ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.126.2019:78
sp. zn. 2 As 126/2019 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: Hlavní město
Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zastoupený JUDr. Vilémem
Podešvou, LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/137, Praha 4, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) PREdistribuce, a. s., se sídlem Svornosti 3199/19a,
Praha 5, zastoupená Mgr. Tomášem Krutákem, advokátem se sídlem Revoluční 724/7, Praha 1,
II) ELTODO OSVĚTLENÍ, s. r. o., se sídlem Novodvorská 1010/14, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 4. 7. 2017,
č. j. ÚOHS-R0077,0078/2017/VZ-20038/2017/323/KKř, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2019, č. j. 62 Af 68/2017 – 209,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů o kasačních stížnostech n ep ři zn áv á.
IV. Osoby zúčastněné na řízení I) a II) n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce uzavřel dne 29. 12. 2016 prostřednictvím svého příkazníka s osobou zúčastněnou
na řízení I) smlouvu o poskytování služeb k zajištění veřejného osvětlení na území hlavního
města Prahy (dále jen „smlouva o poskytování služeb“), a to na základě příkazníkem
provedeného jednacího řízení bez uveřejnění na veřejnou zakázku „Zajištění kritických činností
nutných k zajištění fungování osvětlení v hl. m. Praze po 1. 1. 2017“, jež bylo zahájeno dne
27. 12. 2016 odesláním výzvy k podání nabídek podle §67 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“).
[2] Ve správním řízení vedeném o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy o poskytování
služeb žalovaný v prvním stupni rozhodnutím ze dne 12. 4. 2017,
č. j. ÚOHS-S0076/2017/VZ-12268/2017/541/MSc (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“),
uložil žalobci podle §264 odst. 3 ZZVZ zákaz plnění této smlouvy s účinností šesti měsíců
od nabytí právní moci rozhodnutí, a to z důvodu nedodržení zásady transparentnosti podle §6
odst. 1 ZZVZ, neboť žalobce uzavřel smlouvu o poskytování služeb na dobu neurčitou
bez stanovení rozvazovací podmínky, z níž by bylo zřejmé, kdy (s ohledem na přípustné důvody
použití jednacího řízení bez uveřejnění) dojde k ukončení závazku.
III. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[3] Kasační stížností podanou z níže popsaných důvodů, podřaditelných pod §103 odst. 1
písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), napadá žalobce
(dále jen „stěžovatel“) shora označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“
a „napadený rozsudek“), kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí předsedy žalovaného
ze dne 4. 7. 2017, č. j. ÚOHS-R0077, 0078/2017/VZ-20038/2017/323/KKř (dále jen „napadené
rozhodnutí“), jímž předseda žalovaného zamítl rozklad žalobce a prvostupňové rozhodnutí
potvrdil.
[4] Žalovaný a krajský soud podle stěžovatele aplikovali §63 odst. 5 ZZVZ nesprávně
a nezákonně, když formulovali zcela novou, ze zákona nevyplývající podmínku, že smlouva
uzavřená v jednacím řízení bez uveřejnění z důvodů uvedených v tomto ustanovení musí být
pro dodržení zásady transparentnosti stanovené v §6 odst. 1 ZZVZ uzavřena buď na dobu
určitou, anebo obsahovat rozvazovací podmínku vázanou na objektivní okolnost. Nesouhlasí
s jejich závěrem, že doba plnění nesmí být závislá pouze na vůli stěžovatele.
[5] Tato podmínka formulovaná žalovaným a krajským soudem nejenže překračuje zákonný
rámec, ale není navíc ani prakticky proveditelná. Stěžovatel neměl v době uzavření smlouvy
o poskytování služeb dostatek relevantních informací k tomu, aby mohl v souladu s tímto
výkladem dostatečně konkrétně určit okamžik nebo objektivní okolnosti, k nimž by mělo být
ukončení plnění smlouvy o poskytování služeb vázáno (zejména nemohl odhadnout dobu,
za niž se mu podaří dosáhnout uzavření smlouvy na správu veřejného osvětlení v otevřenějším
řízení). Stěžovatel má navíc za to, že v době uzavření smlouvy neexistovala žádná realizovatelná
objektivní podmínka nezávislá na jeho vůli, na niž by bylo možné ukončení smlouvy
navázat - ostatně ani žalovaný a krajský soud nebyli schopni takovou podmínku konkrétně
naformulovat, jejich úvaha je tedy pouze akademická a není ji možné prakticky aplikovat.
V obecné rovině odporuje účelu (nového) ZZVZ, který má rozšířit procesní volnost zadavatelů
k tomu, aby si, při respektování výslovných příkazů stanovených ZZVZ, sami vymezili smluvní
a jiné podmínky veřejných zakázek s ohledem na své potřeby a momentální znalost konkrétních
okolností.
[6] Žalovaný a krajský soud konstatovali přímé porušení §63 odst. 5 ZZVZ stěžovatelem
předčasně, resp. jej v rozporu se zásadou presumpce neviny implicitně přepokládali
již v okamžiku uzavření smlouvy o poskytování služeb. Její znění, zejména krátká jednoměsíční
výpovědní doba, díky níž je smluvní vztah velmi flexibilní, přitom umožňuje zcela zákonný
průběh plnění (tj. plnění pouze po nezbytně dlouhou dobu). Jakákoliv jiná alternativa k tomuto
mechanismu krátké výpovědní doby by byla v praktickém důsledku co do míry své
transparentnosti totožná, neboť by vždy závisela na projevu vůle stěžovatele. Záměr stěžovatele
využívat plnění ze smlouvy o poskytování služeb pouze po nezbytně nutnou dobu navíc plynul
sám o sobě už z článku 1.1 smlouvy, kde je řečeno, že strany tuto smlouvu uzavírají na základě
výsledků jednacího řízení bez uveřejnění podle §63 odst. 5 ZZVZ. Žalovaný měl posuzovat
případné porušení ZZVZ až tehdy, pokud by stěžovatel účelově udržoval smlouvu o poskytování
služeb v platnosti po nepřiměřeně dlouhou dobu, například tím, že by byl nečinný s realizací
nového, otevřenějšího zadávacího řízení. K datu podpisu smlouvy tedy podle stěžovatele
nemohlo dojít z jeho strany k porušení ZZVZ – žalovaný a krajský soud proto fakticky nevytýkají
stěžovateli porušení ZZVZ, ale pouze absenci záruk, že k takovému porušení nedojde.
[7] Stěžovatel dále brojí proti tomu, že žalovaný uložil zákaz plnění smlouvy o poskytování
služeb se zcela nepřiměřenou (nedostatečnou) dobou odkladu jeho účinnosti pouze na šest
měsíců, ačkoliv sám přiznal existenci důvodů hodných zvláštního zřetele spojených s veřejným
zájmem na fungování veřejného osvětlení v Praze. Správní uvážení, které žalovaný v tomto
ohledu učinil, odůvodnil zcela nedostatečně a nepřezkoumatelně. Navíc se jím nedůvodně
odchýlil od své dosavadní rozhodovací a výkladové praxe, zejména od obecných principů
formulovaných v rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 1. 3. 2017,
č. j. ÚOHS-R0297/2016/VZ-07401/2017/321/Oho (dále jen „rozhodnutí ve věci Kapsch“).
Stěžovatel má za to, že žalovaný měl stanovit dobu odkladu účinnosti zákazu plnění delší,
respektive neměl zákaz podle §264 odst. 4 ZZVZ uložit vůbec.
[8] Osoba zúčastněná na řízení I) je shodně se stěžovatelem toho názoru, že žalovaný
formuloval v prvostupňovém rozhodnutí novou podmínku pro použití jednacího řízení
bez uveřejnění, která z §63 odst. 5 ZZVZ nevyplývá. V rámci správního řízení byly prokázány
krajně naléhavé okolnosti, které zadavatel nemohl předvídat a ani je nezpůsobil, s ohledem
na něž nebylo možné dodržet lhůty pro provedení „otevřenějšího“ řízení. Stanovení dalších
podmínek nad rámec jejich taxativního výčtu uvedeného v §63 odst. 5 ZZVZ je nezákonné
a nepřípustné. Navíc ani výslovná rozvazovací podmínka provedení otevřeného řízení, kterou
žalovaný ve smlouvě postrádal, by nezajistila naplnění smyslu a účelu předmětného ustanovení,
pokud by stěžovatel v praxi s provedením otevřeného řízení otálel. Podle osoby zúčastněné na
řízení I) se povinnost restriktivního výkladu vztahuje pouze k podmínkám použití jednacího
řízení bez uveřejnění stanoveným zákonem, nikoli k obsahu smlouvy uzavřené na základě tohoto
řízení.
[9] Osoba zúčastněná na řízení I) dále zdůrazňuje, že řízení o uložení zákazu plnění smlouvy
je striktně návrhové a důvody uvedené v tomto návrhu vymezují rozsah přezkumu. Žalovaný
z procesního hlediska pochybil, když předmět řízení rozšířil o posouzení navrhovatelem
nenamítaného důvodu nezákonnosti spočívajícího v trvání smlouvy o poskytování služeb
na dobu neurčitou.
[10] Osoba zúčastněná na řízení II) zastává shodně se závěry krajského soudu názor,
že ze strany stěžovatele došlo k porušení podmínek krajní naléhavosti a nemožnosti dodržení
lhůty pro provedení otevřeného řízení, užšího řízení nebo jednacího řízení s uveřejněním.
Zadavatel je v jednacím řízení bez uveřejnění oprávněn poptat plnění pouze v nezbytném
rozsahu a po nezbytně nutnou dobu, zejména u plnění, které má jako v daném případě opakující
se charakter. Sjednání krátké výpovědní doby, jímž argumentuje stěžovatel, nesplňuje zásadu
transparentnosti a není samo o sobě omezením závazku ze smlouvy, ale pouze možností
urychlení jeho zániku, k němuž však žádná ze stran nemusí být motivována. Žalovaný
nepresumoval budoucí porušení podmínek §63 odst. 5 ZZVZ, neboť jejich splnění stěžovatelem
musí být posuzováno (a stěžovatelem prokázáno) již k okamžiku uzavření smlouvy.
[11] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry učiněnými krajským
soudem v napadeném rozsudku. Akcentoval krajnost jednacího řízení bez uveřejnění,
při němž je zcela vyloučena hospodářská soutěž, a nutnost restriktivního výkladu podmínek
pro jeho použití. Podmínka krajní nezbytnosti se přitom vztahuje nejen k předmětu plnění
veřejné zakázky, ale i k jeho časovému vymezení. Smlouva uzavřená v tomto režimu proto musí
obsahovat mechanismus reflektující pominutí krajně naléhavého stavu nebo provedení
standardního zadávacího řízení (resp. jiné naplnění dané potřeby). V daném případě je však
na první pohled patrné, že trvání smlouvy by nebylo pominutím naléhavého stavu jakkoliv
dotčeno a k jejímu ukončení by došlo až v okamžiku výpovědi.
[12] Podle žalovaného musí být splnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění
postaveno najisto již v okamžiku uzavření smlouvy, nikoliv v průběhu její realizace; jiná úvaha
by s ohledem na formulaci §268 odst. 1 písm. a) ZZVZ, resp. na šestiměsíční lhůtu pro podání
návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy stanovenou §254 odst. 3 ZZVZ, takřka vylučovala
jakoukoli možnost přezkumu postupu zadavatele, jakož i případné řízení o přestupku. Námitka
stěžovatele, že žalovaný ani krajský soud sami nebyli dosud schopni vhodnou rozvazovací
podmínku formulovat, je irelevantní, neboť ani neměli povinnost tak učinit - za formulaci
konkrétních podmínek odpovídá výlučně zadavatel, který sám zná vlastní potřeby a konkrétní
okolnosti dané veřejné zakázky a je schopen na ně nejlépe reagovat.
[13] Žalovaný nesouhlasí rovněž s názorem stěžovatele, že uložením odkladné lhůty šesti
měsíců se odchýlil od své předešlé praxe. Závěry žalovaného v rozhodnutí ve věci Kapsch nelze
s ohledem na specifičnost a komplikovanost veřejné zakázky, jíž se dané rozhodnutí týkalo,
zobecňovat a bez dalšího aplikovat na nynější situaci. Správní uvážení vedoucí k odkladu zákazu
plnění smlouvy o poskytování služeb o šest měsíců tak nelze považovat za nezákonné nebo
excesivní. Ostatně žalovanému je z jeho činnosti známo, že stěžovatel dokázal již do 3 měsíců
po právní moci napadeného rozhodnutí uzavřít na tentýž předmět plnění smlouvu novou, která
v přezkumu žalovaným obstála.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud ověřil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou
a jedná se o kasační stížnost, která je ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Důvodnost kasační
stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a žádnou takovou neshledal.
[15] Podle §6 odst. 1 ZZVZ musí zadavatel při postupu podle tohoto zákona dodržovat
zásady transparentnosti a přiměřenosti.
[16] Podle §63 odst. 5 ZZVZ může zadavatel použít jednací řízení bez uveřejnění,
„pokud je to nezbytné v důsledku krajně naléhavé okolnosti, kterou zadavatel nemohl předvídat
a ani ji nezpůsobil, a nelze dodržet lhůty pro otevřené řízení, užší řízení nebo jednací řízení s uveřejněním.“
[17] Krajský soud z citovaného ustanovení správně dovodil, že použití jednacího řízení
bez uveřejnění je zákonem podmíněno kumulativním splněním čtyř předpokladů: 1) existuje
krajně naléhavá okolnost, 2) tuto okolnost zadavatel nemohl předvídat, 3) tuto okolnost zadavatel
nezpůsobil, a 4) nelze dodržet lhůty pro otevřené řízení, užší řízení nebo jednací řízení
s uveřejněním.
[18] Mezi účastníky není sporu o tom, že v době uzavření smlouvy o poskytování služeb
existovala krajně naléhavá okolnost, kterou stěžovatel nezpůsobil ani nemohl předvídat. Shodují
se také na tom, že z obecného hlediska musí být výklad výše uvedených podmínek pro použití
jednacího řízení bez uveřejnění restriktivní. Stěžovatel však nesouhlasí se závěrem učiněným
žalovaným a krajským soudem, že sjednáním smlouvy o poskytování služeb na dobu neurčitou
stěžovatel výše citované podmínky §63 odst. 5 ZZVZ porušil.
[19] Nejvyšší správní soud ohledně podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění
konstantně judikuje (srov. např. rozsudky ze dne 31. 8. 2015, č. j. 8 As 149/2014 – 68, ze dne
12. 5. 2016, č. j. 1 As 256/2015 – 95, publ. pod č. 3436/2016 Sb. NSS), že tento druh řízení
představuje výjimku z otevřenějších forem zadávacích řízení, u nějž z povahy věci dochází
k omezení či úplnému vyloučení hospodářské soutěže; lze je tedy použít pouze výjimečně
a jen za zákonem stanovených podmínek, které je třeba vykládat přísně restriktivně s tím,
že důkazní břemeno k prokázání naplnění těchto podmínek tíží zadavatele.
[20] Krajský soud dovodil, že stěžovatel uzavřením smlouvy o poskytování služeb na dobu
neurčitou porušil požadavek vyplývající implicitně z podmínky 1) – krajní naléhavosti ve spojení
s podmínkou 4) – nedostatkem času pro uskutečnění otevřenějšího typu řízení, kterým je nejen
věcné, ale i časové omezení rozsahu plnění, které smí stěžovatel v jednacím řízení bez uveřejnění
poptat.
[21] Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem krajského soudu ztotožňuje. V případě plnění,
které má ucelený, a nikoliv průběžný charakter, je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé,
že zadavatel smí v režimu podle §63 odst. 5 ZZVZ poptat plnění pouze v tom nejnezbytnějším
rozsahu. Časové vymezení v případě takového jednorázového plnění je obvykle dáno přímo
jeho charakterem a dobou, za niž je možné takové plnění zrealizovat (např. jednorázové
bezodkladné zajištění určitých dodávek nebo provedení naléhavých sanačních, zabezpečovacích
nebo konzervačních stavebních prací). V případě plnění průběžného charakteru takové časové
omezení dáno není.
[22] Z obecné zásady transparentnosti zadávání veřejných zakázek formulované v §6 odst. 1
ZZVZ pak vyplývá požadavek, aby zadavatel při volbě postupu podle §63 odst. 5 ZZVZ
(předem) jednoznačně vymezil rozsah plnění, které zamýšlí v tomto mimořádném, z pohledu
hospodářské soutěže do jisté míry „nelegitimním“ režimu poptat.
[23] Význam zásady transparentnosti směřuje podle Nejvyššího správního soudu
(srov. rozsudek ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 – 159) především „k cíli samotného práva
veřejných zakázek, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky.
Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno
z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí
mezi dodavateli.“ Ve stejném rozsudku Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že zásada
transparentnosti je porušena, „pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací
řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly
pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele.“ Ačkoliv se citované závěry vztahovaly
k procesu výběru dodavatele, musí být obecně platné i pro formulaci zadávacích podmínek
v zadávací dokumentaci (včetně podmínek samotné smlouvy), od níž se následně odvíjí realizace
veřejné zakázky.
[24] Pravidla, zásady a nástroje obsažené v ZZVZ směřují především k naplnění
veřejnoprávního zájmu na správném průběhu zadání veřejné zakázky (tj. odpovídajícím výše
definovaným cílům). Při realizaci veřejné zakázky přechází charakter závazků do roviny převážně
soukromoprávní a ZZVZ poskytuje správním orgánům, resp. veřejnosti, již pouze velmi
omezený následný prostor pro kontrolu toho, zda je veřejná zakázka realizována v souladu s jejím
původním účelem a za původně ujednaných podmínek (např. prostřednictvím limitace smluvní
volnosti ohledně následných změn smlouvy, obsažené zejména v §222 ZZVZ). Smluvní
podmínky vztahující se k realizaci plnění (včetně konkrétního rozsahu plnění, který zadavatel
poptává) proto musí být od počátku formulovány jednoznačně a transparentně, aby bylo zřejmé,
že realizace veřejné zakázky bude co nejlépe odpovídat podmínkám, za nichž byla
(resp. v případě mimořádného režimu podle §63 odst. 5 ZZVZ směla být) veřejná zakázka
zadána. Výše popsaný projev zásady transparentnosti lze analogicky ilustrovat například na §100
ZZVZ, který zadavateli umožňuje provést v průběhu realizace prakticky libovolnou změnu
závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, pokud jsou zadavatelem v zadávací dokumentaci
předem jednoznačně vymezeny podmínky pro tuto změnu a její obsah a změna nemění celkovou
povahu veřejné zakázky.
[25] Nejvyšší správní soud si je vědom argumentace stěžovatele, že stanovení doby plnění
ve smlouvě na neurčito neznamená, že smlouva nemůže fakticky trvat pouze po krátkou dobu,
neboť stěžovatel měl jednoznačně v rukou nástroj, jak smlouvu ihned po pominutí stavu
naléhavosti ukončit (jednoměsíční výpovědní doba). Tento argument je však v dané věci
irelevantní, neboť, jak je podrobně vyloženo výše, splnění zákonných podmínek pro zadání
smlouvy v jednacím řízení bez uveřejnění musí být zjevné již v okamžiku jejího uzavření, nikoliv
se „osvědčit“ až v průběhu její realizace. Správní orgány ani krajský soud „nepodsouvaly“
účastníkům smluvního vztahu budoucí porušení ZZVZ, ale správně konstatovaly nezákonnost
spočívající v tom, že smlouva o poskytování služeb nebyla v okamžiku svého uzavření dostatečně
transparentní co do vymezení rozsahu předmětu plnění.
[26] Osoba zúčastněná na řízení I) upozornila (pozn. aniž by obdobnou kasační námitku
uplatnil i stěžovatel), že osoba zúčastněná na řízení II) jako navrhovatel v řízení o zákazu plnění
smlouvy nezákonnost formulace doby plnění na dobu neurčitou nenamítala, a žalovaný
se tak při posouzení návrhu nedržel rozsahu přezkumu vymezeného tímto návrhem. Takové
výtce nelze přisvědčit, neboť důvodem návrhu bylo mimo jiné neoprávněné použití jednacího
řízení bez uveřejnění podle §63 odst. 5 ZZVZ. Žalovaný tak postupoval správně,
když přezkoumal naplnění všech podmínek pro aplikaci tohoto ustanovení, a to i těch,
jež vyplývaly z obecné zásady transparentnosti formulované v §6 odst. 1 ZZVZ.
[27] Zadavatel má povinnost formulovat zadávací podmínky v souladu s obecnými zásadami
ZZVZ, včetně zásad transparentnosti a přiměřenosti uvedených v §6 odst. 1 ZZVZ. Veřejnému
zájmu jednoznačně odpovídá požadavek, aby předmět plnění smlouvy uzavřené
v „mimořádném“ řízení podle §63 odst. 5 ZZVZ, u nějž nebyla umožněna hospodářská soutěž,
byl svým rozsahem omezen pouze na nejnutnější plnění, které zadavatel není s ohledem
na jeho naléhavost a časovou tíseň schopen pořídit v otevřenějším typu řízení. V případě
opakujícího se plnění tak musí zadavatel jeho rozsah omezit i z časového hlediska, a to co nejvíce
transparentním a současně přiměřeným způsobem, jaký lze po zadavateli v okamžiku vzniku
závazku objektivně požadovat.
[28] Tomuto požadavku stěžovatel nedostál. Předmět plnění (mající povahu pokračujícího
poskytování služeb opakujícího se charakteru) byl ve smlouvě o poskytování služeb sice omezen
po věcné stránce, nebyl však nijak omezen po stránce časové. Proklamace v úvodu textu smlouvy
o tom, že smlouva byla uzavřena v režimu jednacího řízení bez uveřejnění podle §63 odst. 5
ZZVZ, na niž se stěžovatel odvolával, by sama o sobě žádné právní následky nevyvolala.
Ukončení smlouvy o poskytování služeb tak bylo závislé čistě na projevu vůle
zadavatele - výpovědi smlouvy z jeho strany. Žalovaný ani krajský soud ve svých rozhodnutích
nepresumovali, že stěžovatel tento mechanismus „včas“ nevyužije. Dospěli toliko k závěru,
že stěžovatel při uzavření smlouvy o poskytování služeb nesplnil svou zákonnou povinnost
vyplývající z §63 odst. 5 ZZVZ, který mu umožňuje poptat v tomto typu řízení plnění pouze
v tom nejnezbytnějším rozsahu. Pro úplnost lze dodat, že z podkladů obsažených ve správním
spise nevyplývá ani žádné jiné omezení rozsahu plnění po časové stránce (například
prostřednictvím příloh smlouvy o poskytování služeb specifikujících náplň těchto služeb).
[29] Co se týče formulace doby plnění, kterou měl stěžovatel ve smlouvě o poskytování služeb
užít, přisvědčuje Nejvyšší správní soud tvrzení stěžovatele (odlišnému od názoru žalovaného
v prvostupňovém rozhodnutí), že kombinace doby neurčité s rozvazovací podmínkou
uskutečnění otevřenějšího řízení by měla fakticky stejný účinek, jako kdyby rozvazovací
podmínka ve smlouvě uvedena nebyla, neboť se stále jedná o podmínku, jejíž naplnění závisí
na vůli zadavatele. Předseda žalovaného (srov. odstavec 60. napadeného rozhodnutí) i krajský
soud (srov. odstavec 27. napadeného rozsudku) však shodně učinili jednoznačný a správný závěr
o tom, že za konkrétních okolností, v nichž se nacházel stěžovatel, bylo optimálním řešením
formulovat dobu plnění určitým časovým údajem v kombinaci s rozvazovací podmínkou
ukončení „otevřenějšího“ řízení, aby k ukončení smlouvy došlo automaticky, bez nutnosti
následného projevu vůle zadavatele. Takové vymezení plnění z hlediska jeho časového rozsahu
by odpovídalo zásadě transparentnosti nejlépe. Konkrétní časový rozsah měl být přitom
přiměřeným odhadem doby, během níž bude stěžovatel schopen smlouvu sjednat jiným,
otevřenějším způsobem – nikoliv pouhým prostým součtem zákonných zadávacích lhůt,
ale rozumným odhadem založeným na úvaze zahrnující zohlednění všech aktuálních dostupných
informací i specifik interního rozhodovacího procesu stěžovatele (srov. odstavce 36., 37. kasační
stížnosti). Pokud by se tato odhadovaná doba ukázala být nedostačující, stěžovatel by měl stále
možnost využít jednací řízení bez uveřejnění podle §63 odst. 5 ZZVZ (opakovaně).
[30] Krajský soud i žalovaný postupovali správně, když v obecné rovině zcela nevyloučili
možnost uzavřít i v režimu podle §63 odst. 5 ZZVZ smlouvu na dobu neurčitou, předestřeli
však, že taková formulace by za účelem zajištění souladu se zásadou transparentnosti měla být
zadavatelem navázána na objektivní rozvazovací podmínku (srov. odstavec 27 napadeného
rozsudku). Správně také uzavřeli, že zadavatelé sami nejlépe znají své potřeby a konkrétní
okolnosti zakázky. Z této premisy zároveň plyne, že zadavatelé jsou odpovědni nejen za dodržení
podmínek ZZVZ, ale i takovou formulaci zadávacích podmínek (včetně podmínek smluvních),
která bude (již k okamžiku zadání veřejné zakázky) objektivním a transparentním způsobem
zaručovat průběh naplnění jejich potřeb v souladu se zákonnými požadavky, především tedy
za implementaci vhodných a účinných smluvních ujednání a mechanismů.
[31] Námitkou stěžovatele týkající se nedostatečnosti a nepřezkoumatelnosti úvahy provedené
správními orgány ohledně délky odkladu účinnosti zákazu plnění smlouvy o poskytování služeb
se krajský soud podrobně zabýval a přesvědčivě se s ní vypořádal v odstavcích 35. a 36.
napadeného rozsudku. Ani Nejvyšší správní soud neshledává tuto úvahu žalovaného excesivní.
Krajský soud správně konstatoval, že s ohledem na odlišné skutkové okolnosti i komplexnost
veřejné zakázky, jíž se týkalo rozhodnutí ve věci Kapsch, nelze z tohoto jediného rozhodnutí bez
dalšího dovozovat pro nyní posuzovaný případ obecně platné závěry. Žalovaný shledal existenci
důvodů hodných zvláštního zřetele spojených s veřejným zájmem, které vyžadovaly pokračování
plnění smlouvy, a uložil tak stěžovateli v souladu s §264 odst. 3 ZZVZ (a v jeho mezích) zákaz
plnění smlouvy o poskytování služeb s odkladem účinnosti tohoto zákazu na šest měsíců.
Existenci těchto naléhavých důvodů žalovaný nezpochybňoval, naopak je ve svém
prvostupňovém rozhodnutí podrobně definoval (srov. odstavce 151. až 182.), neshledal však (na
rozdíl od rozhodnutí ve věci Kapsch) míru jejich intenzity natolik závažnou, aby odůvodňovala
postup podle §264 odst. 4 ZZVZ. K přiměřenosti doby odkladu účinnosti žalovaný již
v napadeném rozhodnutí přiléhavě konstatoval, že stěžovatel – ačkoliv podle §264 odst. 3 a 4
ZZVZ je jednoznačně on tím, kdo nese břemeno prokázání zvláštních důvodů k ochraně
veřejného zájmu – namítal tuto nepřiměřenost pouze v obecné rovině, aniž by se snažil předložit
jakékoliv důkazy o tom, že veřejný zájem není odkladným účinkem zákazu plnění smlouvy
dostatečně chráněn.
V. Závěr a náhrada nákladů řízení
[32] Jak výše uvedeno, neshledal Nejvyšší správní soud žádnou z uplatněných kasačních
námitek důvodnou, přičemž sám nezjistil žádné skutečnosti, pro které by měl napadený
rozsudek zrušit z moci úřední. Proto dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a podle
§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. ji zamítl.
[33] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný, který
měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil, proto Nejvyšší
správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Osoby zúčastněné na řízení mají podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů,
které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil. Žádné takové náklady
osobám zúčastněné na řízení nevznikly, tudíž nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu