ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.156.2018:110
sp. zn. 10 As 156/2018 - 110
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Aleše Roztočila, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové a Karla
Šimky, v právní věci žalobkyně: Okresní hospodářská komora Ústí nad Labem, se sídlem
Velká hradební 8, Ústí nad Labem, zast. JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem, se sídlem Prvního
pluku 206/7, Praha 8, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
třída Kapitána Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 28. 12. 2015,
čj. ÚOHS-R143/2014/VZ-45978/2015/323/PMo, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2018, čj. 30 Af 27/2016-232,
takto:
I. Také v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým byl uložen
správní trest za přestupek (jiný správní delikt), soud přezkoumává rozhodnutí
v mezích žalobních bodů dle §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 stejného zákona).
Soud nepřihlíží k žalobcem neuplatněným důvodům nezákonnosti napadeného
rozhodnutí, včetně nenaplnění materiálního znaku přestupku (deliktu).
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V posuzované věci jde o to, zda správní soud při projednávání žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu ve věcech správního trestání má povinnost vypořádat se s námitkou
zpochybňující naplnění formálního či materiálního znaku přestupku (deliktu), přestože byla
uplatněna po uplynutí lhůty pro podání žaloby.
II. Přehled dosavadního řízení
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 4. 2014 shledal žalobkyni vinnou ze spáchání správního
deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, a uložil
jí pokutu ve výši 30.000 Kč. Žalobkyně dle odůvodnění tohoto rozhodnutí uzavřela dne
28. 2. 2011 smlouvu na zakázku „Vzdělávání dopravců“ v hodnotě 3.513.333 Kč s dodavatelem
Sdružení automobilových dopravců ČESMAD BOHEMIA, z. s., bez zadávacího řízení
dle zákona o veřejných zakázkách.
[3] Předseda žalovaného rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítl rozklad žalobkyně
a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
[4] V žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobkyně namítala, že není veřejným
zadavatelem ve smyslu zákona o veřejných zakázkách. Dne 23. 3. 2018 žalobkyně doplnila žalobu
tak, že i pokud by žalobkyně byla považována za veřejného zadavatele, její pochybení při zadání
posuzované zakázky bylo ryze formální a nebyla nijak narušena soutěž, neboť při zadání zakázky
se žalobkyně řídila pokyny Ministerstva práce a sociálních věcí jako řídícího orgánu Operačního
programu Lidské zdroje a zaměstnanost. Nemohla být naplněna materiální stránka deliktu.
[5] Krajský soud v Brně nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Obsáhle vypořádal námitky
žalobkyně týkající se otázky, zda ji žalovaný správně považoval za veřejného zadavatele.
Co se týče argumentace žalobkyně týkající se naplnění materiální stránky deliktu, krajský soud
uvedl, že byla poprvé uplatněna v doplnění žaloby ze dne 23. 3. 2018, tedy po uplynutí lhůty
pro podání žaloby dle 72 odst. 1 s. ř. s., a soud se jí proto nemohl zabývat (§71 odst. 2 s. ř. s.).
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost. V ní namítá, že se měl krajský soud zabývat naplněním materiální stránky deliktu
bez ohledu na to, zda tuto námitku uplatnila opožděně, či nikoliv. V této souvislosti odkazuje
na judikaturu NSS (zejména rozsudek ze dne 11. 6. 2015, čj. 9 As 172/2014-89, věc ZIMBO
CZECHIA) a uzavírá, že je třeba vždy zkoumat materiální stránku správních deliktů. Nezabývá-li
se krajský soud z úřední povinnosti otázkou absence společenské nebezpečnosti správního
deliktu, zatíží svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatelka je přesvědčena,
že v posuzované kauze nebyla naplněna materiální stránka deliktu. Podotýká, že fakticky splnila
všechny zákonné podmínky pro zjednodušené podlimitní řízení a dodržela rovněž základní
zásady v §6 zákona o veřejných zakázkách (zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace). Tyto skutečnosti vylučují porušení či ohrožení právem chráněného zájmu
společnosti. Podstatná část kasační stížnosti pak obsahuje námitky stěžovatelky, které se týkají
otázky naplnění definice veřejného zadavatele ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných
zakázkách.
[7] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že naplněním formálních znaků skutkové podstaty v §120
písm. a) zákona o veřejných zakázkách stěžovatelka naplnila také znaky materiální. Materiální
stránka deliktu je vyjádřena přímo ve skutkové podstatě deliktu, a to jako možnost ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky. Zadání zakázky mimo zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách
se považuje za nejzávažnější delikt. Stěžovatelka svým postupem narušila účinnou konkurenci
a efektivní hospodářskou soutěž. Zákon o veřejných zakázkách kromě způsobu zveřejnění
zakázky upravuje také vlastní průběh zadávacího řízení, oznamovací lhůty, evidenční povinnost,
prostředky ochrany atd. Nejde tedy o bezvýznamné překročení zákona. Žalovaný připouští,
že stěžovatelka svým postupem zcela nevyloučila soutěž, jelikož při zadávání veřejné zakázky
vyzvala k podání nabídky více subjektů a výzvu zveřejnila na profilu Evropského sociálního
fondu ČR. Tyto skutečnosti zohlednil jako polehčující okolnosti při ukládání pokuty, jejíž výše
byla symbolická. Žalovaný dále odkazuje na rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013-28,
dle něhož není nutné naplnění materiální stránky deliktu výslovně odůvodnit, pokud je porušení
zákona zjevné. Tato výjimka se dle jeho názoru uplatní i v nynější kauze. Stěžovatelka
ve správním řízení nezpochybňovala naplnění materiální stránky deliktu, jádrem sporu byla pouze
otázka naplnění znaků veřejného zadavatele. Námitku nenaplnění materiální stránky deliktu
poprvé účelově vznesla až dva roky po zahájení soudního řízení.
[8] Stěžovatelka v replice nesouhlasila s tvrzením žalovaného, že námitku nenaplnění
materiální stránky správního deliktu poprvé účelově vznesla až v průběhu řízení před krajským
soudem. Již ve správním řízení poukazovala na skutečnosti, ze kterých bylo zjevné, že fakticky
postupovala podle zákona o veřejných zakázkách. Bylo tedy povinností žalovaného se materiální
stránkou deliktu zabývat. Stěžovatelka dále trvá na tom, že naplnění materiální stránky deliktu
měl krajský soud řešit z úřední povinnosti a nemůže se aplikovat zásada koncentrace.
Stupeň nebezpečnosti se má posuzovat v každém jednotlivém případě. Podle stěžovatelky
není možné na nynější věc přenášet závěry z rozsudku sp. zn. 1 As 24/2013 o tom, že posouzení
materiální stránky deliktu nemusí být výslovně odůvodněno. V odkazované věci se již na první
pohled jednalo o vysoce závažné porušení zákona (překročení rychlosti o 53 km/h).
V nyní posuzované věci se o zjevné porušení zákona nejednalo.
[9] Žalovaný v duplice setrvává na svém názoru, že se stěžovatelka dopustila závažného
porušení zákona, a nejedná se tedy o hraniční případ, u nějž by bylo nutné materiální stránku
deliktu výslovně zvažovat v odůvodnění. Žalovaný se dále vymezuje vůči rozsudku
ze dne 21. 11. 2018, čj. 6 As 130/2018-59, věc Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, který
řešil obdobnou věc. Šestý senát se při posouzení naplnění materiální stránky deliktu zabýval
výhradně porušením dílčí povinnosti - neuveřejnění výzvy k podání nabídek zákonem
stanoveným způsobem. Žalovaný však stěžovatelku jak v citovaném rozsudku, tak i v nynější
kauze vinil z toho, že veřejnou zakázku nezadala v zadávacím řízení podle §21 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách. Řádný postup podle tohoto ustanovení nespočívá pouze v uveřejnění
výzvy stanoveným způsobem, ale týká se celého komplexu povinností podle zákona o veřejných
zakázkách, které bylo třeba při hodnocení materiální stránky deliktu zohlednit. Žalovaný nadto
poukazuje na rozsudek NSS ze dne 25. 10. 2018, čj. 4 As 132/2018-59, věc Krajská hospodářská
komora Královéhradeckého kraje. Přestože skutkový stav v kauzách řešených šestým a čtvrtým
senátem byl v zásadě stejný, dospěly tyto senáty k odlišnému výsledku. Kromě nyní posuzované
věci jsou na NSS další dvě neukončená řízení, ve kterých se řeší zakázky zadané okresními
(regionálními) hospodářskými komorami mimo režim zákona o veřejných zakázkách. Všechny
tyto případy se liší pouze v tom smyslu, že v některých z nich hospodářská komora před krajským
soudem vznesla opožděnou námitku nenaplnění materiální stránky deliktu, v jiných nikoliv.
Žalovaný navrhl postoupení věci rozšířenému senátu.
III. Postoupení věci rozšířenému senátu a názor postupujícího senátu
[10] Desátý senát usnesením ze dne 25. 4. 2019, č. j. 10 As 156/2018 - 99, věc postoupil
rozšířenému senátu. V odůvodnění uvedl, že v rozsudku Krajská hospodářská komora
Královéhradeckého kraje čtvrtý senát vyřešil stěžejní otázku týkající se postavení krajské hospodářské
komory z hlediska zákona o veřejných zakázkách. Podle závěrů tohoto rozsudku je krajská
hospodářská komora veřejným zadavatelem ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných
zakázkách. Tento názor následně převzal šestý senát v rozsudku Okresní hospodářská komora
v Jablonci nad Nisou. V obou právě citovaných rozsudcích žalovaný uznal příslušnou okresní
(krajskou) hospodářskou komoru vinnou ze spáchání správního deliktu podle §120 odst. 1 písm.
a) zákona o veřejných zakázkách, jelikož nezadala zakázku v některém z druhů zadávacích řízení
uvedených v §21 odst. 1 téhož zákona, a tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
Tohoto správního deliktu se podle žalovaného dopustila také stěžovatelka v nynější kauze.
Oproti čtvrtému senátu však šestý senát kasační stížnost shledal důvodnou, jelikož prý nebyly
naplněny všechny znaky formální a materiální stránky deliktu. Šestý senát proto zrušil rozsudek
krajského soudu i rozhodnutí předsedy žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení
(viz body 22 až 28 rozsudku šestého senátu ve věci Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou).
[11] Na rozdíl od věci řešené čtvrtým senátem v případě řešeném šestým senátem stěžovatelka
vznesla před krajským soudem opožděnou námitku o nenaplnění skutkové podstaty
správního deliktu. Šestý senát konstatoval, že tato žalobní námitka byla vskutku opožděná.
Přesto se jí však měl krajský soud zabývat. Podle šestého senátu je zde judikatura NSS, „která
dost dobře neumožňuje, aby se jí navzdory opožděnosti krajský soud nezabýval vůbec. V rozsudku
čj. 7 As 59/2012-38 ze dne 4. září 2012 totiž Nejvyšší správní soud konstatoval, že soudy jsou povinny
z úřední povinnosti přihlížet k tomu, zda jednání, za něž byl žalobce potrestán, mohlo vůbec naplnit znaky
skutkové podstaty správního deliktu. Z toho sice nelze dovozovat, že by měl soud v každém případě vést úvahy
o tom, zda žalobce naplnil formální i materiální znaky skutkové podstaty deliktu. Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. června 2015, čj. 9 As 172/2014 - 89, lze nicméně dovodit, že za situace,
kdy je námitka tohoto obsahu vznesena, byť opožděně, by se k ní soud vyjádřit měl“ (rozsudek
6 As 130/2018, Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, bod 20, zvýraznění doplněno).
[12] Desátý senát se s tímto názorem vyjádřeným v rozsudku Okresní hospodářská komora
v Jablonci nad Nisou neztotožnil. Desátý senát nezpochybňuje tezi, že „[s]právní orgány jsou povinny
zkoumat vždy, když rozhodují, zda určité jednání je přestupkem či nikoliv, také otázku, jestli došlo k naplnění
obou znaků přestupku, tj. znaku formálního i znaku materiálního“ (viz již cit. rozsudek 5 As 104/2008,
s odkazem na rozsudek ze dne 17. 2. 2005, čj. 7 As 18/2004-48). Nutno ale dodat, že správní
orgány se materiální stránkou v řadě případů výslovně zabývat nemusí, to zejména v těch situacích,
kdy je naplnění materiální stránky nepochybné a ani přestupce naplnění materiální stránky
nezpochybňuje (takto např. rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013-28, body 34-37).
Z uvedeného však automaticky neplyne, že se materiální stránkou nebo vůbec všemi dílčími
aspekty trestnosti skutku musí zabývat bez návrhu též správní soud.
[13] Desátý senát připomenul, že i bez návrhu musí správní soud zohlednit pouze malou
skupinu vad napadeného rozhodnutí správního orgánu, což představuje výjimku ze zásady
dispoziční (§75 odst. 2 s. ř. s.). Z moci úřední je soud povinen deklarovat nicotnost rozhodnutí
dle §76 odst. 2 s. ř. s. Další výjimky dovodila judikatura (nesrozumitelnost nebo vnitřní
rozpornost rozhodnutí bránící soudnímu přezkumu, prekluze odpovědnosti za správní delikt,
aplikace na věc nepoužitelné právní úpravy správním orgánem, přihlédnutí k určité skutečnosti
či právnímu argumentu i bez návrhu, jestliže to vyžaduje ústavní pořádek, vč. čl. 40 odst. 5
a čl. 40 odst. 6 Listiny, opožděně uplatněný žalobní bod jako reakce na změnu judikatury).
[14] Desátý senát poukázal na to, že vázanost správního soudu (včas uplatněnými)
žalobními body respektuje i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15
(N 6/80 SbNU 65), věc Lion Communications. Výjimky z §75 odst. 2 s. ř. s. je dle tohoto nálezu
nutno aplikovat velmi restriktivně. V citované věci ovšem měl soud ze zásady dispozitivnosti
vykročit proto, že vůči jinému žalobci ve vztahu k témuž jednání NSS dovodil, že toto jednání
vůbec nemohlo být správním deliktem (oba subjekty z různých pozic participovaly na stejném
jednání, zde ve vztahu k zadání reklamy). K tomu pak Ústavní soud uvedl, že krajský soud měl
závěry NSS zohlednit též v související věci, přestože v podané žalobě žalobkyně nikterak
uvedenými skutečnosti neargumentovala.
[15] Desátý senát v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu upozornil, že některé
rozsudky NSS ovšem chápou povinnost správního soudu jít nad rámec žalobních bodů
ve správním trestání mnohem šířeji, např. rozsudek ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, věc
Česká televize. Zde sedmý senát dovodil, že „správní soud při přezkumu rozhodnutí ve věci správního
deliktu vždy z úřední povinnosti přihlédne ke skutečnosti, že trestnost jednání, jež bylo postiženo, nebyla dána“
(takto právní věta). Z kontextu věci Česká televize je však patrné, že jakkoliv tam žalobkyně přímo
trestnost jednání nezpochybňovala, její argumentace směřovala proti takovým otázkám, které
by správní soud nutily implicite akceptovat trestnost jednání. Sedmý senát ve věci Česká televize
dále obecně uvedl, že se „pro všechny správní delikty uplatní povinnost správního orgánu zkoumat nejen
naplnění formálních znaků správního deliktu, ale také, zda jednání vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti,
tudíž materiální stránku správního deliktu“. Sám sedmý senát však v této věci vůbec materiální stránku
deliktu neaplikoval, tím méně nad rámec kasačních či stížních bodů. Jak uvedeno v předchozím
bodě, sedmý senát bez námitky dovodil beztrestnost jednání (nedostatek formálního znaku
deliktu), ovšem proto, že jinak by přinejmenším nepřímo musel trestnost jednání schválit.
Bez návrhu (či k žalobní námitce uplatněné po lhůtě) neaplikoval materiální stránku deliktu
sedmý senát ani v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 27/2008-46, na který rozsudek ve věci
Česká televize odkazuje.
[16] Dle rešerše desátého senátu to tedy byl až rozsudek ze dne 11. 6. 2015,
čj. 9 As 172/2014-89, věc ZIMBO CZECHIA, který dovodil, že povinnost i bez návrhu zkoumat
materiální stránku deliktu se vztahuje také na správní soudy. Devátý senát v ZIMBO CZECHIA
vyšel z obou právě uvedených rozsudků sedmého senátu, z nichž dovodil, že se krajský soud
je povinen věcně vypořádat i opožděně uplatněnou námitku nenaplnění materiální stránky
správního deliktu.
[17] Z právního názoru devátého senátu vycházel rovněž šestý senát v rozsudku Okresní
hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, kde dovodil, že soudy jsou povinny vypořádat
v odůvodnění námitku nenaplnění formální i materiální stránky deliktu, přestože je opožděná
(bod 20).
[18] Desátý senát je naproti tomu přesvědčen, že správní soudy nejsou povinny zabývat
se bez řádně a včas uplatněného žalobního bodu formální či materiální stránkou deliktu
(přestupku). Bez existence konkrétní žalobní námitky jsou povinny tuto otázku v odůvodnění
řešit jen výjimečně. Bude tomu tak tehdy, musel-li by správní soud přinejmenším implicite potvrdit
trestnost deliktu v rámci vypořádání žalobních námitek, které s určitým aspektem trestnosti
deliktu přímo souvisí. Spíše výjimečným případem pak bude situace, kdy žalobce reaguje
opožděným žalobním bodem na posun v judikatuře, eventuálně na jinou věc, kterou s ohledem
na pozdější judikatorní vývoj nemohl předvídat a včas a řádně ji uplatnit v žalobním bodě
(srov. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2007, čj. 2 Afs 57/2007-92, věc Gaudea). Popsaná konstrukce
pochopitelně platí nejen v případě, že žalobce nevznesl žádnou konkrétní žalobní námitku,
ale také tehdy, pokud takovou námitku vznesl opožděně po lhůtě pro podání žaloby. V opačném
případě by se jednalo o nepřípustný zásah do zásady koncentrace řízení vyjádřené v §71 odst. 2
s. ř. s.
[19] Desátý senát k tomu argumentuje, že řada okolností relevantních pro posouzení
společenské nebezpečnosti určitého jednání nemůže být soudu dost dobře známa, pokud jimi
nebude aktivně argumentovat sám přestupce (anebo nejsou obsaženy v obsahu správního spisu).
Tím se pochybnosti ohledně naplnění materiální stránky liší i od jiných případů, kdy správní soud
musí k určité otázce přihlédnout i bez námitky. Pokud by měl soud postupovat podle názoru
šestého, resp. devátého senátu a z úřední povinnosti hodnotit otázku naplnění materiální stránky
přestupku (deliktu), pak by vzrostla nejistota ohledně posouzení věci. Tak se ostatně stalo
i v nynější věci týkající se série postihu hospodářských komor, kdy zcela srovnatelné jednání šestý
senát v rozsudku Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou označil jako jednání nenaplňující
skutkovou podstatu deliktu (zde šestý senát reagoval na pozdě uplatněnou žalobní námitku),
zatímco čtvrtý senát v rozsudku Krajská hospodářská komora Královéhradeckého kraje nic takového
neshledal (v této věci nebyla žádná srovnatelná námitka vůbec podána, a to ani opožděně).
To jistě nelze považovat za žádoucí.
[20] Podle desátého senátu tedy, na rozdíl od názoru devátého a šestého senátu, krajský soud
v nynější kauze nebyl oprávněn se v odůvodnění rozsudku zabývat opožděně uplatněnou žalobní
námitkou. V nynější žalobě totiž stěžovatelka zaměřila žalobní námitky jen proti tomu,
že je veřejným zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách; naplnění materiální stránky
deliktu přímo ani nepřímo včas nezpochybnila. Proto krajský soud, ale ani sám NSS nemůže
otázku materiální stránky deliktu vůbec zkoumat. Desátý senát proto postoupil věc rozšířenému
senátu s otázkou, zda jsou soudy ve správním soudnictví povinny vypořádat opožděně
uplatněnou žalobní námitku zpochybňující naplnění formálního či materiálního znaku správního
deliktu, a to i přesto, že naplnění takovéhoto znaku žalobce ani nepřímo včas uplatněnou
námitkou nezpochybnil.
IV. Vyjádření účastníků a osob zúčastněných na řízení
[21] Účastníci ani osoba zúčastněná na řízení se k usnesení o postoupení věci rozšířenému
senátu nevyjádřili.
V. Posouzení věci rozšířeným senátem
V.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[22] Rozšířený senát nejprve uvážil, zda je dána jeho pravomoc zabývat se postoupenou věcí
ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[23] Postupující senát se hodlá odchýlit od názoru vysloveného v rozsudcích ZIMBO
CZECHIA a Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou. V bodě 49 prvního citovaného
rozsudku devátý senát uvedl: „Stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost rozsudku, neboť se městský soud
nezabýval námitkou absence společenské nebezpečnosti posuzovaného jednání. S ohledem na rozsudky ze dne
4. 9. 2012, č. j. 7 As 59/2012 - 38 a ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008 - 46, je nutno přisvědčit
názoru, že je třeba vždy zkoumat materiální stránku deliktů, a to ve všech řízeních, ve kterých je rozhodováno
o odpovědnosti za veřejnoprávní delikt a o sankci za něj. V závěrech městského soudu neshledal soud závažné
porušení principů plynoucích z citované judikatury. Městský soud sice odmítl zabývat se konkrétní námitkou,
která byla uplatněna opožděně, obiter dictum se však k problematice existence společenské nebezpečnosti v jednání
stěžovatelky vyjádřil, a shledal materiální stránku správního deliktu zcela bez pochyb naplněnou
a společenskou nebezpečnost jejího jednání velmi vysokou. Dospěl tak ke stejnému závěru jako Nejvyšší správní
soud, který se toutéž námitkou zabýval z hmotně právního hlediska v bodech [44] a [45] tohoto rozsudku.
Vyjádřil tedy svůj postoj k otázce namítané absence společenské nebezpečnosti, námitkou se tudíž fakticky
zabýval, a jeho rozsudek tak netrpí vadou, která by způsobovala nepřezkoumatelnost.“
[24] Šestý senát v rozsudku Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, bod 20, uvedl:
„Stěžovatelka nicméně namítala absenci trestnosti, resp. materiálního znaku správního deliktu spočívající v tom,
že fakticky dostála požadavkům zákona o veřejných zakázkách tím, že veřejnou zakázku zadala
ve zjednodušeném podlimitním řízení (§38 zákona o veřejných zakázkách). Jediné, co jí žalovaný vyčítal, bylo
uveřejnění výzvy k podání nabídek nikoli na profilu zadavatele, nýbrž na webových stránkách poskytovatele
dotace. Krajský soud se příslušnou námitkou odmítl zabývat, neboť ji považoval za opožděnou. Opožděná
vskutku byla, nicméně je zde judikatura Nejvyššího správního soudu, která dost dobře neumožňuje,
aby se jí navzdory opožděnosti krajský soud nezabýval vůbec. V rozsudku č. j. 7 As 59/2012 - 38 ze dne
4. září 2012 totiž Nejvyšší správní soud konstatoval, že soudy jsou povinny z úřední povinnost přihlížet k tomu,
zda jednání, za něž byl žalobce potrestán, mohlo vůbec naplnit znaky skutkové podstaty správního deliktu.
Z toho sice nelze dovozovat, že by měl soud v každém případě vést úvahy o tom, zda žalobce naplnil formální
i materiální znaky skutkové podstaty deliktu. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. června 2015,
č. j. 9 As 172/2014 - 89, lze nicméně dovodit, že za situace, kdy je námitka tohoto obsahu vznesena,
byť opožděně, by se k ní soud vyjádřit měl.“
[25] Postupující senát naproti tomu zastává názor, že §75 odst. 2 s. ř. s. stanovící, že soud
přezkoumá napadené rozhodnutí správního orgánu v mezích žalobních bodů, brání tomu,
aby se správní soud věcně zabýval opožděně uplatněnou námitkou zpochybňující naplnění
materiální (či formální) stránky přestupku (deliktu), resp. aby se takovými otázkami zaobíral
dokonce z moci úřední.
[26] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
V.2. Názor rozšířeného senátu
[27] Rozšířený senát se již opakovaně zabýval otázkou soudního přezkumu rozhodnutí
správních orgánů, kterými je uložena sankce za přestupky či jiné správní delikty. V usnesení
ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS (věc „AQUA SERVIS“,
se rozšířený senát přihlásil k dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, vycházející
rovněž z nálezů Ústavního soudu, která zdůrazňuje, že „[n]elze opomenout, že i na rozhodování o jiných
správních deliktech dopadají požadavky článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(publ. pod č. 209/1992 Sb.).“ K tomu je třeba dodat, že stricto sensu tomu tak je pouze u těch deliktů
či přestupků, které naplňují určité kvalitativní znaky vyvinuté judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva, zpravidla označované jako tzv. Engelova kritéria (srov. rozsudek ESLP ze dne
8. 6. 1976, Engel a další proti Nizozemí, č. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72,
a navazující judikaturu ESLP). Je zjevné, že posuzovaná věc tato kritéria naplňuje.
[28] V právě citovaném usnesení AQUA SERVIS ovšem rozšířený senát rovněž zdůraznil,
že – i ve věcech správního trestání – „správní soudnictví stojí na zásadě dispoziční, pokud z ní zákon
výslovně nestanoví výjimky.“ Jako výjimky (vady rozhodnutí správního orgánu, k nimž je třeba
přihlížet z úřední povinnosti) pak uvádí nicotnost či nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí, pokud brání přezkumu v mezích žalobních bodů. Zvláštním případem vady
rozhodnutí správního orgánu (bez ohledu na to, zda jde o správní trestání) zohlednitelné ex officio
v soudním řízení je pak to, že správní orgán použil ustanovení právního předpisu, které nebylo
na danou věc vůbec aplikovatelné, ovšem za podmínky, že žalobce uplatnil včasné žalobní
námitky týkající se zákonnosti napadeného rozhodnutí, jejichž vypořádáním by musel soud
akceptovat aplikovatelnost takové právní úpravy na projednávaný případ (usnesení rozšířeného
senátu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 87, č. 1926/2009 Sb. NSS).
[29] V některých dalších rozhodnutích rozšířený senát dovodil i určité jiné skutečnosti, které
je třeba v rámci soudního přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání zohlednit
i bez námitky. V usnesení ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 - 46, č. 3528/2017 Sb. NSS,
rozšířený senát potvrdil, že i bez návrhu je krajský soud povinen zrušit rozhodnutí správního
orgánu o deliktu či přestupku v případě, že po vydání napadeného rozhodnutí došlo ke změně
právní úpravy, v důsledku níž by postižené jednání již nebylo trestné, či jíž byla zmírněna sankce
za něj stanovená. Prolomení lhůty pro uplatnění žalobních bodů pak připadá v úvahu tehdy,
pokud by došlo ke změně judikatury, která by otevřela žalobci novou cestu k ochraně jeho práv
(cit. usnesení AQUA SERVIS). V návaznosti na judikaturu Ústavního soudu rovněž Nejvyšší
správní soud akceptoval povinnost zohlednění prekluze odpovědnosti za delikt (přestupek)
jako důvodu pro zrušení rozhodnutí správního orgánu (nálezy Ústavního soudu ze dne
5. 2. 2009, sp. zn. II. ÚS 1416/07, a ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07).
[30] Všechny uvedené okolnosti, k nimž je soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu ve věci správního trestání povinen přihlédnout z moci úřední, představují toliko výjimky
z obecných zásad dispoziční (§75 odst. 2 s. ř. s.) a koncentrační (§71 odst. 2 s. ř. s.). Obě tyto
zásady umožňují přesné vymezení otázek, které má soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu posuzovat, a jejich včasné uchopení soudem. Zároveň jsou projevem zásady
kontradiktornosti řízení a rovnosti účastníků (§36 odst. 1 s. ř. s.). Koncentrace řízení spolu
se zásadou dispoziční tak přispívají k rychlému a efektivnímu rozhodování soudů v těchto
věcech, a tím k účinné ochraně veřejných subjektivních práv, která je hlavním úkolem správních
soudů. Bezdůvodné prolamování těchto v zákoně výslovně stanovených pravidel dalšími
výjimkami, pokud je nevyžaduje ústavní pořádek nebo předpisy mezinárodního či evropského
práva, pak znamená nevyhnutelně zmatení, rozostření a zpochybnění okruhu otázek,
k nimž se účastníci mají vyjadřovat a kterými se soud má zabývat, a tím také znejistění výsledku
řízení.
[31] Rozšířený senát se tedy zabýval dále otázkou, zda ústavní či mezinárodní právo vyžadují
ex officio posouzení společenské nebezpečnosti trestaného jednání, ve skutečnosti však - v podání
šestého senátu v rozsudku Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou - komplexní posouzení
otázky trestnosti postiženého jednání žalobce. Jde konkrétně o to, zda požadavek ochrany
vykonávané soudem s plnou jurisdikcí vyplývající z čl. 6 Úmluvy není v rozporu s procesní
úpravou zahrnující dispoziční a koncentrační zásadu obsaženou v soudním řádu správním.
[32] Evropský soud pro lidská práva ve své četné judikatuře opakovaně uvedl, že právní
úprava svěřující oblast trestání typově méně závažných provinění, zahrnující i trestní obvinění
ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, do kompetence správních orgánů, není v rozporu s Úmluvou,
pokud má jednotlivec následně právo obrátit se na orgán naplňující znaky soudu ve smyslu
cit. článku Úmluvy, který má pravomoc přezkoumat veškeré skutkové a právní otázky věci v plné
jurisdikci (např. rozsudek ESLP z 20.12. 2001, Baischer proti Rakousku, č. 32381/96, bod 23,
rozsudek ESLP z 23. 9. 1998, Malige proti Francii, č. 27812/95, bod 45). V žádném z rozsudků
však Evropský soud pro lidská práva nedovozoval povinnost takového přezkumného soudu
zkoumat ex officio všechny aspekty daného případu. Pouze zcela výjimečně je povinen správní
soud z úřední povinnosti přihlédnout k určitým okolnostem vylučujícím trestnost
jednotlivci vytýkaného jednání. Tak v rozsudku velkého senátu z 15. 11. 2016, A. a B.
proti Norsku, č. 24130/11 a 29758/11, bod 69, ESLP dovodil, že v případě souběžně vedeného
administrativního a soudně trestního postihu téhož jednání jsou správní orgány (a správní soudy)
povinny ex officio zohlednit zprošťující rozsudek v soudně trestní větvi stíhání a z něj vyplývající
absolutní zákaz pokračovat v administrativním postihu stejné osoby za totéž jednání.
[33] Rovněž omezení přístupu k soudu lhůtami stanovenými zákonem pro různé úkony, např.
i pro podání opravného prostředku a uplatnění konkrétních důvodů tohoto opravného
prostředku, je také v trestních věcech souladné s Úmluvou a členské státy disponují uvážením
pro způsob jejich zavedení. Stanovení takových procesních omezení přístupu k soudu ovšem
nesmí popřít podstatu práva na soudní ochranu, musí sledovat legitimní cíl a musí být
v rozumném poměru přiměřenosti mezi sledovaným cílem a prostředky, kterými jej má být
dosaženo. Evropský soud pro lidská práva tak zpravidla zasahuje především v případech,
kdy formalistická aplikace procesních limitů brání reálné možnosti dosažení soudní ochrany.
Tak tomu bylo např. ve věci zakončené rozsudkem ze dne 16. 3. 2010, Mamikonyan proti Arménii,
č. 25083/05, v níž bylo aplikováno jinak nezávadné ustanovení arménského trestního řádu
stanovící koncentrační lhůtu pro doplnění důvodů kasačního opravného prostředku (deset dnů
od vyhlášení rozsudku odvolacího soudu), ovšem za situace, kdy v důsledku procesního
pochybení bylo stěžovateli doručeno písemné vyhotovení rozsudku odvolacího soudu
až po uplynutí této desetidenní lhůty, a stěžovatel tak nemohl důvody pro svůj opravný
prostředek ve lhůtě zformulovat.
[34] Z uvedeného vyplývá, že česká právní úprava omezující (až na shora uvedené výjimky)
soudní přezkum rozhodnutí správních orgánů na skutkové a právní důvody žalobcem uplatněné
v běhu koncentrační lhůty není v případě správné aplikace v rozporu s Úmluvou. Totéž lze
ostatně dovodit z pravděpodobně dosud jediného rozhodnutí ESLP, které se touto otázkou
přímo zabývalo, a to rozhodnutí ESLP o nepřijatelnosti ze dne 25. 9. 2007, Jablonský proti České
republice, č. 22272/02. V této věci se soud zabýval souladem soudního přezkumu (poskytovaného
ještě podle tehdejší části páté občanského soudního řádu) rozhodnutí o pokutě uložené
stěžovateli živnostenským úřadem. Stěžovatel napadl žalobou u Městského soudu v Praze právní
posouzení věci a výši uložené pokuty. Až při jednání u městského soudu pak žalobce uplatnil
konkrétní důvody zpochybňující skutková zjištění správních orgánů. Městský soud vypořádal
pečlivě včas uplatněné žalobní body a dodatečně vznesenými námitkami týkajícími se skutkových
zjištění se odmítl zabývat. ESLP tento postup nepovažoval za rozporný s čl. 6 odst. 1 Úmluvy
[„Jestliže městský soud odmítl svou pravomoc k posouzení námitek týkajících se nedostatečně zjištěného
skutkového stavu správními orgány, stalo se tak proto, že tyto námitky byly uplatněny podle příslušných
ustanovení zákona opožděně.“ (pracovní překlad NSS)].
[35] Rovněž Soudní dvůr EU, resp. Tribunál, který rozhoduje o správních žalobách proti
rozhodnutím Evropské komise ve věci různých sankcí (např. za soutěžní delikty), přezkoumává
tato rozhodnutí „správního orgánu“ pouze v rozsahu uplatněných žalobních námitek.
V rozsudku ze dne 8. 12. 2011, ve věci C-272/09 P, KME Germany AG, KME France SAS a KME
Italy SpA v Evropská komise, Soudní dvůr shledal, že tento způsob soudního přezkumu
je v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 47 Listiny základních práv EU zakotvujícím právo
na účinnou soudní ochranu. V bodě 104 cit. rozsudku Soudní dvůr výslovně potvrdil, že přezkum
rozhodnutí Komise se pohybuje výlučně v mezích žalobcem řádně uplatněných námitek
a Tribunál není oprávněn (nad rámec dříve dovozené výjimky důvodů týkajících se veřejného
pořádku) z moci úřední vyhledávat důvody nezákonnosti správního rozhodnutí. „Po navrhovateli
se v rámci soudního řízení požaduje, aby určil zpochybňované části napadeného rozhodnutí, zformuloval v tomto
ohledu výtky a předložil důkazy, které mohou sestávat ze spolehlivých indicií, jejichž cílem je prokázat, že jeho
výtky jsou opodstatněné.“ (bod 105 cit. rozsudku). Generální advokátka Sharpston v bodě 74 svého
stanoviska v této věci ze dne 10. 2. 2011 uvedla: „Z toho vyplývá, že bez ohledu na rozsah pravomoci
Tribunálu je řízení před ním svou povahou kontradiktorní. Článek 6 EÚLP, ani judikatura Evropského soudu
pro lidská práva nevyžaduje, aby ‘nezávislý a nestranný soud‘ přezkoumal i bez návrhu otázky, které
před ním nebyly vzneseny. Judikatura samotného Soudního dvora sice vyžaduje, aby se soud některými otázkami
veřejného pořádku (především otázkami týkajícími se procesních záruk) zabýval i bez návrhu, ale v ostatních
otázkách je třeba výkon pravomoci soudního přezkumu v plné jurisdikci Tribunálem hodnotit z hlediska obsahu
argumentů, o kterých měl rozhodnout.“
[36] Otázkou souladu dispoziční a koncentrační zásady při přezkumu rozhodnutí správních
orgánů ve věcech správních deliktů se zabýval i Ústavní soud v nálezu ve věci Lion
Communications, z nějž citoval i desátý senát v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu.
Shledal, že omezení soudního přezkumu dispoziční zásadou dle §75 odst. 2 s. ř. s. a koncentrační
zásadou vyplývající z §71 odst. 2 s. ř. s. neporušují právo na soudní ochranu zaručené čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V bodě 17 nálezu Ústavní
soud uvedl, že tato omezení napomáhají rozhodnout věci v přiměřené lhůtě a že po aktivně
legitimovaných účastnících lze spravedlivě požadovat, aby uplatnili veškeré důvody nezákonnosti
napadeného rozhodnutí správního orgánu ve stanovené lhůtě. Opačný přístup by byl v rozporu
s rovností účastníků řízení a rozhodnutí soudu, založené na jiných než žalobcem ve lhůtě
uplatněných důvodech, by bylo pro účastníky překvapivé a znamenalo by porušení jejich práva
na spravedlivý proces, neboť by se k důvodům takto soudem dovozeným nemohli vyjádřit.
[37] Ústavní soud sice posléze dovodil, že Nejvyšší správní soud v projednávané věci
měl výjimečně z úřední povinnosti přihlédnout k důvodu žalobcem neuplatněnému,
a to k předchozímu svému rozsudku ve stejné věci, kdy soud k žalobě jiné osoby ve stejném
případu potrestané rovněž za shodné jednání vyhověl a rozhodnutí správního orgánu zrušil, jedná
se však o zcela mimořádnou výjimku korespondující s ex officio přezkumem dovozeným
Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku A. a B. proti Norsku (srov. bod [32] výše).
Systémově však Ústavní soud aproboval i pro věci správního trestání omezení soudního
přezkumu zásadou dispoziční a koncentrační, jak uvedeno shora.
[38] Rozšířený senát se tak ztotožňuje s názorem postupujícího senátu, že omezení soudního
přezkumu rozhodnutí správních orgánů, a to i ve věcech správního trestání, na skutkové a právní
důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí uplatněné ve lhůtě pro podání žaloby (žalobní
body), zakotvené v §71 odst. 2 a §75 odst. 2 s. ř. s., je v souladu s ústavním pořádkem i s čl. 6
Úmluvy. Důvody, k nimž je soud výjimečně povinen nad rámec žalobních bodů přihlédnout
z úřední povinnosti, dovozené judikaturou specifikovanou v bodech [28] a [29] výše, kterou
rozšířený senát nehodlá jakkoli měnit, nelze extenzivně rozšiřovat tak, že by soud měl sám
posuzovat naplnění jednotlivých znaků trestnosti jednáním, za něž byl žalobce postižen,
aniž by je žalobce řádně a včas zpochybnil.
V.3. Shrnutí
[39] Rozšířený senát shrnuje, že také v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,
kterým byl uložen správní trest za přestupek (jiný správní delikt), soud přezkoumává rozhodnutí
v mezích žalobních bodů dle §75 odst. 2 s. ř. s., uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby (§71
odst. 2 s. ř. s.). Soud nepřihlíží k žalobcem neuplatněným důvodům nezákonnosti napadeného
rozhodnutí, včetně nenaplnění materiálního znaku přestupku (deliktu).
VI. Závěr
[40] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací desátému senátu,
který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2020
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu