ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.50.2020:46
sp. zn. 1 As 50/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci navrhovatelů: a) V. S., b) Mgr. J. A. B.,
oba zastoupeni Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti odpůrci:
město Hořovice, se sídlem Palackého náměstí 2, Hořovice, zastoupeno Mgr. Davidem
Navrátilem, advokátem se sídlem Hluboká 1335/55, Plzeň, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – části územního plánu města Hořovice, schváleného usnesením zastupitelstva města
Hořovice dne 31. 1. 2018, č. 1/2018, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 17. 10. 2019, č. j. 51 A 6/2019 – 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel a) je vlastníkem pozemků p. č. X, X, Y, X, X, X, X, X a X až X, a
navrhovatel b) je vlastníkem pozemku p. č. v k. ú. H. V předchozím územním plánu byly
pozemky navrhovatelů z převážné většiny součástí plochy 34 – ZZK (zahrádkářská kolonie, chaty
na zemědělském půdním fondu). Napadený územní plán zařadil tyto pozemky do zastavitelných
ploch Z.HO.3, přičemž v podstatě převzal předchozí využití pozemků pro rekreaci (plochy RI –
rekreace individuální), avšak současně pro tuto plochu stanovil omezující podmínky v podobě
požadavku zpracování územní studie US5. Uvedená územní studie má být pořízena, schválena a
její data vložena do evidence do 7 let od vydání územního plánu. Územní studie prověří zejména
pokyn, že min. 50 % plochy (vč. plochy zastavěných pozemků) bude respektovat požadavek na
výrazně velké parcely o min. výměře 3000 m
2
. V textové části územního plánu je dále uvedeno, že
„Nedílnou součástí všech územních studií budou návrhy dohod o parcelaci, které budou obsahovat zejména návrh
majetkoprávního vypořádání (rozdělení nákladů a prospěchů spojených s realizací záměru). Územní studie budou
podklady pro rozhodování v území.“ V případě navrhovatele a) došlo navíc oproti předchozímu
územnímu plánu k posunu biokoridoru a tím i plochy zeleně ZP na jeho pozemky.
[2] Navrhovatelé napadli územní plán návrhem na jeho zrušení ve výroku textové části
v části: „Nedílnou součástí všech územních studií budou návrhy dohod o parcelaci, které budou obsahovat
zejména návrh majetkoprávního vypořádání (rozdělení nákladů a prospěchů spojených s realizací záměru).“;
ve výroku textové části v části stanovující zpracování územní studie US5 jako podmínku využití
plochy Z.HO.3; a v grafické a textové části vymezující lokální biokoridor a plochu ZP-N
na pozemcích p. č. X, X, X a X.
[3] Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) napadeným rozsudkem návrhu částečně
vyhověl a napadený územní plán dnem právní moci rozsudku zrušil v textové části výroku
stanovující požadavky na obsah územní studie US5 v rozsahu textu „min. 50% plochy lokality
(vč. plochy zastavěných pozemků) bude respektovat požadavek na výrazně velké parcely o min. výměře 3000 m
2
“
a v textové a grafické části výroku vymezující lokální biokoridor LBK 27 – 29 Krejcárek –
Dražovka na pozemku p. č. v k. ú. H. Ve zbytku krajský soud návrh zamítl.
[4] Krajský soud uvedl, že z územního plánu je patrné, že odpůrce hodlal ponechat v lokalitě
Z.HO.3 zahrádkářskou kolonii. Vzhledem k tomu, že pojem zahrádkářská kolonie není právně
upraven, postupoval podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. a vymezil lokalitu jako plochu rekreace
dle §5 uvedené vyhlášky. V této lokalitě nepřipustil bydlení, což je s ohledem na její charakter
(zelený pás v blízkosti lokálního biokoridoru, který rovněž vylučuje možnost bydlení)
odůvodněné a proporcionální. Takto stanovenému funkčnímu využití lokality odpovídá
i požadavek na max. 25 m
2
zastavěné plochy. Stavby v zahrádkářské kolonii nejsou určeny
k obývání, a proto není důvod, aby obsahovaly obytné prostory, koupelny apod., nýbrž mají
sloužit v zásadě jen jako přístřešek na uskladnění nářadí a jako nouzové zázemí.
[5] Odpůrce však dle krajského soudu nedostatečně odůvodnil požadavek, aby min. 50 %
lokality tvořily výrazně velké parcely o min. výměře 3 000 m
2
. Tato rozloha se rozchází
s tím, co je pro drobné hospodaření v zahrádkářských koloniích obvyklé, a představuje podle
krajského soudu pro daný účel využití nepřiměřený regulativ.
[6] Lhůtu 7 let pro zpracování a zaevidování územní studie US5 krajský soud nepovažuje
za nepřiměřenou, neboť je třeba vycházet nejenom z vypořádání námitky ze strany odpůrce,
ale také z celého kontextu územního plánu, z něhož je nepochybné, že plocha Z.HO.3 je plochou
v mnoha ohledech složitou. Za určující a převládající je třeba dle krajského soudu považovat
urbanistické hledisko (plocha je značně vzdálená od obytné části obce, nachází se v zeleni),
charakter a nižší naléhavost využití předmětné plochy (individuální a veřejná rekreace) a také
nutnost nejdříve vyřešit odkanalizování dané plochy a její zásobování pitnou vodou.
[7] Nezákonnost nespatřuje krajský soud ani v požadavku učinit součástí územní studie
návrhy dohod o parcelaci, které budou obsahovat zejména návrh majetkoprávního vypořádání.
Odpůrce požaduje předložení pouze návrhu takové dohody, k němuž může každý z dotčených
subjektů navrhnout své vlastní rovnocenné řešení. Územní studie není podmíněna uzavřením
dohody.
[8] Důvodnou shledal krajský soud námitku nesprávného vymezení lokálního biokoridoru
(vymezeného výlučně k ochraně vodního toku Tihava, který lemuje) na pozemku p. č., neboť dle
grafické části územního plánu uvedený vodní tok na tento pozemek vůbec nezasahuje. Ohledně
ostatních v návrhu zmíněných pozemků došlo napadeným územním plánem pouze k zpřesnění
trasy vedení lokálního biokoridoru, a to v souladu s obecně platnými zásadami pro jejich
vymezování.
II. Kasační stížnost, vyjádření odpůrce, replika navrhovatelů
[9] Navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Uvádějí, že primárně napadají výroky II. a III. rozsudku, kterými krajský soud jejich návrh zčásti
zamítl a nepřiznal žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení. Z opatrnosti však napadli
rozsudek krajského soudu v celém rozsahu. Dle navrhovatelů nemůže obstát závěr krajského
soudu, že lhůta 7 let pro zpracování a zaevidování územní studie není v nynějším případě
excesivní. Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť krajský soud se vůbec nezabýval
stěžovateli odkazovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, podle
níž je maximální dobou pro zpracování a zaevidování územní studie doba 4 let.
[10] Co se týče uváděné nutnosti odkanalizování dané plochy a její zásobování pitnou vodou,
tento závěr z napadeného územního plánu nevyplývá. V bodě 7.4.2 odůvodnění napadeného
územního plánu i v bodě 4.2 napadeného územního plánu se uvádí, že rozšíření vodovodní
i kanalizační sítě je pro plochy zastavěného území i pro plochy zastavitelné umožněno.
Pro plochu Z.HO.3 je dokonce vymezen také koridor K.TI.1 pro uložení tlakového
kanalizačního sběrače. Územní plán tudíž dané otázky řeší. Nejvyšší správní soud přitom
výslovně uvedl, že důvodem pro dlouhou lhůtu pro zpracování a zaevidování územní studie není
tvrzení, že zastavitelné plochy, kterých se má územní studie týkat, jsou náročné na zajištění nové
infrastruktury (rozsudek ze dne 20. 12. 2016, č. j. 8 As 152/2015 – 103). Územní studie sice může
obsahovat podrobnější návrhy řešení odkanalizování území či jeho zásobování pitnou vodou
nad rámec regulace stanovené v napadeném územním plánu. Nemá však žádný vztah
ke stanovení doby potřebné pro zpracování a zaevidování územní studie.
[11] Krajský soud si nadto dle stěžovatelů protiřečí, neboť v bodě 32 napadeného rozsudku
uvádí, že „Stavby v zahrádkářské kolonii nejsou určeny k obývání, a proto není důvod, aby obsahovaly obytné
prostory, koupelny a pod, nýbrž mají sloužit v zásadě jen jako přístřešek na uskladnění nářadí a jako nouzové
zázemí.“ Pokud by tomu tak bylo, nedával by požadavek na odkanalizování a zásobení pitnou
vodou smysl. Úvaha krajského soudu je ovšem mylná, neboť dané plochy jsou zařazeny mezi
plochy RI – plochy rekreace individuální. Stavby, které je zde možné umístit, odpovídají
požadavkům na rodinnou rekreaci a jsou k tomuto účelu určeny.
[12] Nezákonný je dle stěžovatelů také požadavek ve vztahu k územní studii pro plochu
Z.HO.3, jejíž nedílnou součástí má být návrh dohod o parcelaci. Pokud napadený územní plán
stanovuje pro zpracování územní studie podmínku, která může zamezit či znesnadnit zpracování
územní studie a její zaevidování v přiměřené době, přičemž tato podmínka je ve své podstatě
čistě formální a do budoucna nezávazným návrhem řešení parcelace v lokalitě, pak z hlediska
zásahu do vlastnického práva stěžovatelů nemá tato podmínka legitimní cíl, který by takový zásah
do vlastnického práva mohl odůvodňovat. Od vlastníků, z nichž každý může mít na využití
daného území různé požadavky a představy, nelze spravedlivě požadovat, aby se dohodli
na výsledné podobě území, a to ještě před zpracováním a zaevidováním samotné územní studie.
Dohodou o parcelaci nadto může odpůrce dle §43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon) podmínit toliko rozhodování o změnách v území,
nikoliv zpracování územní studie.
[13] Stěžovatelé proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil, případně
zrušil též napadený územní plán také v části stanovující zpracování územní studie US5 jako
podmínku využití plochy Z.HO.3 a dohodu o parcelaci jako nedílnou součást územní studie.
[14] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelé ve skutečnosti brojí proti
věcnému posouzení a skutkovým závěrům krajského soudu, což není způsobilý důvod kasační
stížnosti. Soud by měl tudíž kasační stížnost odmítnout. Žádný právní předpis nestanoví
maximální lhůtu pro vypracování a zaevidování územní studie. Stěžovateli odkazovaná judikatura
stanoví pouze požadavek, aby tato lhůta byla přiměřená okolnostem. Specifické podmínky nynější
věci odůvodňují přiměřenost sedmileté lhůty, což takto vyhodnotil i krajský soud. Ani požadavek
návrhu parcelace coby součásti územní studie není nezákonný. Územní studie má za cíl řešit
vzájemné často konfliktní zájmy dotčených vlastníků a návrh dohody o parcelaci je způsobilým
prostředkem k dosažení tohoto cíle. To, že na určitém řešení nebude mezi všemi vlastníky
absolutní shoda, nepředstavuje nezákonnost. Podmínkou územní studie pak není uzavření
dohody, příprava návrhu proto nepředstavuje zásah do vlastnického práva stěžovatelů.
[15] Stěžovatelé podali k vyjádření odpůrce repliku, v níž předesílají, že nejsou povinni
podřadit tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku pod kasační důvody dle §103 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Věcně dále uvádějí,
že podle judikatury správních soudů by lhůta pro pořízení územní studie měla korespondovat
se lhůtou, v níž má být předložena zpráva o uplatňování územního plánu dle §55 odst. 1
stavebního zákona, která činí 4 roky. Pro vydání regulačního plánu lze stanovit delší lhůtu, avšak
pouze ve zvlášť složitých a odůvodněných případech.
[16] Odpůrce však žádné takové důvody v napadeném územním plánu neuvedl, pouze
je naznačil, což již samo o sobě je důvodem jeho zrušení. Paušální odůvodnění odpůrce nemůže
dostát požadavkům §55 odst. 4 stavebního zákona. Dle krajského soudu odpůrce složitost dané
plochy dostatečně doložil ostatními částmi územního plánu. Krajský soud svým hodnocením
vlastně doplňuje odůvodnění územního plánu, což mu nepřísluší. Žádná ze skutečností
zmiňovaných krajským soudem (problémy z urbanistického hlediska, nižší naléhavost využití
plochy, nutnost odkanalizování) nesouvisí se lhůtou pro zpracování územní studie.
[17] Stěžovatelé dále opakují, že v územní studii nelze uložit povinnost zpracovat dohodu
o parcelaci. Tato podmínka pouze vede k zablokování zastavitelnosti dané lokality a prodloužení
doby nezbytné k vypracování územní studie. Dle vyjádření odpůrce není uzavření dohody
o parcelaci podmínkou vypracování územní studie. Zakotvení takové podmínky do územního
plánu proto není nezbytné a je třeba je zrušit. Stěžovatelé připomínají, že obec není svrchovaným
pánem nad územím. Zákonnosti požadavku návrhu dohody o parcelaci se přitom krajský soud
v napadeném rozsudku nijak blíže nevěnoval a bez dalšího akceptoval, že odpůrce tento
požadavek nijak neodůvodnil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[19] Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[20] Soud se neztotožnil s názorem odpůrce, který kasační stížnost považuje za nepřípustnou
proto, že stěžovatelé podávají kasační stížnost z jiných důvodů, než uvádí §103 s. ř. s., když
„ve skutečnosti brojí proti věcnému posouzení a skutkovým závěrům krajského soudu“. Ať již tímto
vyjádřením myslí odpůrce cokoliv, je třeba zdůraznit, že ve výčtu uvedeného ustanovení nechybí
důvody právní i skutkové, stejně jako procesní vady napadeného soudního rozhodnutí. Podstatou
uplatněných kasačních námitek pak je otázka přezkoumatelnosti napadeného rozsudku a právní
otázky zákonnosti lhůty pro vypracování a zaevidování územní studie v délce převyšující 4 roky
a zákonnosti stanovení návrhu dohody o parcelaci coby nedílné součásti územní studie. Jedná
se tedy o kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., což koresponduje i s tím,
jak je stěžovatelé v kasační stížnosti označili.
[21] Námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku soud důvodnou neshledal. Obecně
platí, že nepřezkoumatelné je takové rozhodnutí soudu, které opomene přezkoumat
byť jen jednu ze žalobních námitek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, nebo ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
To neznamená, že by absence odpovědi na každý dílčí argument žalobce bez dalšího způsobila
nezákonnost či nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Je ovšem třeba trvat na tom, aby se správní
orgán (či následně správní soud) vypořádal s podstatou všech základních námitek (srov. obdobně
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2015, č. j. 2 Afs 143/2015 – 71, nebo ze dne
17. 10. 2018, č. j. 6 Afs 84/2018 – 49).
[22] Krajský soud k žalobnímu bodu namítajícímu excesivní lhůtu pro pořízení a zaevidování
územní studie vycházel z relevantní právní úpravy, podle níž územní studie musí být zpracována
v přiměřené lhůtě. Poté srozumitelně odůvodnil, proč považuje v daném případě lhůtu 7 let
za lhůtu přiměřenou, a které skutečnosti vzal při svém hodnocení v potaz. Je zřejmé, že krajský
soud si byl vědom judikatury, na níž stěžovatel v žalobě odkázal, neboť v narativní části
napadeného rozsudku ji zmiňuje. Za situace, kdy je možné přezkoumat věcnou správnost závěrů
krajského soudu k nastíněné otázce, se jeví zrušení napadeného rozsudku proto, že krajský soud
výslovně nereagoval na stěžovateli prezentovanou judikaturu, jako formalismus bezúčelně
oddalující konečné rozhodnutí ve věci.
[23] Poté Nejvyšší správní soud považuje za účelné připomenout obecná východiska
přezkumu územně plánovací dokumentace. V procesu územního plánování dochází k vážení řady
zájmů soukromých i veřejných a výsledkem toho musí být rozhodnutí o upřednostnění některých
zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv
před svévolnými a excesivními zásahy. Nejvyšší správní soud se proto při hodnocení zákonnosti
územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Ke zrušení opatření obecné povahy by měl soud
přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující
zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Úkolem soudu v rámci přezkumu zásahu
do práv stěžovatele je proto, za splnění dalších podmínek, zjistit, zda si pořizovatel územního
plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím
územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv
jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno
nejšetrnějším možným způsobem.
[24] Podle §43 odst. 2 stavebního zákona v územním plánu lze vymezit plochu nebo koridor, v němž je
rozhodování o změnách v území podmíněno smlouvou s vlastníky pozemků a staveb, které budou dotčeny
navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem a souhlas s rozdělením nákladů
a prospěchů spojených s jeho realizací (dále jen „dohoda o parcelaci"), zpracováním územní studie nebo vydáním
regulačního plánu. V případě podmínění rozhodování územní studií jsou součástí územního plánu podmínky
pro její pořízení a přiměřená lhůta pro vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti (§30 odst. 5);
marným uplynutím lhůty omezení změn v území zaniká.
[25] Podle §30 odst. 1 stavebního zákona územní studie navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení
vybraných problémů, případně úprav nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, například veřejné
infrastruktury, územního systému ekologické stability, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat
využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí.
[26] Jak vyplývá z textu zákona i judikatury Nejvyššího správního soudu, podmínka pořízení
územní studie dle §43 odst. 2 stavebního zákona po určitou dobu blokuje stavební využití
dotčeného území z důvodů souvisejících s územním plánováním. Podmínka zpracování územní
studie stanovená územním plánem totiž brání rozhodování o změnách v území, dokud nebudou
změny využití území prověřeny územní studií.
[27] Podmínka zpracování územní studie musí být omezena přiměřeným časovým rámcem.
Judikatura dovodila toto omezení již v době, kdy zákon takový požadavek neobsahoval
(analogicky rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011 - 103,
ve věci stavební uzávěry). S účinností od 1. 3. 2013 je již výslovně stanoveno, že součástí
územního plánu (pokud je rozhodování o změnách v území podmíněno pořízením územní
studie) musí být podmínky pro její pořízení a přiměřená lhůta pro vložení dat o ní do evidence
územně plánovací činnosti; marným uplynutím lhůty omezení změn v území zaniká.
[28] V rozsudku ze dne 20. 12. 2016, č. j. 8 As 152/2015 – 103, na který odkazovali
stěžovatelé již v žalobě, Nejvyšší správní soud vycházel z obecného pravidla, že je na místě
započít se zpracováním územní studie co možná nejdříve po nabytí účinnosti územního plánu.
Délka lhůty pro zpracování územní studie by měla odpovídat nezbytně nutné době s ohledem
na objektivní okolnosti, tj. charakter a složitost řešeného území. Rozhodujícím naopak není
subjektivní výhodnost delší doby pro odpůrce. Jako jisté vodítko pro určení přiměřené lhůty
pro zpracování územní studie vzal soud lhůtu 4 let, kterou §55 odst. 1 stavebního zákona stanoví
pořizovateli pro předložení zprávy o uplatňování územního plánu. Přiměřená lhůta
pro zpracování územní studie by tak měla být zásadně stanovena maximálně v jednotkách, nikoli
v desítkách let.
[29] Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí neformuloval pravidlo, že lhůta
pro pořízení územní studie musí vždy a za všech okolností odpovídat nejvýše lhůtě 4 let dle §55
odst. 1 stavebního zákona. Takto kategorický závěr by byl ostatně také v rozporu s jeho
předchozí judikaturou. Již v rozsudku ze dne 25. 9. 2015, č. j. 4 As 81/2015 – 120, totiž kasační
soud vyhodnotil lhůtu 6 let pro pořízení územní studie za přiměřenou, a to zejména s ohledem
na celkový počet územních studií, které územní plán požaduje pořídit, a rozsáhlost dotčených
ploch.
[30] Může se jevit, že Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 4. 2017, sp. zn. I. ÚS 655/17, úvahy
citovaného rozsudku poněkud posunul, čemuž by mohla nasvědčovat následující věta, pokud
by byla hodnocena izolovaně: „Závěr soudů spočívající v tom, že by lhůta pro pořízení územní studie neměla
přesahovat dobu pro vyhodnocování územního plánu jako takového, a měla by tak být určena v jednotkách let,
maximálně 4 let, je tudíž zcela akceptovatelný“ (bod 78. nálezu). Dle Nejvyššího správního soudu však
nelze při výkladu závěrů Ústavního soudu odhlédnout od toho, že Ústavní soud vyslovil tuto tezi
v řízení o tzv. komunální stížnosti zastupitelstva obce. Předmět řízení před správními soudy
a řízení o tzv. komunální ústavní stížnosti před Ústavním soudem je značně odlišný. Ústavní soud
není primárně povolán k výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně
práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Ústavní soud tudíž v citovaném nálezu k ústavní
stížnosti zastupitelstva obce Tisá primárně hodnotil, zda důsledkem rozhodnutí správních soudů
(které shledaly lhůtu k pořízení a zaevidování územní studie v délce 18 let nezákonnou)
byl nepřiměřený zásah do ústavního práva obce na samosprávu. Kasační soud tedy vychází
z předpokladu, že nebylo úmyslem Ústavního soudu jakkoliv korigovat výklad jednoduchého
práva provedeného správními soudy a bez dalšího zcela fixovat lhůtu pro pořízení územní studie
na období 4 let. Nadále se proto hodlá držet své předchozí judikatury, podle níž by měla být lhůta
pro pořízení územní studie v územním plánu stanovena v řádu jednotek let. Pravidelně bude činit
nejvýše 4 roky, není to ovšem hranice nepřekročitelná, v odůvodněných případech je možné
akceptovat i lhůtu delší.
[31] Stěžovatelé uplatnili ve vztahu ke lhůtě pro pořízení a zaevidování územní studie námitky
dle §52 stavebního zákona, v nichž namítali zejména nepřiměřenost lhůty a její diskriminační
charakter. Odpůrce ve vypořádání námitek uvedl: „Jedná se o území s velkou mírou problémů, jejich
rychlé vyřešení se nedá předpokládat. V případě nezpracování územní studie kvůli marnému uplynutí lhůty
by některé z problémů nešly vůbec vyřešit.“
[32] Odůvodnění rozhodnutí o námitkách je poměrně strohé, nicméně kasační soud v této
souvislosti ve shodě s krajským soudem vycházel ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 160, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS, v němž
soud vyslovil, že: „z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být mj. seznatelné, proč považuje skutečnosti
předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené.
Odůvodnění:
rozhodnutí o námitce je však součástí odůvodnění opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat
(s ostatními částmi opatření obecné povahy) ve vzájemných souvislostech.“ Krajský soud proto nepochybil,
pokud hodnotil vypořádání námitky v kontextu ostatních částí výroku a odůvodnění napadeného
územního plánu.
[33] Z nich potom mimo jiné vyplývá, že dotčená plocha je umístěna mimo souvisle zastavěné
území obce v bezprostředním sousedství přírodní hodnoty H3 „Lokalita Dražovka“ a územních
systémů ekologické stability – lokálního biocentra LBC 29 Dražovka a lokálního biokoridoru
LBK 27-29 Krejcárek – Dražovka. Úmyslem pořizovatele bylo stanovit podmínky zastavitelnosti
plochy Z.HO.3 přísně, a to s ohledem na přírodní charakter území (bod 7.1.1.1 odůvodnění
napadeného územního plánu).
[34] Stěžovatelé uplatnili celou řadu námitek k návrhu územního plánu v jeho podobě
po veřejném projednání, opakovaném veřejném projednání i 2. opakovaném veřejném
projednání. Krom jiného požadovali určit jako přípustné využití ploch také bydlení a navrhovali
zvýšit maximální plochu staveb z 25 m
2
na 65 m
2
. Ve vypořádání těchto námitek odpůrce dále
konstatoval, že „Veškerá omezení v lokalitě Z.HO.3 mají zajistit, aby se nestala samostatným obytným
satelitem. Tato lokalita nenavazuje na zastavěné území ani na zastavitelné plochy a předchozím územním plánem
byla určena pro zahrádkářskou kolonii jako zázemí pro místní obyvatele bytových domů, se zahrádkářskými
chatami původně do 16 m
2
zastavěné plochy. Protože zahrádkářské chaty nejsou v platných právních předpisech
definovány, byla novým územním plánem lokalita zařazena do ploch rekreace individuální, ale se záměrně
omezenou velikostí staveb. Výrazně rozvolněné pozemky a stavby, které nebudou samostatným satelitem, zajistí
této lokalitě dál převahu přírodního statutu, což je záměr, který by měl být přehodnocen skutečně až tehdy, pokud
všechny lokality v obci budou již kapacitně naplněny.“ Odpůrce dále uzavřel: „Vzhledem k urbanistické
i krajinářské koncepci, které vycházejí z požadavků na udržitelný rozvoj území, musí zůstat dominantním
charakterem lokality spíše přírodní ráz a nikoliv obytný satelit. Jedná se o území výrazně separované od souvislé
zástavby, obklopené lesem.“
[35] Účelem územní studie US5 je dle územního plánu prověřit krom jiného umístění ploch
veřejného prostranství v dotčených plochách a při zpracování respektovat ochranné pásmo lesa
a shora uvedených územních systémů ekologické stability. K tomu lze pouze obecně doplnit,
že možným účelem územní studie je prověřit a posoudit podmínky ochrany hodnot území
při řešení střetů zájmů (rekreace se zájmy ochrany přírody) nebo řešení vybraných problémů
urbanistické koncepce (srov. též POTĚŠIL, Lukáš, ROZTOČIL, Aleš, HRŮŠOVÁ, Klára,
LACHMANN, Martin. Stavební zákon - komentář. 5. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck,
2016).
[36] Lhůta 7 let pro pořízení a zaevidování územní studie je skutečně z určitého pohledu svou
délkou hraniční, v nynější věci jí však s ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud
vyhodnotil ještě jako přiměřenou. Ve shodě s krajským soudem vnímá jako určující a převládající
urbanistické hledisko a s ním spojené problémy (plocha je značně vzdálená od obytné části obce
a nachází se v zeleni v oblasti důležité z hlediska ekologického a veřejné rekreace – územní
systémy ekologické stability a lesopark). Podstatné je, že lhůta 7 let je nejzazší hranicí, po jejímž
marném uplynutí omezení změn zaniká ze zákona. Nejvyšší správní soud dodává, že takto
stanovená lhůta v žádném případě neslouží jako ospravedlnění případné liknavosti pořizovatele
při zahájení zpracování územní studie.
[37] Námitku stěžovatelů proto soud neshledal důvodnou, třebaže v některých dílčích
aspektech jim lze dát zapravdu. Územní studií lze území prověřit také z hlediska umístění systémů
technické infrastruktury. Co se týče případného odkanalizování území, územní plán však
i bez územní studie vymezil koridor pro umístění tlakového kanalizačního sběrače. S ohledem
na charakter území totiž vyloučil řešení likvidace odpadních vod prostřednictvím jímek
či domovních čističek odpadních vod. Řešení odkanalizování a zásobování pitnou vodou
pak ani není mezi požadavky, které územní plán hodlá prověřit územní studií US5. Co se týče
naléhavosti využití dotčených ploch, ta může být pro každého ze zúčastněných značně
subjektivní, a obecně by neměla být důvodem pro oddalování zpracování územní studie.
[38] Stěžovatelé dále namítají nezákonnost a nepřiměřenost úpravy v bodě 11 napadeného
územního plánu, která stanoví, že „nedílnou součástí všech územních studií budou návrhy dohod o parcelaci,
které budou obsahovat zejména návrh majetkoprávního vypořádání (rozdělení nákladů a prospěchů spojených
s realizací záměru)“.
[39] Stavební zákon v §43 odst. 2 umožňuje v územním plánu vymezit plochu nebo koridor,
v němž je rozhodování o změnách v území podmíněno dohodou o parcelaci. Dohodou
o parcelaci rozumí zákon smlouvu s vlastníky pozemků a staveb, které budou dotčeny
navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem a souhlas
s rozdělením nákladů a prospěchů spojených s jeho realizací; konkrétně se může jednat např.
o souhlas vlastníků s dělením, scelováním nebo výměnou pozemků, které umožní nové využití
dotčeného území, anebo o závazek vlastníků ke snížení jejich podílu převodem poměrné části
pozemků nezbytných pro realizaci veřejné infrastruktury. Smysl dohody o parcelaci směřuje
k uspořádání soukromoprávních (vlastnických a jiných) vztahů, které může významně napomoci
realizaci plánované výstavby podrobným řešením možného využití zastavitelného území
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2020, č. j. 5 As 194/2019 – 32).
K dohodě o parcelaci je potřebný souhlas všech dotčených vlastníků s plánovaným záměrem
v území, což územní studie nevyžaduje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015 – 83).
[40] Ze shora uvedeného vyplývá, že smyslem územní studie je prověřit možnost využití
konkrétního řešeného území k účelu předpokládanému územním plánem. Naopak, využít
institutu dohody o parcelaci lze v situaci, kdy území není z územně plánovacího hlediska, co se
týče požadovaného využití (zejména půjde o zastavění), problematické. Jedná se o svým
způsobem „technické“ řešení budoucího uspořádání území tak, aby bylo uspořádáno rozumně
a náklady a přínosy nové zástavby včetně potřebné infrastruktury byly spravedlivě rozděleny mezi
vlastníky dotčených pozemků.
[41] Ze stavebního zákona nevyplývá, že by bylo vyloučeno v průběhu územního plánování
použít oba zmíněné instituty. Z povahy věci lze však dovodit, že prvotním by mělo být prověření
využití k danému účelu (včetně případných omezení vyplývajících z obsahu územní studie)
a až poté může následovat dohoda vlastníků o konkrétní podobě zástavby. Ostatně, tímto
způsobem postupoval odpůrce při vypořádání námitky stěžovatelů č. 35, která se vztahovala
k potřebným plochám pro veřejnou vybavenost: „Na požadovanou územní studii naváže dohoda
o parcelaci - ta bude řešit i vypořádání zabrání pozemků pro veřejné využití a bude podkladem pro rozhodování
v území.“
[42] Pokud by měla být součástí územní studie dohoda o parcelaci, jednalo by se o podmínku
odporující smyslu zákona. Taková podmínka by vyžadovala závaznou dohodu subjektů, které
se na pořizování územní studie nepodílí (to je úkolem pořizovatele). Předmětem dohody by navíc
bylo uspořádání území pro účel, který má teprve územní studie prověřit. Takto stanovená
podmínka by proto byla zcela neúčelná, absurdní a nezákonná.
[43] V nynějším případě však územní plán nevyžaduje dohodu o parcelaci, ale pouze návrh
takové dohody. Jak již bylo řečeno, územní studii pořizuje pořizovatel. Podmínku územního
plánu lze tedy vyložit tak, že součástí územní studie bude na základě posouzení problémů
a možných řešení územní studie návrh pořizovatele (čili nejedná se o povinnost uloženou
vlastníkům dotčených pozemkových parcel), který bude nezávazný a bude reflektovat představu
pořizovatele o podobě možné budoucí dohody o parcelaci. Takto stanovenou podmínku však
již nelze vnímat jako a priori nezákonnou. Obsah územní studie totiž stavební zákon ani prováděcí
vyhlášky podrobněji neupravují, je stanoven v zadání územní studie, které zpracovává pořizovatel
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2020, č. j. 5 As 66/2019 – 41). Není
proto vyloučeno, aby sám pořizovatel doprovodil jednotlivá řešení uvedená v územní studii
návrhem dohod o parcelaci, tj. v podstatě svou představou o možném uspořádání právních
vztahů, které bude nejlépe odpovídat tomu kterému územnímu řešení.
[44] Stěžovatelé dále namítají, že tato podmínka je s ohledem na její nezávaznost a formální
charakter nepřiměřená. Zde je však nutné upozornit, že stěžovatelé (ač předkládali proti
napadenému územnímu plánu řadu námitek) nenapadli nepřiměřenost regulativu uvedeného
v bodě 11 textové části napadeného územního plánu, tj. podmínky návrhu dohody o parcelaci
coby součásti územní studie, námitkami již v průběhu přijímání napadeného územního plánu.
[45] Judikatura kasačního soudu se v této otázce ustálila na názoru, že „proporcionalita přijatého
řešení nemůže být předmětem soudního přezkumu, nemohl-li ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatele posoudit
odpůrce v průběhu pořizování daného opatření obecné povahy“ (viz rozsudky ze dne 30. 3. 2016, č. j.
8 As 121/2015 - 53, ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, ze dne 28. 8. 2012, č. j.
1 Ao 1/2010 – 247, a ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29). Výjimkou z tohoto principu,
kromě existence objektivních okolností, pro které byl stěžovatel ve správním řízení procesně
pasivní, je i případ, „kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době přípravy územního
plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí“
(rozsudek ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31, nebo ze dne 28. 5. 2014, č. j.
1 Aos 6/2013 – 55).
[46] Tak tomu však v nynějším případě není. Nejvyšší správní soud proto mohl posoudit
pouze to, zda odpůrce stanovením daného regulativu nevybočil ze zákonem stanovených
mantinelů a přiměřeností této konkrétní omezující podmínky se již nemohl blíže zabývat.
IV. Závěr a náklady řízení
[47] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek není nezákonný z důvodů namítaných
v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle
§110 odst. 1 s. ř. s.
[48] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Odpůrci nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47, č. 3228/2015 Sb.
NSS, vyplývá, že žalované správní orgány mají, v případě že se nechají právně zastupovat, právo
pouze na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost.
Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu)
vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji
nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení. Odpůrce není malou obcí, nýbrž městem
s několika tisíci obyvatel a zároveň obcí s rozšířenou působností, od níž lze a contrario očekávat
dispozici odborným personálem schopným adekvátně obhajovat před soudem výstupy
svéčinnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu