 – 42), neznamená to,
že by je nemohly ve svých úvahách zohlednit, shledají-li je relevantními. V nyní posuzované věci
stěžovatelka až po ukončení projektu navrhla změnu výpočtu ukazatele, který po dobu projektu
vykazovala, a který v průběhu projektu poskytovatel dotace i ona sama jakožto příjemce dotace
považovali za správný. Stanovisko poskytovatele dotace k návrhu takovéto jednostranné změny
výpočtu monitorovacího ukazatele ze strany příjemce dotace proto bylo relevantní.
[37] Nejvyšší správní soud s ohledem na popsané okolnosti neshledal, že by krajský soud
pochybil tím, že se ztotožnil s postupem finančních orgánů, které vyšly při posouzení dodržení
podmínek dotace z monitorovacích zpráv předložených stěžovatelkou v průběhu realizace
a udržitelnosti projektu, a naopak nezohlednily nové „opravené“ monitorovací zprávy
předložené stěžovatelkou až v průběhu řízení o odvodu, po projednání zprávy o kontrole.
[38] Z téhož důvodu krajský soud správně posoudil jako neopodstatněnou námitku, podle
které žalovaný bez řádného odůvodnění odmítl provést důkaz dopravně-inženýrským posudkem.
Tento posudek stěžovatelka navrhla k prokázání správnosti nově zvoleného způsobu výpočtu.
Žalovaný odmítl provést tento důkaz, neboť směřoval k prokázání skutečností, které nemohly
být zohledněny po skončení projektu a zahájení kontroly. Žalovaný se tedy nedopustil
nepřípustného věcného a obsahového hodnocení posudku, jak namítá stěžovatelka, ale odmítl
jej provést na základě tvrzení stěžovatelky o tom, k čemu měl posudek sloužit.
[39] Stěžovatelce nelze přisvědčit v tom, že nenaplnění monitorovacího ukazatele nelze
kvalifikovat jako porušení rozpočtové kázně, byl-li naplněn účel dotace. Naplnění účelu dotace
je pouze jednou z povinností, k jejímuž splnění je příjemce dotace zavázán, a nenaplnění účelu
dotace je naopak jen jednou z mnoha typových situací, za kterých lze hovořit o neoprávněném
použití peněžních prostředků. Kromě něj neoprávněné použití peněžních prostředků zahrnuje
také porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo rozhodnutím, případně dohodou
o poskytnutí těchto prostředků a také porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní
prostředky poskytnuty [viz §3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)]. Podle usnesení rozšířeného
senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 – 33, č. 3854/2019 Sb. NSS, každé porušení
dotačních podmínek (které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně
závažné) zakládá porušení rozpočtové kázně. O porušení rozpočtové kázně se proto jedná
i tehdy, pokud porušení dotačních podmínek nemělo vliv na účel, který je poskytnutím dotace
sledován (judikaturu zastávající opačný závěr rozšířený senát neakceptoval, viz body 34 a 35
citovaného usnesení).
[40] Závažnost porušení dotačních podmínek, tedy např. i absenci vlivu na účel dotace,
lze zohlednit až při stanovení výše odvodu. Takto žalovaný postupoval, jak vyplývá
z napadeného rozhodnutí, v němž na str. 7 a 8 výslovně zohlednil při stanovení výše odvodu
(v případě obou pochybení), že porušení podmínek dotace nemělo závažný vliv na účel dotace.
[41] Rozšířený senát v citovaném rozhodnutí dále zdůraznil, že správce daně nebo dokonce
až soud nemohou zpětně prohlásit některou ze závazných dotačních podmínek za nevýznamnou,
a proto nezakládající vůbec porušení rozpočtové kázně. Takový výklad by závažným způsobem
narušil vnitřní uspořádání poměrů dotačního vztahu. Poskytnutí dotace představuje dobrodiní
ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace
přísnými podmínkami.
[42] V rozhodnutí o dotaci ani ve smlouvě o financování není uvedeno, že by splnění
monitorovacího ukazatele „zvýšení přepravy osob veřejnou dopravou“ bylo považováno
za nezávazný nebo vedlejší ukazatel. Tento ukazatel byl tedy pro stěžovatelku závazný.
Argumentuje-li stěžovatelka vyjádřením poskytovatele dotace, že v případě jiných žadatelů
o srovnatelný typ dotace naplnění tohoto ukazatele nepožadoval, je třeba dodat, že podle
vyjádření poskytovatele dotace ze dne 24. 2. 2011 se rozdělení monitorovacích ukazatelů
do dvou kategorií na hlavní a vedlejší týkalo až dalších kol výzev k podávání žádostí o dotace.
Monitorovací ukazatel „zvýšení přepravy osob veřejnou dopravou“ byl v těchto dalších kolech
výzev zahrnut mezi vedlejší ukazatele. Toto rozlišení se však netýkalo prvního kola výzvy,
v jehož rámci obdržela dotaci stěžovatelka. Z tohoto důvodu poskytovatel dotace upozornil
na možnost požádat o prominutí v případě vyměření odvodu. Z uvedené změny proto nelze
dovodit, že by odlišné podmínky následných kol výzev k podávání žádostí o dotaci zprostily
stěžovatelku povinnosti plnit podmínky dotace, která jí byla poskytnuta. V souladu s vyjádřením
poskytovatele dotace však soud považuje za možné zohlednit tuto skutečnost v rámci žádosti
o prominutí odvodu.
[43] Dále soud nepřisvědčil ani námitce nepřiměřenosti a chybného výpočtu dílčího odvodu
za nepředložení poslední monitorovací zprávy v řádném termínu.
[44] Rozhodnutí o poskytnutí dotace ani smlouva o financování nevymezily některá
porušení dotačních podmínek jako méně závažná, ani nestanovily konkrétní výši
odvodu za jednotlivá porušení. Podle usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 291/2017 – 33
je při stanovení výše odvodu třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení
rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností
porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Bylo proto na finančních
orgánech, aby v tomto směru učinily přezkoumatelnou úvahu zohledňující závažnost a rozsah
porušení, jak je k tomu ostatně zavázal i krajský soud v prvním zrušujícím rozsudku.
[45] Stěžovatelka brojí především proti tomu, že výše odvodu byla stanovena procentním
podílem ve vztahu k celkové dotaci, z čehož dovozuje nerovný přístup k příjemcům dotace,
neboť 3 % z dotace ve výši 1 mil Kč představují odlišnou částku než 3 % z dotace 60 mil Kč.
Obdobně by však bylo možné argumentovat i v případě, kdy by prodlení s předložením
monitorovací zprávy bylo spojeno s odvodem stanoveným pevnou částkou pro všechny příjemce
dotací za typově shodné porušení. I v takovém případě by bylo možno argumentovat nerovností,
neboť stejnou paušální částkou by byl postižen příjemce, který získal dobrodiní státu v podobě
dotace ve výši pouze 1 mil Kč i ten, kdo získal 60 mil Kč. Preventivní a motivační funkce plnění
podmínek dotace by u posledně uvedeného byla podstatně nižší. Absolutní rovnost tedy nelze
zajistit.
[46] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že stanovení výše odvodu
procentem z celkové dotace vhodně odráží závažnost porušení rozpočtové kázně ve vztahu
k výši poskytnuté dotace a umožňuje hodnotit individuální okolnosti daného případu. Tato
úvaha krajského soudu je plně přezkoumatelná a věcně správná. Ostatně žalovaný při stanovení
procentní výše odvodu hodnotil ve prospěch stěžovatelky délku prodlení, vliv na účel dotace,
administrativní charakter pochybení, naopak v její neprospěch hodnotil skutečnost, že danému
pochybení stěžovatelka mohla jednoduše předejít, neboť bylo výslovně stanoveno v podmínkách
smlouvy, s nimiž byla seznámena. Jakkoliv není vyloučeno, že v rozhodnutí o dotaci bude výše
odvodu za konkrétní porušení stanovena pevnou částkou nebo konkrétním procentem
(příp. konkrétním procentním rozmezím), v nyní posuzované věci se tak nestalo. Při absenci
výslovného určení výše odvodu v rozhodnutí o dotaci umožňuje stanovení výše odvodu
procentním podílem z celkové částky dotace lépe zohlednit všechny individuální okolnosti
případu, než by tomu bylo v případě stanovení pevné částky pro všechny příjemce dotace
za typově stejné porušení, jak požaduje stěžovatelka.
[47] Byť tedy výsledná částka odvodu za prodlení s předložením poslední monitorovací
zprávy činí 1 808 850 Kč, ve shodě s krajským soudem nepovažuje Nejvyšší správní soud tuto
částku za zjevně nepřiměřenou. Finanční orgány požívají určitou míru diskrece při stanovení výše
odvodu (nebyla-li konkrétně určena již rozhodnutím o dotaci), kterou musí řádně odůvodnit
z hlediska principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové
kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Této povinnosti žalovaný dostál. Jak bylo výše
zmíněno, hodnotil okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch stěžovatelky a výslednou částku
stanovil v nižších jednotkách procent (konkrétně 3 %).
[48] Závěrem soud doplňuje, že porušení rozpočtové kázně není přestupkem (nebo dříve
správním deliktem) a na uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně se nevztahují pravidla pro
ukládání sankcí v rámci správního trestání. Na tuto skutečnost byla stěžovatelka již opakovaně
upozorněna (viz předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu v této věci nebo nyní
napadený rozsudek krajského soudu).
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[49] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[50] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu