ECLI:CZ:NSS:2020:10.AZS.41.2020:43
sp. zn. 10 Azs 41/2020 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň
Michaely Bejčkové a Zuzany Břízové v právní věci žalobce: Y. M. S., zast. JUDr. Ing. Jakubem
Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2019,
čj. OAM-450/LE-BA02-BA04-PS-2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2019, čj. 17 A 212/2019-48,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2019, čj. 17 A 212/2019-48,
se r uší ve výrocích I a II.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2019, čj. OAM-450/LE-BA02-BA04-PS-2019,
se r uší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Ing. Jakubu Backovi, advokátovi,
se p ři zn áv á odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 4 114 Kč,
která mu bude proplacena do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího
správního soudu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a kasační řízení
[1] Žalobce byl dne 19. 9. 2019 kontrolován hlídkou cizinecké policie na dálnici D8 ve směru
do Německa. Cestoval linkovým mezinárodním autobusem jedoucím z Budapešti přes Bratislavu
do Berlína. Jelikož u sebe neměl platný cestovní doklad, byl zadržen a umístěn do zařízení
pro zajištění cizinců. Dne 10. 10. 2019 rozhodla Policie ČR o žalobcově zajištění za účelem
správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky. Dne 15. 10. 2019 podal žalobce žádost o mezinárodní ochranu.
Dne 16. 10. 2019 rozhodl žalovaný o zajištění žalobce podle §46a odst. 1 písm. e) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu. Toto rozhodnutí bylo žalobci doručeno v pondělí 21. 10. 2019.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Plzni.
S poukazem na závěry NSS vyslovené v rozsudku ze dne 15. 6. 2017, čj. 5 Azs 107/2017-28,
namítal, že mu bylo rozhodnutí o zajištění doručeno po konci pětidenní prekluzivní lhůty
stanovené v §46a odst. 4 zákona o azylu (její poslední den připadl na neděli 20. 10. 2019),
a zajištění je proto nezákonné.
[3] Krajský soud žalobě nevyhověl. Konstatoval, že lhůta podle §46a odst. 4 zákona o azylu
je zachována, neboť rozhodnutí o zajištění bylo vydáno v pěti dnech. Spekulace o tom,
že by správní orgán opatřil rozhodnutí dřívějším datem, podle něj nejsou namístě. Poznamenal,
že ani marným uplynutím lhůty by dosavadní rozhodnutí o zajištění podle zákona o pobytu
cizinců nepozbylo platnosti.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
Setrval na svém postoji, že mu bylo napadené rozhodnutí o zajištění doručeno po konci lhůty
podle §46a odst. 4 zákona o azylu, a zajištění je proto nezákonné.
[5] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že doručil stěžovateli rozhodnutí
v pracovní den, který následoval po víkendu, a je zřejmé, že řízení nijak neprodlužoval.
Ze stěžovatelových námitek je podle žalovaného patrno, že se stěžovatel snaží pouze protahovat
řízení o zajištění.
II. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Stěžovatel byl zajištěn podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle nějž může
ministerstvo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění
cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána
v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost byla podána pouze s cílem
vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání
nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv žadatel mohl požádat o udělení
mezinárodní ochrany dříve.
II.A Lhůta pro zajištění cizince podle zákona o azylu
[8] Spor je o to, zda žalovaný rozhodl o zajištění ve lhůtě podle §46a odst. 4 zákona o azylu,
který stanoví, že jde-li o cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky
a který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, rozhodne ministerstvo o zajištění podle odstavce 1 do 5 dnů
ode dne podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
[9] NSS v rozsudku ze dne 30. 1. 2015, čj. 4 Azs 228/2014-34 (viz zejména body 18-26
rozsudku), dovodil, že pokud cizinec požádá o mezinárodní ochranu v zařízení pro zajištění
cizinců a ministerstvo chce cizince tzv. „přezajistit“ podle výše citované právní úpravy,
musí cizinci rozhodnutí o zajištění v zákonné pětidenní lhůtě rovněž doručit. Přitom platí,
že pětidenní lhůta počítaná ode dne prohlášení žadatele o mezinárodní ochraně není lhůtou
pořádkovou, ale lhůtou propadnou, po jejímž marném uplynutí nelze rozhodnutí o povinnosti
setrvat v zařízení pro zajištění cizinců vydat, respektive pokud bylo vydáno, je nezákonné.
NSS vzal v úvahu zejména zájem na tom, aby byl cizinec omezen na osobní svobodě co možná
nejkratší dobu a jedině na zákonném podkladě. Rozhodl rovněž se zřetelem ke skutečnosti,
že doručování provádí samotní zaměstnanci žalovaného a cizinec je správnímu orgánu k dispozici
24 hodin denně, nemůže se tedy doručení vyhýbat.
[10] Tyto závěry NSS dále rozvinul v rozsudku ze dne 15. 6. 2017, čj. 5 Azs 107/2017-28.
Vyslovil, že poslední den zákonné pětidenní lhůty se neurčuje podle pravidla stanoveného
v §40 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno
na lhůtu a připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní
den. Vyhodnotil proto, že žalovaný nepřípustně překročil lhůtu stanovenou v §46a odst. 4 zákona
o azylu, když žadateli doručil rozhodnutí o zajištění šestý den po podání žádosti o udělení
mezinárodní ochrany. Šestý den připadal na pondělí.
[11] Totožná situace jako v případě 5 Azs 107/2017 nastala v nyní posuzované věci.
Stěžovatel podal dne 15. 10. 2019 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaný rozhodl
o stěžovatelově zajištění podle zákona o azylu rozhodnutím ze dne 16. 10. 2019.
Součástí správního spisu, který NSS obdržel od žalovaného, není originál rozhodnutí o zajištění
s doložkou právní moci. Stěžovatel i žalovaný však shodně uvádějí, že rozhodnutí o zajištění bylo
stěžovateli doručeno v pondělí dne 21. 10. 2019 a téhož dne nabylo právní moci. NSS má tedy
tuto skutečnost za nespornou. Pětidenní lhůta, v níž mělo být stěžovateli rozhodnutí o zajištění
doručeno, však uplynula v již neděli 20. 10. 2019.
[12] Při vědomí závěrů výše citovaných rozsudků nemohl NSS dospět k jinému závěru,
než že rozhodnutí o stěžovatelově zajištění bylo vydáno opožděně, a je tedy nezákonné.
NSS přitom neshledal důvod se od své stávající judikatury odchýlit.
II.B Zajištění podle zákona o azylu versus zajištění podle zákona o pobytu cizinců
[13] Úvaha krajského soudu, podle níž marným uplynutím lhůty podle §46a odst. 4 zákona
o azylu nepozbývá platnosti dosavadní rozhodnutí o zajištění podle zákona o pobytu cizinců,
je zjednodušující a nesprávná. NSS se vztahem zajištění podle zákona o pobytu cizinců a zajištění
podle zákona o azylu opakovaně zabýval, a to k okamžiku účinnosti různých znění evropských
i vnitrostátních předpisů (srov. např. rozsudky ze dne 2. 4. 2014, čj. 6 As 146/2013-44,
č. 3055/2014 Sb. NSS, bod 28 a násl.; ze dne 30. 1. 2015, čj. 2 Azs 203/2014-46, body 12-13;
ze dne 28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48; a ze dne 12. 2. 2019, čj. 8 Azs 272/2018-70).
Právním základem zajištění podle zákona o pobytu cizinců je čl. 15 odst. 1 návratové směrnice
1
.
Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ve věci C-534/11, Arslan (dostupném
na http://curia.europa.eu), konstatoval, že požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu,
zpravidla to bude mít za následek ukončení jeho zajištění podle čl. 15 návratové směrnice a policie
bude povinna propustit cizince bez zbytečného odkladu ze zajištění; důvody pro původní
zajištění cizince automaticky pominou. Zároveň však považoval za souladné s právem
Evropské unie takové vnitrostátní ustanovení, které umožňuje ponechat v zajištění v režimu
návratové směrnice cizince – žadatele o mezinárodní ochranu – z důvodu, že tento cizinec podal
žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí
o navrácení. Toto zajištění totiž nevyplývá z podání žádosti o azyl, nýbrž z okolností,
jež charakterizují individuální chování žadatele před podáním žádosti a při něm.
V takovém případě musejí být uvedené okolnosti hodnoceny individuálně a pokračování zajištění
musí být objektivně nutné k tomu, aby se daný cizinec nemohl definitivně vyhnout svému
navrácení.
1
směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
[14] Závěry vyslovené Soudním dvorem ve věci Arslan byly následně promítnuty
do čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice
2
, podle kterého žadatel může být zajištěn, „ je-li zajištěn
v rámci řízení o navrácení podle [návratové směrnice] za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění
a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost
přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost
o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení “. Tento důvod
zajištění byl pak transponován do §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož byl zajištěn
i stěžovatel.
[15] Rozsudek Arslan a čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice daly vzniknout i ustanovení
§124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců (viz k bodům 91 a 92 důvodové zprávy k zákonu
č. 314/2015 Sb., kterým byl s účinností od 18. 12. 2015 novelizován zákon o pobytu cizinců),
podle něhož policie vydá nové rozhodnutí o zajištění, nerozhodlo-li ministerstvo podle zákona o azylu, jde-li
o cizince zajištěného podle tohoto zákona, který požádal o udělení mezinárodní ochrany, a existují oprávněné
důvody se domnívat, že ač mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, podal žádost o udělení mezinárodní
ochrany s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny,
nebo je pozdržet. Nové rozhodnutí o zajištění policie vydá do 3 dnů od doby, kdy mělo ministerstvo rozhodnout
o zajištění.
[16] NSS shrnuje, že požádá-li o azyl cizinec zajištěný na základě §124 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců, odpadá původní důvod zajištění a cizinec nemůže být nadále zajištěn v režimu
návratové směrnice, stát ho však může „přezajistit“ do režimu přijímací směrnice, která dopadá
na žadatele o azyl. V zásadě tak může učinit dvěma způsoby. Buď rozhodne ministerstvo
(žalovaný) v režimu §46a odst. 4 zákona o azylu (jako tomu bylo v nyní posuzovaném případě),
nebo pokud tak ministerstvo neučiní, může policie vydat nové rozhodnutí o zajištění v režimu
§124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. U obou variant je podstatné, že ministerstvo či policie
vydají nové rozhodnutí o zajištění odpovídající požadavkům na vyhodnocení individuálních
okolností případu, které plynou z rozsudku Arslan. Právní úprava podle §46a zákona o azylu
představuje v intencích rozsudku Arslan přípustnou výjimku stanovenou vnitrostátním právem,
při níž je žadatele o azyl možné (za účelem rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců) ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice po dobu maximálně pěti
dnů, aby nebyl zmařen výkon rozhodnutí o navrácení. Tytéž závěry lze vztáhnout i na navazující
třídenní lhůtu podle §124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.
[17] NSS ve věci 4 Azs 228/2014 vysvětlil, že pětidenní lhůta žalovaného k rozhodnutí
je lhůtou propadnou, po jejímž uplynutí nelze rozhodnout o zajištění žadatele v režimu zákona
o azylu (přijímací směrnice). NSS v té době rozhodoval ještě předtím, než byl do §124 zákona
o pobytu cizinců vložen nový odst. 4; závěry rozsudku lze však vztáhnout (s drobnými úpravami)
i na novelizovanou právní úpravu. Rozdíl spočívá v tom, že nevydá-li ministerstvo rozhodnutí
o zajištění v zákonné pětidenní lhůtě, neztrácí zajištění žadatele hned po uplynutí lhůty
právní oporu (jako tomu bylo ve věci 4 Azs 228/2014), ale žadatel může být opětovně zajištěn
policií ještě po dobu maximálně tří následujících dnů v režimu §124 odst. 4 zákona o pobytu
cizinců. Stále však platí, že obě lhůty, pětidenní i třídenní, jsou propadné. Uplyne-li pětidenní
lhůta k rozhodnutí o zajištění podle zákona o azylu, nelze žadatele v tomto režimu již zajistit,
totéž platí o lhůtě k zajištění podle §124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.
[18] V nyní posuzovaném případě žalovaný nerozhodl o zajištění stěžovatele v pětidenní lhůtě,
stěžovatelovo omezení na svobodě proto mohlo mít ještě tři následující dny po uplynutí lhůty
2
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o
mezinárodní ochranu
zákonný podklad, během nichž mohla o zajištění stěžovatele rozhodnout policie. Pro posouzení
zákonnosti napadeného rozhodnutí je to však nepodstatné. Předmětem přezkumu
NSS v této věci je rozhodnutí o zajištění vydané podle §46a odst. 4 zákona o azylu.
Pro jakékoliv zajištění platí, že představuje mimořádný institut, neboť znamená omezení,
či dokonce (v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění) zbavení osobní
svobody. Jedná se o citelný zásah do jednoho ze základních práv jednotlivce zaručeného článkem
8 Listiny základních práv a svobod, který může být přípustný jen za podmínek přísně
vymezených zákonem a ústavním pořádkem a pouze v řízení předepsaném zákonem.
Zde však tyto přísné zákonné podmínky dodrženy nebyly.
[19] V nynějším případě – a v tom má krajský soud pravdu – nejsou namístě spekulace o tom,
že žalovaný opatřil rozhodnutí o zajištění dřívějším datem kvůli tomu, aby stihl vydat rozhodnutí
v zákonné pětidenní lhůtě. Přesto NSS setrvává na výkladu, že je nutné, aby bylo žadateli
rozhodnutí v pětidenní lhůtě i doručeno. Jednak platí, že cizinec by měl být omezen na svobodě
co možná nejkratší dobu. Jednak je třeba přihlédnout k tomu, že doručování provádějí samotní
zaměstnanci žalovaného, zajištěný cizinec je správnímu orgánu k dispozici 24 hodin denně,
a neprodlenému doručení by tedy nemělo nic bránit. Za těchto okolností je namístě upřednostnit
restriktivnější výklad běhu lhůty k rozhodnutí zajištění oproti obecné úpravě správního řádu,
který odpovídá výjimečnosti institutu zajištění a specifickému postavení zajištěného žadatele
o azyl.
III. Závěr a náklady řízení
[20] Krajský soud posoudil nesprávně běh lhůty k rozhodnutí o zajištění,
a tedy i jeho zákonnost, a proto NSS napadený rozsudek zrušil ve výroku I a II
podle §110 odst. 1 s. ř. s. Nezrušil však výrok III, jímž byla ustanovenému zástupci přiznána
odměna za zastupování. Dále NSS zrušil podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí
žalovaného, kterým byl stěžovatel nezákonně zajištěn, a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). V něm je žalovaný vázán právním názorem soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[21] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne NSS v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch,
podle §60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení. Ze soudních spisů
však vyplývá, že stěžovateli nevznikly v řízení o kasační stížnosti ani v řízení o žalobě žádné
důvodně vynaložené náklady. Řízení ve věcech rozhodnutí o zajištění jsou totiž od soudního
poplatku osvobozena [§11 odst. 2 písm. i) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích]
a hotové výdaje a odměnu ustanovenému advokátovi platí stát (§35 odst. 10 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
[22] NSS přiznal zástupci odměnu za jeden úkon právní služby, a to za písemné podání soudu
ve věci samé (doplnění kasační stížnosti) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.
(advokátní tarif). Za jeden úkon právní služby náleží odměna ve výši 3 100 Kč
podle §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5 advokátního tarifu. Dále zástupci náleží
300 Kč paušální náhrady hotových výdajů za jeden úkon právní služby
podle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce je plátce DPH, proto mu rovněž náleží náhrada
ve výši 21 % z částky 3 400 Kč, tj. 714 Kč. Celkem odměna činí 4 114 Kč. Tato částka bude
zástupci vyplacena z účtu NSS do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
[23] NSS ustanovenému zástupci nepřiznal odměnu za úkon, který spočíval v další poradě
s klientem přesahující jednu hodinu a konané dne 28. 1. 2020. Potvrzení o právní konzultaci,
které zástupce předložil, neprokazuje, že porada trvala skutečně déle než jednu hodinu,
a je to i málo pravděpodobné (ostatně potvrzení má typizovaný obsah, který je soudu znám
i z jiných kasačních řízení, včetně vždy stejné délky porady). Podle potvrzení vysvětlil zástupce
stěžovateli zejména důsledky eventuální úspěšnosti kasační stížnosti, porada se však nijak
nepromítla do obsahu kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu