ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.103.2019:27
sp. zn. 2 As 103/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: V. R., zastoupený
JUDr. Emilem Flegelem, advokátem se sídlem K Chaloupkám 3170/2, Praha 10, proti odpůrci:
Město Jílové u Prahy, se sídlem Masarykovo náměstí 194, Jílové u Prahy, zastoupený
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – územního plánu města Jílové u Prahy vydaného usnesením
Zastupitelstva města Jílové u Prahy dne 18. 2. 2004, ve znění změny č. 1/2008 schválené
dne 15. 12. 2008 usnesením Zastupitelstva města Jílové u Prahy a ve znění změny č. 1/2011
schválené dne 29. 6. 2011 usnesením Zastupitelstva města Jílové u Prahy, v řízení o kasační
stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2019,
č. j. 54 A 103/2018 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zam ít á .
II. Navrhovatel n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se n ep ři zn áv á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel, jenž je vlastníkem pozemků parc. č. st. X a parc. č. X zapsaných na LV č. X
v katastrálním území J. (dále jen „pozemek“), se podáním ze dne 3. 7. 2017 domáhal u Krajského
soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 2. 5. 2017, č. j. 014028/2017/KUSK (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo
zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Jílové u Prahy, stavební úřad
ze dne 13. 12. 2016, č. j. MJuP/09823/2016 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“),
kterým byla zamítnuta navrhovatelova žádost o dodatečné povolení stavby „Změna tvaru střechy
rodinného domu z pultové na plochou, č. par. X, k. ú. J.“ (dále jen „stavba“), a to z důvodu jejího
rozporu s územním plánem; týmž podáním se navrhovatel zároveň domáhal incidenčního
přezkumu územního plánu města Jílové u Prahy vydaného usnesením zastupitelstva města Jílové
u Prahy ze dne 18. 2. 2004 (dále jen „původní územní plán“), ve znění opatření obecné povahy
č. 1/2008 schváleného Zastupitelstvem města Jílové u Prahy dne 15. 12. 2008, č. j.
3889/2008/star (dále jen „změna ÚP č. 1“), a opatření obecné povahy č. 1/2011/OOP
schváleného zastupitelstvem města Jílové u Prahy dne 29. 6. 2011, č. j. MJuP/06014/2011 (dále
jen „změna ÚP č. 2“; původní územní plán ve znění změny ÚP č. 1 a č. 2 pak společně dále jen
„územní plán“). Krajský soud usnesením ze dne 13. 9. 2018, č. j. 48 A 79/2017 - 87, vyloučil
incidenční přezkum územního plánu k samostatnému projednání. Soudní řízení o žalobě proti
napadenému rozhodnutí je vedeno krajským soudem pod sp. zn. 48 A 79/2017 a doposud v něm
nebylo rozhodnuto; incidenční přezkum územního plánu je předmětem tohoto řízení.
[2] Navrhovatel uvedl, že původní územní plán jeho pozemek nijak nereguloval; teprve
až změnou ÚP č. 1 byl zařazen do plochy č. Z1-3 „plochy čistě obytné“. Tuto změnu však
nedoprovázel žádný odkaz na přípustné využití daného pozemku, pročež jej nelze podřadit pod
zónu č. 2 „funkční plochy čistě obytné území“; v ní je přitom připuštěno jen „částečně využitelné podkroví“,
což je nesrozumitelný a nepřezkoumatelný pojem. Změna ÚP č. 2 pro funkční plochy „čistě obytné
území“ stanovila nové podmínky prostorového uspořádání (připuštění možnosti ploché střechy),
čímž se však územní plán stal vnitřně rozporným. Regulativ změny č. 2 totiž odporuje
původnímu znění územního plánu, pročež není možné usoudit, jaké je platné funkční využití
navrhovatelova pozemku. Normativy prostorového uspořádání stanovené v původním územním
plánu navíc odporují bodu I) odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně
analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně
plánovací činnosti (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“) a §43 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), neboť možnost stanovení
podmínek ochrany krajinného rázu nelze interpretovat jako přípustnost omezení tvaru střechy
či zakotvení podmínky souhlasu samosprávy s její podobou; nadto tvar střechy je podrobnost
náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím. Namítal též, že změny
ÚP č. 1 a č. 2 jsou vzájemně nekompatibilní s původním územním plánem, pročež měl odpůrce
povinnost zajistit jeho vyhotovení ve znění po vydání předmětných změn; jelikož tak neučinil,
není seznatelné, jaká část územně-plánovací dokumentace platí a která již nikoli. Dále měl za to,
že územním plánem se v rozporu se zásadou proporcionality bez zákonného důvodu
nepřiměřeně zasahuje do jeho vlastnického práva; na okolních pozemcích v regulovaném území
jsou však ploché střechy přípustné. V replice k vyjádření odpůrce poukázal na to, že existují dvě
verze změny ÚP č. 1, přičemž obě jsou v rozporu s přílohou č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb.
Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud podaný návrh rozsudkem ze dne 19. 2. 2019, č. j. 54 A 103/2018 – 41 (dále
jen „napadený rozsudek“), zamítl. Nejprve připustil, že jelikož odpůrce v rámci předloženého
správního spisu nedodal vyhotovení původního územního plánu, opatřil si jej soud sám na jeho
webových stránkách. Konstatoval, že odpůrce se nedopustil navrhovatelem tvrzeného překročení
mezí zákonem vymezené samostatné působnosti. Dále uvedl, že byť je z hlediska přehlednosti
a srozumitelnosti územního plánu jeho adresátům nežádoucí a nevhodné nepostupovat podle
§55 odst. 5 stavebního zákona (tj. nepořídit vyhotovení zahrnující úplné znění územního plánu
po vydání jeho změny), nestanovuje tato imperfektní norma žádný následek takového opomenutí;
jedná se tedy sice o pochybení odpůrce, avšak bez jakéhokoliv vlivu na zákonnost samotného
územního plánu.
[4] Připuštění plochých střech v odůvodněných případech pro všechny kategorie rodinných
domů změnou ÚP č. 2 nečiní dle krajského soudu územní plán vnitřně rozporným, neboť v dané
změně bylo zároveň stanoveno, že se dosavadní ustanovení původního územního plánu užijí
pouze tehdy, nestanoví-li jeho změna č. 2 jinak. Pokud tedy byly ploché střechy podle původního
územního plánu nepřípustné a změna ÚP č. 2 je připustila v odůvodněných případech
pro všechny typy domů v čistě obytném území, aplikuje se ohledně jejich přípustnosti pouze
ustanovení změny ÚP č. 2; ostatně se jedná o obecný právní princip lex posterior derogat legi priori.
Vymezení pojmů částečně a plně využitelné podkroví, jakož i jejich parametry stanovuje původní
územní plán; krajský soud tudíž nepřisvědčil argumentaci navrhovatele, že se jedná o neurčité
termíny. Shrnul, že specifikem ploché střechy oproti ostatním typům je absence krovu (střechu
nese stropní konstrukce), a tudíž se u tohoto typu střechy nevyskytuje podkroví (tj. prostor pod
krovem); jestliže tedy územní plán požaduje pro rodinné domy v čistě obytném území jedno
nadzemní podlaží a připouští možnost využití podkroví, je zcela zřejmé, že stavba s plochou
střechou může být pouze jednopodlažní.
[5] K namítané nepřípustné podrobnosti územního plánu spočívající v regulaci typu střech
krajský soud uvedl, že z přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. plyne oprávnění odpůrce stanovit
podmínky prostorového uspořádání zástavby, včetně základních podmínek ochrany krajinného
rázu. Ten tak učinil u funkční plochy „čistě obytné území“ jednak obecným regulativem omezujícím
nejvyšší přípustný počet nadzemních podlaží, jednak omezením přípustných typů střech staveb
(zákaz plochých střech), což doplnil definicí pojmu podkroví pro účely územně-plánovací
dokumentace. Změnou ÚP č. 2 byl regulativ omezující přípustné typy střech staveb upraven
připuštěním plochých střech, a to v odůvodněných případech, na základě projednání s orgány
města a v omezeném rozsahu. Ze znění této změny dle krajského soudu jasně plyne,
že posouzení otázky, zda se v konkrétní věci jedná o odůvodněný případ, se ponechává
až do územního řízení; daný regulativ proto nevybočuje z kategorie základních podmínek
ochrany krajinného rázu. Odkázal přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 11. 2012, č. j. 6 Ao 9/2011 – 55, či ze dne 18. 6. 2015, č. j. 9 As 17/2015 - 41. Zvolené
normativy nejsou podrobností, která svým obsahem spadá do působnosti regulačního plánu,
neboť jsou vztaženy obecně ke všem stavbám ve funkční ploše „čistě obytném území“, nikoliv
ke konkrétnímu záměru či ulici, pročež představují obecnou regulaci charakteru zástavby v zájmu
ochrany krajinného rázu.
[6] Taktéž konstatoval, že pozemek navrhovatele podléhá stejným obecným regulativům jako
všechny další stavby v dané ploše; odpůrce přitom nestanovil v územním plánu ani v jeho
změnách žádnou podmínku, která by se specificky vázala pouze na pozemek navrhovatele.
Omezení vlastníků v podobě stanovení nejvyššího přípustného počtu nadzemních podlaží stavby
pak krajský soud nepovažoval za nepřípustné a nepřiměřené omezení vlastnických práv, nýbrž
bodem I) odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. předvídanou a v zájmu zachování
koherence soustředěné zástavby legitimní regulaci. Omezení výšky staveb připuštěním jednoho
nadzemního podlaží a podkroví není nepřiměřené účelu dané regulace. Zároveň poukázal,
že podle ustálené judikatury se může správní soud námitkou vlastníka brojící proti
neproporcionalitě zvoleného řešení zabývat jen tehdy, uplatnil-li navrhovatel svou námitku již
v procesu pořizování územního plánu.
II. Kasační stížnost navrhovatele
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které požadoval napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Je si vědom toho, že nepodal námitky proti změně ÚP č. 2 (vydání původního územního plánu
a změny ÚP č. 1 nastalo ještě předtím, než pozemek nabyl); upozorňuje však, že i v takovém
případě se dle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu musejí správní soudy zabývat tím,
zda i přes pasivitu navrhovatele v době přijímání příslušného opatření obecné povahy neexistují
závažné důvody pro vyhovění návrhu na jeho zrušení. Odkázal na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 11. 2014, č. j. 2 As 46/2014 - 79, či ze dne 18. 1. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 185, č. 2397/2011 Sb. NSS., dle nichž těmito závažnými důvody jsou porušení
kogentních procesních a hmotně-právních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které
stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Poukázal též
na nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, podle kterého, namítá-li
navrhovatel nezákonnost napadeného opatření obecné povahy, a nikoliv pouze nepřiměřený
zásah do svých chráněných zájmů, mají se soudy těmito námitkami věcně zabývat, pokud tím
nebude zasaženo do práv jiných subjektů.
[8] Věcně stěžovatel brojí proti tomu, že soudní přezkum proběhl na základě blíže
nespecifikované internetové verze územně-plánovací dokumentace, a to za situace, kdy namítal
právě to, že existuje více jejích verzí, jež konkrétně popsal a připojil ke své replice. Krajský soud
se však bezdůvodně odmítl zabývat skutečným skutkovým stavem věci a přešel bez povšimnutí
fakt, že mu odpůrce odmítl předložit spis s napadeným původním územním plánem.
[9] Dále vytýká krajskému soudu, že se vůbec nevypořádal s žalobní námitkou spočívající
v tom, že výrok změny ÚP č. 1 nezařadil jeho pozemek do zóny č. II „funkční plochy čistě obytné
území“ (kde je přípustné jen částečně využitelné podkroví), jak nesprávně uvedl stavební úřad
v odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí; dle stěžovatele je nadto
pro nesrozumitelnost nepřezkoumatelné, na základě čeho k tomuto závěru správní orgány
dospěly.
[10] Namítá taktéž, že původní územní plán neobsahuje žádnou definici pojmu „částečně
využitelné podkroví“, jak v napadeném rozsudku uvedl krajský soud. Podstatou jeho žalobní
argumentace navíc nebylo srovnávat plochou střechu s podkrovím, ale brojit proti zcela
nesrozumitelné regulaci územního plánu. Změna ÚP č. 2 stanovila doplňující podmínky
prostorového uspořádání pro funkční plochu „čistě obytné území“; tím však byla založena vnitřní
rozpornost územně-plánovací dokumentace, neboť pokud pro všechny kategorie rodinných
domů bylo připouštěno užití ploché střechy, je to v rozporu s regulativy závazné části původního
územního plánu, které pro rodinné domy isolované povolují jedno nadzemní podlaží a (plně
či částečně využitelné) podkroví. Dle stěžovatele se krajský soud touto jeho argumentací vůbec
nezabýval a přešel ji bez povšimnutí. Zdůrazňuje však, že regulativy územně-plánovací
dokumentace musejí být srozumitelné, jasné a nepřipouštějící dvojí výklad. Výklad územního
plánu způsobem, jaký zaujal krajský soud (tedy že se uplatní vždy poslední změna, která „přebíjí“
regulativy předchozí), by učinil zcela nepotřebným §55 odst. 5 stavebního zákona. Je proto
přesvědčen, že obsah územního plánu neodpovídá požadavku srozumitelnosti a jednoznačnosti,
a to z důvodu zásadního nesouladu mezi výrokem původního územního plánu a jeho pozdějšími
změnami č. 1 a č. 2.
[11] Tvrdí též, že užití plochých střech jen „v odůvodněných případech a na základě projednání
s orgány města a v omezeném rozsahu“ je v rozporu s §43 odst. 3 stavebního zákona; má totiž
za nepřípustné, aby bylo využití pozemku dle územního plánu podmíněno souhlasem samosprávy
či projednáním s jejími orgány. Ty dle něj nemají žádnou pravomoc vykládat územní plán při jeho
aplikaci v konkrétních případech, jak ovšem předpokládá změna ÚP č. 2. Podstatou jeho žalobní
argumentace byl nesouhlas s rozporuplnou praxí odpůrce, který na svém území prokazatelně
připouští některé stavby vybraných stavebníků s plochou střechou, ovšem stěžovateli
to bez věrohodného důvodu umožněno nebylo. Brojí tedy proti mimoběžnému posouzení jeho
žalobní námitky krajským soudem způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Poukazuje dále na to, že vyhláška č. 500/2006 Sb. byla v době vydání obou změn ÚP již účinná,
pročež bylo povinností odpůrce se jí řídit.
[12] Kritizuje také, že odpůrce svůj požadavek na nepřípustnost plochých střech u staveb
(mimo jiné na jeho pozemku) ničím nezdůvodnil; na okolních funkčních plochách v regulovaném
území jsou přitom ploché střechy přípustné. Má za to, že napadený územní plán jej omezuje
(nepřípustností plochých střech na stavbách v předmětné ploše) nad únosnou míru, a to bez
přezkoumatelně uvedeného důvodu. Není proto respektován požadavek rovného zacházení,
předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů do individuálních práv osob a nejsou
vyváženy zájmy jednotlivých vlastníků; ve vztahu ke stěžovateli jde o řešení zjevně nepřiměřené,
excesivní, šikanózní, diskriminační a neodůvodněně zasahující do jeho základních práv.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil
kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
III.A Výchozí úprava územně-plánovací dokumentace
[16] Bodem 2 písm. b) změny ÚP č. 1 byla v lokalitě vymezené v grafické části jako „Z1-3“
změněna dosavadní funkční plocha „zemědělská půda – orná“ na funkční plochu „čistě obytné území“;
do této lokality přitom patří i pozemek stěžovatele. Dle bodu 3 této změny byla lokalita Z1-3
zařazena do zastavitelných ploch. Podle bodu 5 jsou pak regulativy funkční plochy „čistě obytné
území“ v lokalitě Z1-3 stanoveny původním územním plánem; na základě bodu 6 „jsou závazné též
„Doplňující podmínky využití ploch“ stanovené v kapitole 1.6 textové části změny č. 1, kterými se pro tyto
lokality rozšiřují závazné regulativy“ uvedené v původním územním plánu. Podle kap. 1.6 „Stanovení
podmínek pro využití ploch“ Návrhu změny ÚP č. 1, na nějž odkazuje bod 1 textové části změny
ÚP č. 1, jsou pro lokalitu Z1-3 stanoveny doplňující podmínky využití příslušné funkční plochy,
jež nikterak nesouvisejí s regulací střech staveb nacházejících se v této lokalitě.
[17] Podle kap. I. „Regulativy“ písm. c) „Regulativy v urbanizovaném území“ bod 1 „Čistě obytné
území – zástavba rodinnými domy“ dílu B) textové části původního územního plánu jako požadavky
na prostorové uspořádání a architektonické zásady platí: pro rodinné domy isolované v zóně I.
max. jedno nadzemní podlaží a plně využitelné podkroví, v zóně II. max. jedno nadzemní podlaží
a částečně využitelné podkroví; pro rodinné domy řadové v zóně I. se povolují max. dvě
nadzemní podlaží a částečně využitelné podkroví; pro všechny kategorie rodinných domů přitom
platí, že se nepřipouští polovalba ani ploché střechy. Z kap. I. „Regulativy“ písm. a) „Definice
a vysvětlení pojmů“ dílu B) textové části původního územního plánu pak plyne, že „podkroví je vnitřní
prostor vymezený poslední konstrukcí stropu a konstrukcemi krovu. Pokud je nejmenší výška podkrovního
prostoru u obvodové zdi menší než 0,2 m, jde o částečně využitelné podkroví. Pokud je nejmenší výška
podkrovního prostoru u obvodové zdi v rozmezí 0,2 – 1,3 m, jde o plně využitelné podkroví. Pokud je nejmenší
výška podkrovního prostoru u obvodové zdi větší než 1,3 m, je tento prostor pokládán za další nadzemní podlaží,
jehož podkroví je jako čistá užitková plocha nevyužitelné.“
[18] Kap. 1.6 „Stanovení podmínek pro využití ploch“ textové části změny ÚP č. 2 byly následně
stanoveny doplňující podmínky prostorového uspořádání funkční plochy „Čistě obytné
území - zástavba rodinnými domy, smíšené obytné území, venkovské obytné území“ tak, že „pro všechny
kategorie rodinných domů se připouští užití ploché střechy, a to v odůvodněných případech a na základě projednání
s orgány města a v omezeném rozsahu; v případě koncepčního řešení území je vyloučeno užití plochých střech
v rozloze větší než 40 % stavebních pozemků řešené lokality; tvarové řešení střech bude specifikováno v územních
studiích popřípadě v navazující územně plánovací dokumentaci (regulačním plánu)“. Současně změna ÚP č. 2
v bodě 17 stanovila, že nadále platí původní územní plán, pokud tato změna nestanoví jinak.
III.B Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[19] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je napadený rozsudek krajského
soudu přezkoumatelný [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u rozhodnutí
přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde o obsah pojmu
nepřezkoumatelnosti, odkazuje Nejvyšší správní soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce
(srov. například rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, nebo ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245). V usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, přitom Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „při posuzování
nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno postupovat obezřetně a vyhradit tyto případy jen vážným vadám
rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost se totiž oddaluje okamžik, kdy bude
základ sporu správními soudy s konečnou platností vyřešen, což neprospívá zájmu účastníků řízení na projednání
věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému zájmu na hospodárnosti řízení. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí
pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno”.
[20] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost
spočívající v tom, že soudní přezkum napadené územně-plánovací dokumentace proběhl
na základě její blíže nespecifikované internetové verze, přestože však v žalobě namítal, že existuje
více jejích verzí. Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud skutečně vycházel v případě
původního územního plánu z jeho znění zveřejněného na webových stránkách odpůrce
(srov. odst. 24 odůvodnění napadeného rozsudku), neboť ten mu nepředložil jeho originál
v listinné podobě. Jakkoli je bezpochyby optimálním (a ve většině soudních řízení správních
taktéž jediným možným) postupem, pokud soud vychází při přezkumu napadeného správního
aktu z příslušného spisového materiálu daného správního orgánu, je u územně-plánovací
dokumentace situace poněkud odlišná v tom, že tato je zásadně v plném rozsahu zveřejněna
dálkovým přístupem též široké veřejnosti (např. právě na webových stránkách příslušné obce),
kde je možné se s její aktuální podobou zevrubně seznámit; po technické stránce se tedy s ní zcela
bez problému mohl tímto způsobem věrohodně seznámit i krajský soud. Zdůraznit je dále třeba
především skutečnost, že stěžovatel ve svém podání krajskému soudu (srov. replika k vyjádření
žalovaného ze dne 5. 12. 2017) poukazoval pouze a výhradně na problém související s údajnou
existencí dvou verzí změny ÚP č. 1 (k níž však odpůrce již krajskému soudu související
dokumentaci řádně předložil). Stěžovatel ovšem žádným způsobem nezpochybňoval znění
původního územního plánu zveřejněné na webových stránkách města (tedy např. jeho soulad
s originálem či úplnost zveřejněné dokumentace), přičemž za těchto okolností nebylo s ohledem
na zásadu procesní ekonomie řízení nikterak zásadním pochybením (které by snad mohlo mít vliv
na zákonnost napadeného rozsudku) to, že si neobstaral originální spisovou dokumentaci
k původnímu územnímu plánu.
[21] Co se týče stěžovatelem tvrzených dvou odlišných verzí změny ÚP č. 1 (a to „Změny č. 1
ÚPM Jílové u Prahy 01/2009 návrh a odůvodnění“ a „Opatření obecné povahy č. 1/2008 ZMĚNA Č. 1
ÚZEMNÍHO PLÁNU MĚSTA JÍLOVÉ U PRAHY“), Nejvyšší správní soud konstatuje, že
změna ÚP č. 1 (tj. Opatření obecné povahy č. 1/2008, ze dne 15. 12. 2008, č. j. 3889/2008/star)
obsahuje především její samotnou výrokovou část. V bodě 1 textové části jejího odůvodnění je
pak uvedeno, že „odůvodnění změny č. 1 zpracované projektantem v rozsahu části II odst. 1 písm. a) až e)
přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. jako samostatná část dokumentace změny č. 1 je nedílnou součástí tohoto
odůvodnění“; dle bodu 2 týkajícího se postupu při pořizování změny č. 1 pak „na základě vyhodnocení
výsledků projednání a návrhu rozhodnutí o námitce nebyly provedeny žádné úpravy návrhu uměny č. 1
a pořizovatel podal dne 14. listopadu 2008 návrh na jeho vydání“. Dokument „Návrh a odůvodnění změny
č. 1 ÚPM Jílové u Prahy“ je tedy nedílnou součástí samotné změny ÚP č. 1 a jakožto samostatná
partie její textové části představuje odůvodnění přijatého opatření obecné povahy; návrh změny
ÚP č. 1 přitom nedoznal po veřejném projednání žádných úprav, a nebylo proto nezbytné jej pro
potřeby jeho včlenění do textové části změny ÚP č. 1 upravit do nového znění. V případě
samotné změny ÚP č. 1 a jejího návrhu a odůvodnění se proto fakticky nejedná o dva samostatné
(natož jakkoli vzájemně rozporné) dokumenty, neboť společně tvoří jediný celek, který obsahuje
výrok i odůvodnění daného opatření obecné povahy. Stěžovateli proto nelze přisvědčit v tom,
že by soudní přezkum proběhl na základě nějaké nespecifikované verze územně-plánovací
dokumentace; krajský soud totiž vycházel ze stěžovatelem nezpochybněného znění původního
územního plánu zveřejněného na webových stránkách odpůrce a z jediné existující varianty
změny ÚP č. 1, která je však tvořena jak samotným opatřením obecné povahy (obsahujícím
výrokovou část a některé pasáže odůvodnění), tak do něj skrze jeho textovou část včleněného
dokumentu „Návrh a odůvodnění změny č. 1 ÚPM Jílové u Prahy“. Námitka nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku je proto nedůvodná.
[22] Stěžovatel dále spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů v tom, že se krajský soud vůbec nevypořádal s jeho žalobní námitkou, dle níž stavební
úřad v prvostupňovém správním rozhodnutí nesprávně, nesrozumitelně a nepřezkoumatelně
nezařadil jeho pozemek do zóny č. II [ve smyslu kap. I. písm. c) bod 1 původního územního
plánu]. Nejvyšší správní soud však konstatuje, že krajský soud vůbec neměl povinnost se danou
žalobní námitkou zabývat, neboť ta se nevztahuje k předmětu tohoto řízení. Tím je pouze
incidenční přezkum napadeného územního plánu (tj. v něm stanovených obecných regulativů,
v důsledku jejichž závaznosti pro stavební úřad tvrdí stěžovatel dotčení na svých právech), nikoliv
však samotný proces aplikace tohoto územního plánu v konkrétním správním (územním
či stavebním) řízení. Ať už tedy prvostupňový správní orgán v rámci příslušného stavebního
řízení odůvodnil podřazení předmětného pozemku pod zónu I (a nikoliv zónu II, jak požadoval
stěžovatel) jakkoli, je to pro nyní vedené řízení zcela irelevantní. Správnost subsumpce daného
skutkového stavu pod příslušnou zónu (resp. otázka interpretace a aplikace těchto pojmů
obsažených v územním plánu) v konkrétním řízení je věcí soudního přezkumu rozhodnutí
z tohoto řízení vzešlého; v projednávaném případě tedy napadeného rozhodnutí, proti němuž
podaná žaloba je vedená krajským soudem pod sp. zn. 48 A 79/2017. V posuzovaném řízení
by mohlo být relevantní, kdyby stěžovatel brojil například proti samotnému vymezení příslušné
zóny v původním územním plánu (ať již proti jejímu rozsahu nebo způsobu legislativního
vyjádření), či by napadal regulativy v ní stanovené; pakliže ovšem stěžovatel v dané žalobní
námitce toto netvrdil, nemůže být jím uplatněná argumentace (směřující proti odůvodnění
rozhodnutí prvostupňového správního orgánu v konkrétním stavebním řízení) v rámci
incidenčního přezkumu územního plánu nikterak důvodná.
[23] Stěžovatel tvrdí taktéž nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů, neboť se krajský soud nevypořádal s jeho žalobní námitkou (resp. se s ní údajně
vypořádal zcela mimoběžně), která směřovala proti oprávnění orgánů samosprávy podmiňovat
využití určitého pozemku dle územně-plánovací dokumentace svým souhlasem. Nejvyšší správní
soud stěžovateli přisvědčuje v tom, že krajský soud se touto námitkou explicitně nezabýval,
nýbrž její vypořádání podřadil pod posouzení související námitky tkvící v nedovolené
podrobnosti územního plánu. Byť se tedy skutečně jedná o dílčí nedostatek v odůvodnění
napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud nenaznal, že by se jednalo o pochybení natolik
zásadní, aby bylo důvodem jeho nepřezkoumatelnosti. Krajský soud totiž zjevně neshledal
projednání jednotlivých stavebních záměrů s orgány samosprávy, jakožto jednu z podmínek
pro udělení výjimky k upuštění od obecného zákazu plochých střech, nezákonným. Uvedl přitom,
že zhodnocení odůvodněnosti každého konkrétního případu je ponecháno na posouzení
v územním řízení; nesouhlas stěžovatele s tímto závěrem je však otázkou přezkumu právního
posouzení, o čemž bude pojednáno níže (srov. část III.D tohoto rozsudku).
III.C Nesrozumitelnost územního plánu
[24] Vadu řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného územního plánu pro jeho
vnitřní nesrozumitelnost [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] spatřuje stěžovatel
v údajném zásadním nesouladu mezi regulací prostorového uspořádání podoby střech rodinných
domů ve funkční ploše „čistě obytné území“ v původním územním plánu a jeho změně č. 2. Nejvyšší
správní soud předně zdůrazňuje jako podstatné, že regulativy původního územního plánu
pro všechny typy rodinných domů bez dalšího nepřipouštěly plochou střechu [srov. kap. I.
písm. c) bod 1 dílu B) textové části původního územního plánu, resp. bod 17 tohoto rozhodnutí];
změna ÚP. č. 2 následně pro všechny kategorie rodinných domů umožnila v odůvodněných
případech, v omezeném rozsahu a po projednání s orgány města užití ploché střechy [srov.
kap. 1.6 textové části změny ÚP č. 2, resp. bod 18 tohoto rozhodnutí]. Odpůrce dále ve změně
ÚP č. 2 jasně uvedl, že „nadále platí původní územní plán, pokud změna ÚP č. 2 nestanoví jinak“ [srov.
bod 17 změny ÚP č. 2 ]. Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatele za situace takto
formulovaných regulativů a kvazi-derogačního ustanovení nespatřuje napadený územní plán
jakožto celek jako nikterak vnitřně rozporný, natož nesrozumitelný a nepřezkoumatelný.
Má za logické, že po nabytí účinnosti změny ÚP č. 2 je výchozím pravidlem prostorového
uspořádání dané funkční plochy stále obecný zákaz užití plochých střech na všech typech
rodinných domů (dle původního územního plánu), z nějž je však v odůvodněných případech
připuštěna výjimka (stanovená změnou ÚP č. 2); jestliže tedy tato výjimka nebude stavebníkovi
z jakéhokoli důvodu přiznána (ať již pro neudělení souhlasu orgánem samosprávy nebo kvůli
nepodřazení konkrétní věci stavebním úřadem pod neurčité právní pojmy „odůvodněný případ“
či „omezený rozsah“), platí obecný zákaz užití ploché střechy. Nejvyšší správní soud tedy
nenaznal, že by napadený územní plán připouštěl „dvojí“ výklad způsobující jeho
nesrozumitelnost, jak tvrdí stěžovatel.
[25] Nelze přisvědčit ani jeho argumentaci, že tento závěr činí §55 odst. 5 stavebního zákona
obsoletním. Vyhotovení územního plánu v jeho úplném znění po vydání příslušné změny nemá
samo o sobě žádný vliv na platnost regulativů původního (zapracovávanou změnou dotčeného)
územního plánu. Jedná se pouze o administrativní povinnost pořizovatele územního plánu
směřující ke zjednodušení a zpřehlednění orientace v toho času rozhodné územně-plánovací
dokumentaci; úplné znění aktuálně platného územního plánu je přitom vyhotoveno na základě
obsahu (resp. případných derogačních ustanovení) jeho změny. Kasační námitka je proto
nedůvodná.
III.D Námitky proti posouzení právních otázek
[26] Dále stěžovatel v řadě případů brojil proti nesprávnému posouzení právních otázek
krajským soudem [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] . Pokud jde o jeho nesouhlas
s vypořádáním námitky vůči nevyhotovení úplného znění územního plánu ve smyslu §55 odst. 5
stavebního zákona po vydání příslušných změn ÚP č. 1 a č. 2, Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s názorem vysloveným krajským soudem. Ten konstatoval, že byť je z hlediska
přehlednosti a srozumitelnosti opatření obecné povahy nežádoucí a nevhodné nevyhotovit jeho
úplné znění, norma ukládající tuto povinnost (§55 odst. 5 stavebního zákona) je imperfektní, čili
nestanovuje pořizovateli za její opomenutí žádný následek (sankci). To je pravda, nicméně
ve vztahu ke stěžovateli to není rozhodné. Rozhodné je, že ani vůči adresátům skutečnost,
že úplné znění nebylo zveřejněno, nezpůsobuje následek v podobě zákazu uplatnění provedených
změn na ně. I tehdy, nebylo-li úplné znění zahrnující v sobě provedenou změnu vyhotoveno, tato
změna adresáty, tedy i stěžovatele, zavazuje. Krajský soud proto ve výsledku správně,
byť s ne zcela přesným odůvodněním uzavřel, že nevyhotovení územního plánu zahrnující jeho
úplného znění po vydání změny ÚP č. 1 a č. 2 sice bylo pochybením odpůrce,
avšak bez jakéhokoliv vlivu na zákonnost samotného územního plánu. Kasační námitka
je nedůvodná.
[27] Jestliže stěžovatel rozporuje konstatování krajského soudu, že původní územní plán
obsahuje definici pojmu „částečně využitelné podkroví“, poukazuje Nejvyšší správní soud
na kap. I. písm. a) dílu B) textové části původního územního plánu (resp. bod 17 tohoto
rozhodnutí), z nějž jednoznačně plyne, že platné znění územního plánu (neboť tyto definice
nebyly žádnou ze změn ÚP jakkoli dotčeny) považuje za částečně využitelné podkroví „vnitřní
prostor vymezený poslední konstrukcí stropu a konstrukcemi krovu“, pokud je „nejmenší výška podkrovního
prostoru u obvodové zdi menší než 0,2 m“. Nelze tedy stěžovateli přisvědčit, že by tento pojem nebyl
v územně-plánovací dokumentaci nikterak definován a byl proto nesrozumitelný; kasační námitka
je nedůvodná.
[28] Stěžovatel též tvrdí, že je nepřípustné, aby bylo využití pozemku dle územního plánu
podmíněno souhlasem samosprávy či projednáním s jejími orgány, neboť ty nemají žádnou
pravomoc vykládat územní plán při jeho aplikaci v konkrétních případech.
Pakliže by to dle změny ÚP č. 2 byla skutečně obec (resp. její orgán) při výkonu své samostatné
působnosti, jak tvrdí stěžovatel, kdo v konkrétním správním (územním či stavebním) řízení
interpretuje a aplikuje příslušnou územně-plánovací dokumentaci, jednalo by se dle Nejvyššího
správního soudu skutečně o nezákonnou úpravu. Rozhodnutí a jiná opatření podle části třetí
hlavy III dílů 4 a 5 a části čtvrté stavebního zákona totiž může vydávat zásadně pouze stavební
úřad, jímž je sice mnohdy obecní úřad jakožto orgán obce, avšak jednající v přenesené působnosti
(srov. §6 odst. 3 ve spojení s §13 odst. 1 a 3 stavebního zákona). Je ovšem nezbytné zdůraznit,
že v nyní posuzovaném případě ze změny ÚP č. 2 žádný takový záměr (nezákonné změny
kompetence orgánu aplikujícího územní plán) neplyne. Správním orgánem vedoucím příslušné
správní (územní či stavební) řízení o konkrétním záměru stavebníka je „klasický“ stavební úřad
jednající v přenesené působnosti (změna ÚP č. 2 se v tomto ohledu nikterak nesnaží modifikovat
kogentní zákonnou úpravu); ostatně byl to stavební úřad, kdo v projednávané věci vydal
prvostupňové správní rozhodnutí deklarující rozpor stěžovatelovy stavby s územním plánem.
Výhradně stavební úřad (příp. orgán územního plánování) tedy aplikuje územní plán
na individuální skutkovou situaci, právě on interpretuje neurčité právní pojmy „odůvodněný případ“
a „omezený rozsah“ obsažené ve změně ÚP č. 2; nadto však ještě v rámci posuzování naplnění
podmínek pro možné udělení výjimky z obecného zákazu plochých střech zohledňuje, zda byl
tento záměr projednán (logicky s kladným výsledkem) s orgány města v jejich samostatné
působnosti.
[29] K posouzení tedy zůstává pouze právní otázka, zdali odpůrce může jakožto jednu
z podmínek pro udělení výjimky z obecného regulativu prostorového využití určité funkční
plochy stanovit povinnost jejího projednání s orgány obce jednajícími přitom v samostatné
působnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že předmětná úprava je zákonná, neboť představuje
akceptovatelný způsob realizace ústavně garantovaného práva obce na samosprávu spočívajícího
v ovlivnění prostorového uspořádání jejího území. Je třeba připomenout, že v posuzovaném
případě je pro předmětnou funkční plochu stanoven obecný regulativ (tj. zákaz plochých střech),
který dává všem vlastníkům příslušných pozemků a zároveň také obecní samosprávě výchozí
jasnou a určitou představu o podobě rodinných domů v daném prostoru. Jestliže
je dle územně-plánovací dokumentace z této regulace možné v individuálních případech povolit
výjimku, jde o nástroj k tomu, aby mohl být výjimečně, z důvodů „politických“ (rozhodnutí
o povolení výjimky je v politickém uvážení obecní samosprávy a obecní samosprávu za ně stíhá
především politická odpovědnost, vyjma případů zjevných excesů a svévole, jichž se obecní
samospráva nesmí dopustit nikdy), naplněn zájem obce na tom, formovat svůj architektonický
charakter, krajinný ráz obce a jejího okolí či docílit jiného veřejného zájmu. Lze si dobře
představit některé vhodné důvody uplatnění výjimky z obecného zákazu plochých střech:
Například takový stavební záměr, který vybočením z architektonických zvyklostí v obci vytvoří,
zejména ve spojení s konkrétním umístěním či v kontextu s jinými stavbami, krajinným rázem,
přírodními prvky v okolí atd., obzvláště hodnotný příspěvek k estetice obecního prostředí,
harmonický s dosavadní výstavbou a zvyšující její estetickou hodnotu třeba tím, že bude působit
jako vhodný stylový protiklad převládající výstavby bez plochých střech, a tím upozorní
na základní stylotvorný prvek v obci a zdůrazní jej (viz podobně rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 7 As 17/2010-101, č. 2107/2010 Sb. NSS). Je zjevné, že k dosažení
například tohoto účelu je třeba, aby výjimky zůstaly výjimkami a byly pečlivě zváženy nejen ryze
architektonicky či urbanisticky, ale i v rámci politického života obce. Bariérou nadužívání výjimek
bez vskutku vážného důvodu je pak pravomoc stavebního úřadu korigovat příliš benevolentní
přístup obecní samosprávy výkladem již shora zmíněných neurčitých právních pojmů „odůvodněný
případ“ a „omezený rozsah“. Nejvyšší správní soud přitom zdůrazňuje, že možnost této výjimky
(tj. připuštění ploché střechy) je umožněna vůči všem pozemkům nacházejícím se v takto
regulované ploše; nejedná se tedy o nějaký selektivní, neodůvodněný a diskriminační výběr pouze
určitých lokalit.
[30] Nejvyšší správní soud konstatuje, že si je vědom svého rozsudku ze dne 27. 9. 2017,
č. j. 4 As 138/2017 - 33, v němž dospěl mimo jiné k závěru, že „obec nemůže v územním plánu
podmínit určité záměry souhlasem zastupitelstva“; tento názor přitom odůvodnil tak, že „stavební zákon
v některých případech počítá s podmínkou souhlasu zastupitelstva obce, na jejímž území má být stavba umístěna,
např. v §188a odst. 1 písm. c) až e) stavebního zákona. To však není případ sporné podmínky stanovené
územním plánem. Umožnění stanovit takovouto podmínku by ve svém důsledku mohlo otevřít prostor
pro diskriminaci či libovůli zastupitelstva, které by dle své volné úvahy některým investorům mohlo souhlas udělit,
zatímco jiným nikoli. Dokonce by byl prostor pro případné vydírání či nezákonný nátlak na investory.
V územním plánu musí být stanoveny podmínky pro realizaci záměrů transparentně a rovně pro všechny, obec
má ve své dispozici realizaci takových záměrů ovšem i zcela vyloučit, případně připustit pouze na vymezených
plochách či lokalitách, popř. za splnění věcných podmínek vyhovujících kritériu proporcionality.“ Má však za to,
že nyní přezkoumávané zakotvení souhlasu orgánu obce jakožto jedné z podmínek pro připuštění
výjimky z obecné regulace stavebním úřadem v konkrétním správním řízení má zásadně odlišnou
povahu, než tomu bylo v odkazovaném rozhodnutí. V daném případě se totiž jednalo o souhlas
zastupitelstva obce se samotnou realizací (umístněním) stavebního záměru bytových domů,
bez nějž nebylo možné tuto stavbu vůbec uskutečnit, přičemž stavebník (developer) si nemohl
až do příslušného rozhodnutí zastupitelstva vůbec učinit závěr o souladu svého stavebního
záměru s územním plánem; nadto zde nebyl shledán zjevný legitimní účel takovéto úpravy.
Nejvyšším správním soudem nyní posuzovaná věc je však odlišná, neboť předmětný souhlas
orgánu obce se týká pouze výjimky z dílčího regulativu prostorového uspořádání rodinného
domu (jeho střechy); nemá tedy vliv na samotnou realizaci stavby, stavebník přitom může
vycházet z obecného pravidla (zákazu ploché střechy), z nějž pouze může (v případě svého
zájmu) požádat o „nenárokovou“ výjimku. Legitimní účel takovéto úpravy pak lze spatřovat
v oprávněném zájmu obce formovat vhodným způsobem svůj architektonický styl,
a tím i celkový ráz obce. Nejvyšší správní soud proto v této souvislosti odkazuje na nález
Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17 (jímž Ústavní soud zrušil výše
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 138/2017 – 33, byť
nikoliv z důvodů týkajících se řešené otázky), v němž opět zdůraznil ústavně zaručené právo obce
na samosprávu při regulaci svého území, pakliže obcí zvolená úprava nevybočuje z mezí
zákonnosti. Konstatoval, že „v nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2010 sp. zn. IV.ÚS1403/09
(N88/57SbNU155) Ústavní soud dovodil, že samospráva obcí je jedním z pilířů české ústavnosti, což však
neznamená, že je zákonodárci upřeno regulovat zákonem výkon tohoto práva. S ohledem na uvedené Ústavní soud
k této části pro úplnost konstatuje, že stavební zákon a prováděcí vyhlášku č. 500/2006 Sb. je v této otázce
nutné (a možné bez využití postupu podle §78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) ústavně konformně
interpretovat tak, že vyhláška č. 500/2006 Sb. sice podrobněji upravuje náležitosti mj. obsahu územně plánovací
dokumentace, včetně náležitostí dokladů spojených s jejich pořizováním, nicméně za situace, kdy obec v samostatné
působnosti přijme územně plánovací dokumentaci jako výsledek jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu
podle sedmé hlavy Ústavy, která obsahuje jiné prvky regulace než vyhláškou č.500/2006 Sb. upravené, ale tato
regulace nebude v rozporu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona (zejména dosti obecně formulovaným
§43 odst. 1 a §18 stavebního zákona), tak takové jednání obce jako územního samosprávného celku nelze
hodnotit bez dalšího jako vybočující zmezí zákonnosti a ústavnosti, ale jedná se právě o projev jejího ústavně
zaručeného práva na samosprávu při regulaci území v podobě územního plánu obce, nezasahuje-li do věcí, jejichž
regulace má celostátní význam, tedy nikoli význam jen pro konkrétní územní společenství občanů. Ústavní soud
tedy na tomto místě zdůrazňuje, že v přezkoumávané věci neřešil otázku případného rozporu přijatého územního
plánu s regulativy stanovenými ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., ale řešil právě oprávnění stěžovatele přijmout
takovou regulaci svého území, která je souladná se stavebním zákonem za situace, kdy ji prováděcí právní předpis
(zde vyhláška č.500/2006 Sb.) výslovně neupravuje“. Nejvyšší správní soud shrnuje, že jelikož
odpůrcem stanovená podmínka souhlasu orgánu obce s udělením předmětné výjimky z regulativů
prostorového uspořádání určité funkční plochy dle jeho názoru není v rozporu žádným
ustavením relevantních právních předpisů (ani stěžovatelem tvrzeným §43 odst. 3 stavebního
zákona), je zvolená úprava akceptovatelným projevem ústavně zaručeného práva obce
na samosprávu. Kasační námitka proto není důvodná.
[31] Závěrem pak stěžovatel brojí proti neproporcionálnímu a řádně neodůvodněnému zásahu
do jeho vlastnického práva k předmětnému pozemku způsobenému regulací prostorového
uspořádání příslušné funkční plochy (zákazem plochých střech), což jej údajně omezuje
nad únosnou míru; není přitom dle něj respektován požadavek rovného zacházení, minimalizace
zásahů do individuálních práv osob a vyváženost zájmů jednotlivých vlastníků. Nejvyšší správní
soud však poukazuje na to, že stěžovatel nepodal námitky proti změně ÚP č. 2 v rámci procesu
jejího přijímání, a to přestože tak učinit mohl (v okamžiku pořizování původního územního plánu
a jeho změny č. 1 ještě nebyl vlastníkem předmětného pozemku). Sám si přitom je, s ohledem
na úvodní partie podané kasační stížnosti, zjevně vědom ustálené judikatury k této právní otázce.
Dle ní, mohl-li navrhovatel soudního přezkumu územního plánu podat námitky nebo připomínky
a neučinil tak, je soud povinen se zabývat pouze tím, zda existují závažné důvody
pro vyhovění tomuto návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010,
č. j. l Ao 2/2010 - 116, Sb. NSS č. 2397/2011). Za závažné důvody pro zrušení opatření obecné
povahy i přes pasivitu navrhovatele v době jeho přijímání přitom bylo shledáno pouze porušení
kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy,
které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy
(srov. rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185, Sb. NSS č. 2397/2011 Sb.).
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2012, č. j. 1 Ao 6/2011 – 162, pak platí,
že nepodáním námitek ve fázi pořizování územního plánu k otázce přiměřenosti zásahu do svého
práva se dotyčný zbavuje možnosti, aby takové jeho připomínky byly náležitě vypořádány
správním orgánem; přezkum proporcionality však nemůže provádět jako první na místo
správního orgánu soud. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že tato námitka je nepřípustná
s ohledem na dřívější procesní pasivitu stěžovatele, který příslušnými instituty nebrojil
proti změně ÚP č. 2 v rámci jejího pořizování; resp. nečinnost jeho právního předchůdce,
který nenapadl původní územní plán (stanovující výchozí regulaci střech), což je skutečnost
jdoucí po převodu vlastnického práva k předmětnému pozemku k tíži stěžovateli. Nadto se lze
ztotožnit s vypořádáním krajského soudu, dle nějž pozemek stěžovatele podléhá totožnému
regulativu jako všechny ostatní pozemky ve funkční ploše „čistě obytné území“; odpůrce tedy
nestanovil v územním plánu ani v jeho změnách žádnou úpravu, která by se specificky (odlišně)
vázala pouze na pozemek stěžovatele a mohla by tak vůči němu být zjevně diskriminační
ve srovnání s vlastníky jiných pozemků v totožné funkční ploše.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[32] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelem
uplatněných kasačních námitek, pročež zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110
odst. 1 s. ř. s., věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2
s. ř. s.
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšnému odpůrci je nepřiznal, neboť mu nevznikly žádné účelně vynaložené náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu