ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.371.2019:52
sp. zn. 2 As 371/2019 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: L. Ch.,
zastoupený Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem třída Přátelství 1960, Písek,
proti žalovanému: Policejní prezidium České republiky, První náměstek policejního
prezidenta ve věcech služebního poměru, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 1. 2019, č. j. PPR-27356-12/ČJ-2018-990131, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2019, č. j. 11 Ad 5/2019 – 89,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2019, č. j. 11 Ad 5/2019 – 89,
se z r ušuj e a věc se v r a cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včasně podanou kasační stížností brojí žalobce, jako stěžovatel, proti shora označenému
rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí prvního náměstka
policejního prezidenta ve věcech služebního poměru (dále jen „rozhodnutí žalovaného“).
[2] Výrokem I. rozhodnutí žalovaného bylo na základě stěžovatelova odvolání změněno
napadené rozhodnutí ředitele Ochranné služby Policie ČR ve věcech služebního poměru (dále jen
„správní orgán prvního stupně“) ze dne 24. 7. 2018, č. 1226/2018, č. j. OS-1067-10/ČJ-2018-OP
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), tak, že žalovaný na str. 3 až 4 uvedl nové znění výroku I.
prvostupňového rozhodnutí, jímž stěžovateli přiznal doplatek služebního příjmu v rozsahu
410 hodin za vykonanou službu přesčas nařízenou v rozporu s §54 odst. 1 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, v rozhodném znění
(dále jen „zákon o služebním poměru“). Na str. 4 až 5 rozhodnutí žalovaného (stále v rámci
změnového výroku I. rozhodnutí žalovaného) pak žalovaný nově zavedl do prvostupňového
rozhodnutí výroky II. až XXII., kterými se stěžovateli přiznávají úroky z prodlení za vymezená
období s určením částek základů úroků a úrokových sazeb. Změnový výrok I. rozhodnutí
žalovaného rovněž nově zavedl do prvostupňového rozhodnutí výrok XXIII., jímž se stěžovateli
„nepřiznává služební příjem za nařízenou službu přesčas v rozsahu nejvýše 150 hodin v kalendářním roce
vykonanou v důležitém zájmu služby podle §54 odst. 1 zákon o služebním poměru ve znění účinném
do 31. 12. 2017 v období od 1. 1. 2007 do 11. 9. 2010 z důvodu promlčení podle §206 zákona o služebním
poměru, neboť lhůta pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru činí podle §207 odst. 1 a 2 zákon
o služebním poměru 3 roky, není-li stanoveno jinak a marně uplynula dne 12. 9. 2013“, a konečně i doplnil
do prvostupňového rozhodnutí výrok XXIV., jímž se stěžovateli nepřiznává „služební příjem
za službu přesčas v rozsahu nejvýše 150 hodin v kalendářním roce vykonanou v důležitém zájmu služby
podle §54 odst. 1 zákona o služebním poměru ve znění účinném do 31. 12. 2017, jež byla nařízena z důvodu
absence příslušníka, který byl znán dočasně neschopným výkonu služby z důvodu nemoci, ve službě,
a to v rozsahu 72 hodin“. Po výše popsané změně (převážně doplnění) výrokové části
prvostupňového rozhodnutí, provedené výrokem I. rozhodnutí žalovaného, rozhodl žalovaný
(na str. 6 svého rozhodnutí) výrokem II. o přiznání náhrady nákladů správního řízení stěžovateli
v částce 2893 Kč.
[3] Oba výroky rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel správní žalobou, o níž městský
soud rozhodl shora označeným rozsudkem, nyní napadeným kasační stížností. Stěžovatel
v žalobě sporoval tu část výroku I. rozhodnutí žalovaného, jež nově zaváděla výroky XXIII.
A XXIV. prvostupňového rozhodnutí, a nadto i nákladový výrok II. rozhodnutí žalovaného.
[4] Městský soud neshledal stěžovatelovu žalobu důvodnou. V odůvodnění napadeného
rozsudku přitom uvedl, že z žalovaným předloženého spisového materiálu vyplývá, že „vedoucí
příslušníci jsou za stávající právní úpravy a nedostatku finančních prostředků na provoz příslušných útvarů
bezpečnostního sboru pravděpodobně nuceni zajistit plnění svých úkolů za cenu v podstatě trvalého nařizování
výkonu služby nad rámec základní doby služby v týdnu. Takový postup v důsledku nedostatečného personálního
obsazení Útvaru nesplňuje podmínky důležitého zájmu služby s předpokladem výjimečnosti, což je v rozporu s §
54 odst. 1 služebního zákona ve spojení s §201 služebního zákona.“ Níže pak, v odst. 40 odůvodnění
svého rozhodnutí městský soud uvedl, že „[p]odmínka důležitého zájmu služby ve smyslu §201 odst. 1
služebního zákona je zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru,
proto služební funkcionář musí zvážit, zda potřeba, rozsah a přípustnost služby přesčas nelze nahradit základní
dobou služby jiného příslušníka, a musí též náležitě odůvodnit, zda podle objektivních okolností, nastal takový
výjimečný stav, kdy je nutno přesčas nařídit. Soud v takovém případě nehodnotí výsledek úvahy správního orgánu,
nýbrž pouze to, zda logicky plyne z objektivních okolností a zda k závěru naplnění podmínek §54 odst. 1
služebního zákona správní orgán dospěl řádným postupem. V daném případě však soud k takovému zhodnocení
postupu žalovaného přistoupit nemohl, neboť rozhodnutí žalovaného neobsahuje žádné konkrétní skutečnosti
vážící se k původnímu rozhodnutí, jež by činilo toto rozhodnutí odvolacího orgánu přezkoumatelným v rozsahu,
který je vymezen, protože pokud se žalovaný dovolává na str. 17 až 24 napadeného rozhodnutí konkrétních
důvodů, pro které byl žalobci nařízen přesčas, pak o tom chybí písemné podklady, z nichž konkrétně vycházel
správní orgán. Ve správním spisu totiž jsou uvedeny pouze neúplné podklady, které jsou již výše soudem
zmiňovány, a důvody, které žalovaný nyní uvádí, nejčastěji kumulace nepřítomnosti příslušníků či předem známé
bezpečnostní akce, nelze subsumovat pod podmínky §54 odst. 1 služebního zákona.“ (zvýraznění doplněno
Nejvyšším správním soudem)
[5] V odst. 41 odůvodnění napadeného rozsudku následně městský soud konstatoval:
„Výjimečnost (a už vůbec ne důležitý zájem služby) soud nespatřuje ani v řešení nedostatečného personálního
obsazení příslušného Útvaru, nadto ještě jako dlouhodobý a vědomý přístup žalovaného k řešení personálních
otázek, kdy přesčas u žalobce je mu nařízen vždy v prvních měsících kalendářního roku (od ledna do dubna).
Tím rozhodně nelze ospravedlňovat přesčasovou službu žalobce. Ve vztahu k výkonu agendy jednotlivými
příslušníky si lze představit vznik neočekávané situace způsobené např. momentální indispozicí či absencí
některého z příslušníků např. z tehdy aktuálních zdravotních či jiných důvodů, jež by byly oprávněně
subsumovatelné pod ustanovení §54, resp. §201 služebního zákona. Takovým případem by ale jistě nebylo
dlouhodobé (až trvalé) nahrazování nedostatku osob zvýšenými nároky (mj. nařizováním služeb přesčas)
na stávající příslušníky s odkazem na důležitý zájem služby v zimních a jarních měsících na počátku
kalendářního roku. Je třeba zdůraznit, že žalobce byl pracovně zařazen v Útvaru pro ochranu ústavních činitelů,
do jehož působnosti ochrany patří zajišťování ochrany zastupitelských úřadů a dalších důležitých objektů.
V tom je spatřován důležitý zájem služby a v případě potřeby může být shledáno důvodné nařízení služby přesčas,
nikoli však automaticky (zvýraznění doplněno).“
[6] Dále se městský soud v napadeném rozsudku vyslovil i tak, že „[p]ovinnost nařízení služby
přesčas vždy řádně odůvodnit vyplývá nejen z obecných pravidel aplikace volné úvahy služebního orgánu
(judikatura Vrchního soudu v Praze č. j. 6A 95/93 - 30 ze dne 25. 3. 1994), ale rovněž z interních předpisů
a instrukcí žalovaného, kdy bylo mj. v rámci porady policejního prezidenta s řediteli PČR, řediteli služby
cizinecké a pohraniční policie, útvaru rychlého nasazení a úřadu služby kriminální policie a vyšetřování,
jako trvalý úkol všem služebním funkcionářům a vedoucím příslušníkům uloženo případné plánování služby
přesčas vždy řádně odůvodnit, a to buď důležitým zájmem služby, vyhlášením krizového stavu nebo ve výjimečných
případech veřejným zájmem, jak předpokládá §54 služebního zákona, přičemž napadené rozhodnutí takové
odůvodnění neobsahuje a žalovaný se s námitkami žalobce v tomto základním rozsahu ve vztahu k přesčasové
službě žalobce nevypořádal (zvýraznění doplněno).“
[7] V odst. 48 městský soud předeslal, že „[p]ři posouzení, zda důvody nepřítomnosti příslušníků
v uvedené dny skutečně nastaly, soud vycházel z nesporného skutkového stavu, jak je konstatován žalovaným
v napadeném rozhodnutí (zvýraznění doplněno).“
[8] Následně nicméně městský soud nepřisvědčil stěžovatelovým žalobním námitkám,
konkrétně stěžovatelově názoru, že „s běžnou nemocností je nutné počítat při stanovování počtu
systematizovaných míst“. K tomu dodal, že není rozhodné, s jakým časovým předstihem
před vykonáním služby přesčas služební funkcionář věděl o pracovní neschopnosti jiných
příslušníků, ale zda o ní věděl při zpracování rozvrhu základní doby služby na příští měsíc.
Městský soud doplnil, že „praporčík V. nebyl přítomen ve výkonu služby z důvodu nemoci, a proto byl
žalobci nařízen výkon služby přesčas. Důvodem nařízení služby přesčas žalobci tedy byla předem neplánovaná
nepřítomnost tohoto příslušníka, nikoliv nemoc jako taková. Nebylo proto důvodu vést dokazování směrem
k prokázání důvodů a délky pracovní neschopnost praporčíka V., byť je ze spisu zřejmé, že v jeho případě
skutečně šlo o dvě neschopnosti k výkonu služby vymezené od 1. 2. 2013 do 26. 2. 2013 a znovu od 7. 3. 2013
do 31. 3. 2013. Tato skutečnost je potvrzena i plány služeb praporčíka V. na měsíce únor a březen 2013, z
nichž vyplývá, že ve dnech 27. a 28. 2. a rovněž ve dnech 4. a 5. 3. praporčík V. vykonával službu. Podmínky
pro nařízení služby přesčas žalobci z důvodu existence důležitého zájmu byly proto podle názoru soudu splněny.“
V bezprostřední návaznosti pak městský soud konstatoval: „Vzhledem ke stáří věci i pravděpodobné
důkazní nouzi soud uvádí, že ze shora rekapitulovaných judikaturních východisek nelze učinit jiný závěr než ten,
že v případě, kdy služební funkcionář ve vztahu ke konkrétnímu policistovi nemůže prokázat naplnění
„důležitého zájmu služby“, v jehož rámci byla služba přesčas nařízena, a to konkrétním způsobem (např. v určitý
den musela být nařízena služba přesčas konkrétnímu policistovi z toho důvodu, že jiný policista náhle onemocněl a
nenastoupil do služby, proto za něj musel nastoupit do služby tento konkrétní policista), pak nelze při hodnocení
uplatněného nároku vycházet z ust. §54 odst. 1 zákona. Jen takovým způsobem přitom může žalovaný podle
přesvědčení soudu přesvědčivě vyvrátit obranu žalobce poukazující na absenci prvku nepředvídatelnosti či
nahodilosti a na systémový charakter postupu služebního funkcionáře, kterým byl běžně řešen personální stav
útvaru.“ Posléze městský soud shledal nedůvodnou žalobní námitku, jejímž prostřednictvím
stěžovatel v podstatě „požadoval, aby se služební funkcionáři zabývali konkrétními důvody neschopnosti ke
službě podřízených příslušníků, tedy aby v řízení o žádosti o doplatek za službu přesčas vyžadovali důvody
neschopnosti konkrétního příslušníka ke službě či dokonce lékařské zprávy.“
[9] Pokud jde o stěžovatelem uplatněnou žalobní námitku stran promlčení jeho nároku
v rozsahu období od 1. 1. 2007 do 11. 9. 2010, městský soud se s ní neztotožnil. Uvedl,
že „v projednávané věci námitku promlčení uplatnil prvostupňový služební funkcionář ve svém rozhodnutí,
ve kterém výslovně uvedl, že se za nařízenou službu přesčas konanou dle §54 odst. 1 zákona v kalendářních
rocích 2007, 2008, 2009, 2010 dovolává podle §206 odst. 1 zákona o služebním poměru práva promlčení,
protože lhůta pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru činí dle §207 odst. 1 zákona tři roky,
není-li stanoveno jinak, a ta marně uplynula dne 11. 9. 2010, což je uvedeno rovněž v odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí. Lze tedy uzavřít, že žalobci bylo umožněno reagovat na námitku promlčení, což také učinil.
Proto správní orgány postupovaly správně, pokud se nároky žalobce na službu přesčas v období od 1. 1. 2007
do 11. 9. 2010 věcně nezabývaly.“ Současně městský soud neshledal, že by námitka promlčení
ze strany žalovaného byla nemravná. Závěrem k předmětné žalobní námitce konstatoval,
že „žalobce podal žádost o doplatek dne 12. 9. 2013; pakliže promlčecí doba pro uplatnění nároku činí tři roky,
bylo právo žalobce na případný doplatek služebního příjmu v období od 1. 1. 2007 do 11. 9. 2010 promlčeno.
S ohledem na analogickou aplikaci §125 odst. 1 zákona o služebním poměru, ve znění účinném
do 31. 12. 2017, je nezbytné zohlednit při posouzení zákonnosti nařízení služby přesčas i specifikované
tříměsíční období, tedy období od 1. 6. 2010 do 11. 9. 2010. Promlčeny jsou tak nároky vzniklé
před 12. 9. 2010, tedy nároky za službu přesčas odslouženou přede dnem 1. 6. 2010.“
[10] K poslední uplatněné žalobní námitce městský soud uvedl, že neshledal nezákonným
postup žalovaného při výpočtu částky přiznané náhrady nákladů správního řízení (výrok II.
rozhodnutí žalovaného), spočívající v tom, že „[ž]alovaný stanovil výši náhrady nákladů řízení zástupce
žalobce s odkazem na ustanovení §13 odstavec 1 a 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a při určení výše jízdného vycházel
ze zjištění, že zástupce žalobce má kromě sídla advokátní kanceláře v Písku, Přátelství 1960, zapsáno i sídlo
pobočky Čimelice 112. Zástupce žalobce správnímu orgánu žádnými konkrétními důkazními prostředky
neprokázal ani neosvědčil, že k seznámení se spisovým materiálem dne 4. 12. 2018 v sídle Policejního prezídia
Policie České republiky cestoval právě z Písku a nikoli z Čimelic, vycházel správní orgán z toho, že sídlo pobočky
se nachází blíže sídlu správního orgánu a v souladu se zásadou hospodárnosti délku cesty vypočetl ze vzdálenosti
Čimelice – Praha 7.“
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[11] Stěžovatel v kasační stížnosti označil důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení; dále vadu řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl
městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit; a konečně nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, která moha mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[12] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatel v tom, že se městský soud
nevypořádal s jeho důkazním návrhem, který vznesl při soudním jednání. Stěžovatel navrhoval
provést listinný důkaz, z něho mělo vyplynout, že na měsíc únor roku 2014 je služba přesčas
rozvrhována na období jednoho měsíce a ve stejné úpravě, jako byly uvedeny v ročním plánu.
Navíc se z předmětné listiny má podávat, že „[d]élka tzv. přepočítávacího období, v němž dojde
k vyrovnání doby služby tak, aby v průměru činila 37,5 hodiny v týdnu, činí jeden kalendářní rok“. Městský
soud k tomuto důkaznímu návrhu nepřihlédl. Stěžovatel má současně za to, že odhlédl od všech
skutečností, čímž městský soud následně mj. i námitku promlčení posuzoval v rozporu s tímto
opomenutým důkazem.
[13] Dále stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že „spatřuje nesprávnost rozsudku i ohledně
nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí ohledně důvodů služby přesčas.“ Následně stěžovatel k části
výroku I. rozhodnutí žalovaného, jíž bylo prvostupňové rozhodnutí doplněno nově
o výrok XXIV., toliko zopakoval svou žalobní argumentaci týkající se důvodů služební
neschopnosti příslušníka V. Stěžovatel tedy setrvává na své domněnce, že příslušník V. byl
nemocen přinejmenším od 2. 2. do 30. 3. 2013, a jednalo se tedy o dlouhodobou pracovní
neschopnost, nikoliv o dvě pracovní neschopnosti. Namítá, že o tom, že by se snad mělo jednat o
dvě samostatné služební neschopnosti, by musel být ve správním spisu alespoň nějaký doklad.
Jelikož se tedy jednalo o dlouhodobou pracovní neschopnost, měla být ze strany služebního
funkcionáře předvídána, tudíž se nemohlo jednat o nepředvídatelnou okolnost, jež by mohla
opodstatňovat, aby byla stěžovateli nařízena služba přesčas dle §54 odst. 1 služebního zákona.
Stěžovatel poukázal na výtisk e-mailové zprávy, jejž přiložil ke kasační stížnosti, s tím, že
v předmětné zprávě, již zaslal v roce 2014 svému právnímu zástupci, už poukazoval na
dlouhodobou nemoc pana V. Stěžovatel nicméně setrvává na tom, že dlouhodobost služební
neschopnosti uvedeného příslušníka není s to sám prokázat, přičemž namítá, že důkazní břemeno
v tomto ohledu spočívá na žalované, nikoli na něm. Stěžovatel dodává, že právě „vypočítavost,
laxnost atd. žalované“ je mu z hlediska důkazního kladena k tíži.
[14] Obdobně jako v žalobě stěžovatel i v kasační stížnosti namítá, že žalovaný účelově
zkresluje údaje o fixaci plánu služeb tak, aby svou praxi uvedl ex post do souladu s následně
judikovaným právním názorem Nejvyššího správního soudu k posuzování zákonnosti přesčasů
nařizovaných z důvodů dle §54 odst. služebního zákona (zejména k pojmu „důležitý zájem
služby“). Měsíční plán služby se podle stěžovatele rozdává příslušníkům koncem měsíce
(tj. po změně z ročního způsobu plánování na měsíční). Údajná fixace by proto měla proběhnout
ke konci měsíce, nikoliv na začátku předchozího měsíce či uprostřed. Navíc v tomto případě měla
fixace plánů, jak vyplývá z dokumentu „Rozvrhování doby služby na rok 2013“, proběhnout
již k 16. 1. 2013, a to na celý rok.
[15] Zcela shodně s žalobou pak stěžovatel shrnuje, že „odůvodnění služby přesčas je v rozporu
se zákonem a i skutečnostmi. Stěžovatel je tedy přesvědčen, že žalovaná řádně nezjistila stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, a v rozsahu, který je nezbytný pro její rozhodnutí. Za tímto účelem si žalovaná
ani neopatřovala potřebné podklady. Žalovaná tak porušila ustanovení §180 odst. 1 zákona. Stěžovatel
je přesvědčen, že tato služba měla být příslušníkovi rovněž proplacena.“
[16] Ve vztahu k části výroku I. rozhodnutí žalovaného, v níž byl do prvostupňového
rozhodnutí nově včleněn výrok XXIII., stěžovatel uvedl, že jej považuje za nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů a vnitřní rozpornost. Z výroku I. prvostupňového rozhodnutí, ve znění
výroku I. rozhodnutí žalovaného, nově vyplývá, že stěžovateli je přiznán příjem za službu přesčas
za období 1. a 2. 6. 2010 (24 hodin), 13. 6. 2010 (4 hodiny), 16. a 17. 6. 2010 (24 hodin),
tedy za období, za které je ovšem vznášena námitka promlčení. Pokud již tento nárok byl
promlčen ke dni 11. 9. 2010, pak nemohl být přiznán tento nárok za tuto přesčasovou službu.
Pokud ovšem žalovaná chtěla přiznat nárok za tuto službu a zároveň vznést námitku promlčení,
má stěžovatel za to, že námitka měla být uplatněna k 1. 6. 2010.
[17] Stěžovatel zopakoval svou žalobní námitku, podle níž žalovaný ani služební funkcionář
nezjišťovali skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, resp. v rozsahu, který
je nezbytný pro jejich rozhodnutí. Za tímto účelem si žalovaný ani neopatřoval potřebné
podklady. Toto se vztahuje právě k období, za které měla být služba přesčas „srovnána“
(finančně či poskytnutím služebního volna). Uvedený postup žalovaného pak městský soud
nesprávně posoudil. S odkazem na §53 odst. 3 služebního zákona stěžovatel namítá, že služba
přesčas mohla být „srovnána“ i v delším období, tedy i v období jednoho roku. Jak vyplývá
z měsíčního plánu za únor 2014, podle něhož „[d]élka tzv. přepočítávacího období, v němž dojde
k vyrovnání doby služby tak, aby v průměru činila 37,5 hodiny v týdnu, činí jeden kalendářní rok“, bylo
přepočítacím obdobím celé kalendářní období, tj. od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014. Tak tomu bylo
i v roce 2013 a je tomu i doposud. Pokud měla být služba srovnána v rámci jednoho roku,
pak se i splatnost služby přesčas posouvala. Pokud by služba přesčas nebyla srovnána v rámci
jednoho roku, pak měla být proplacena, a sice v následujícím období. S ohledem na to,
že plánování služby probíhalo na celý kalendářní rok, má stěžovatel za to, že i srovnávacím
obdobím byl právě jeden rok. Služba přesčas odsloužená v roce 2010 mohla být srovnána
i v tomto ročním období, tj. do konce roku 2010 (do 31. 12. 2010). Jestliže by ke „srovnání“
nedošlo, tak až poté by teprve mělo dojít k proplacení ve tříměsíční lhůtě nebo k poskytnutí
náhradního volna v téže lhůtě. Tomuto odpovídá i ustanovení §125 odst. 1 služebního zákona.
V opačném případě by rozvržení doby služby na jeden kalendářní rok a vyrovnání služby
„přesčas“ bylo v rozporu se zákonem. Stěžovatel poukazuje na to, že obdobné situace
(vyrovnávání služby přesčas v rámci jednoho roku) měly být u Nejvyššího správního soudu
řešeny ve věcech sp. zn. 6 Ads 151/2011, 4 Ads 11/2013, 4 Ads 15/2012, 6 Ads 16/2013
a 6 Ads 23/2013).
[18] Stěžovatel má dále za to, že žalovaný porušil i ustanovení §180 odst. 1 služebního
zákona, pokud jde o nemravnost uplatnění námitky promlčení. Žalovaný pomíjí rozhodné
skutečnosti a popírá některé události. V tomto směru má stěžovatel za to, že žalovaný měl
přihlédnout ke vztahu podřízenosti stěžovatele, k praxi, která byla v rozporu se zákonem
[stěžovateli byla proplacena služba za roky 2010 (část), 2011, 2012 a 2013 (část)], a především
k dlouhodobému personálnímu podstavu, který byl součástí úsporných opatření přijatých v rámci
celého bezpečnostního sboru. K tomu stěžovatel doslovně zopakoval svá obsáhlá žalobní tvrzení
ohledně personálního poddimenzování předmětného útvaru. Obdobně ve vztahu k otázce
mravnosti uplatnění námitky promlčení přejal svou žalobní argumentaci ohledně „nátlaku
a zastrašování“ příslušníků daného policejního útvaru shora.
[19] Poslední okruh kasačních námitek se vztahuje k právnímu názoru, jejž městský soud
vyjádřil při vypořádání žalobní námitky směřující proti nákladovému výroku rozhodnutí
žalovaného (výrok II. rozhodnutí). Městský soud měl nesprávně posoudit nákladový výrok, kdy
žalovaný nepřiznal cestovní náhrady z místa sídla advokáta (Písek), ale z místa pobočky
(Čimelice). Stěžovatel má za to, že i ohledně náhrady nákladů má žalovaný povinnosti uvedené
v ustanovení §180 služebního zákona, tedy z úřední povinnosti zjistit skutkový stav a k tomu
opatřit podklady pro rozhodnutí. Čimelická pobočka již od počátku svého „zřízení“ prochází
značnou rekonstrukcí, tedy nemovitost je neobyvatelná; pobočka je bez zaměstnanců, telefonního
spojení, atd. Navíc je zřizována jako občasná, nikoliv stálá pobočka. Toto ostatně musí být
žalovanému, jako policejnímu orgánu, známo z jeho úřední činnosti. Stěžovatel ostatně ani nebyl
vyzván, aby případně prokázal cestovní výdaje z Písku, a ani nebyl seznámen s podklady
pro rozhodnutí, a to zejména s výpisem z internetových stránek ohledně pobočky zástupce;
v tom spatřuje porušení §174 služebního zákona. Stěžovatel se vymezuje vůči konstataci
městského soudu, dle níž nemohl být neseznámením s podklady rozhodnutí (nákladového výroku
rozhodnutí žalovaného) zasažen ve svých procesních právech. Stěžovatel považuje za absurdní,
aby mu byla přiznána nižší náhrada nákladů řízení jen proto, že jeho zástupce v průběhu určitého
období několikrát měnil adresu své pobočky, neboť není povinností advokáta informovat
všechny své klienty o zřizování občasných poboček. Městský soud vůbec nerozlišuje charakter
občasné a stálé pobočky. V tomto směru není možné zaměňovat pobočku samostatného
advokáta, kterou provozuje občasně, od stálých poboček velkých advokátních kanceláří. V prvém
případě vykonává advokacii pouze samostatný advokát, který nemůže být na dvou místech
současně. Ve druhém případě jde o případ, kdy stálé pobočky mají rovněž stálé osazenstvo.
V tomto případě by bylo možné za sídlo považovat právě stálé sídlo (Písek), nikoli občasnou
pobočku (Čimelice). Pokud jde o registr České advokátní komory, pak má stěžovatel za to,
že tento registr není ovládán stejnými zásadami jako jiné veřejné rejstříky. Nadto není možné
v registrech České advokátní komory nechat vyznačit údaj o charakteru pobočky, tj. zda se jedná
o pobočku občasnou, anebo stálou.
[20] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 2. 4. 2020. Uvedl, že se zcela
ztotožňuje s právními názory a závěry městského soudu v napadeném rozsudku. Žalovaný
má za to, že soud správně posoudil právní otázky, napadený rozsudek je srozumitelný
a dostatečně odůvodněný a v řízení před soudem se nevyskytla žádná vada, která by měla mít
za následek nezákonnost rozhodnutí. Dokument, který stěžovatel navrhl jako důkaz při soudním
jednání u městského soudu, je z roku 2014, přičemž předmětem projednávané věci je nařizování
služby přesčas stěžovateli v období od 1. 1. 2007 do 12. 9. 2013, pročež jím nemůže být
prokázána žádná skutečnost podstatná pro projednávanou věc. Nadto se stěžovatelem
navrhovaný důkaz má vztahovat k §53 zákona o služebním poměru, který se však ani okrajově
netýká výkonu služby přesčas.
[21] Žalovaný upozornil, že pokud jde o zbývající kasační námitky, sestávají tyto v podstatě
z opakování námitek žalobních, a proto toliko odkázal na své vyjádření k žalobě, v němž svůj
názor na jejich důvodnost předestřel již městskému soudu. Pokud jde o stěžovatelovu
argumentaci poukazující na nemravnost uplatněné námitky promlčení, odkázal žalovaný
opětovně na své vyjádření k žalobě a dodal, že stěžovatel v kasační stížnosti navíc uplatnil dvě
nová tvrzení, která však nesměřují proti odůvodnění napadeného rozsudku, nýbrž proti
rozhodnutí žalovaného. Jako taková je stěžovatel považuje za nepřípustná (jde konkrétně
o stěžovatelovo tvrzení, že z měsíčního plánu služeb na měsíc únor 2014 vyplývá,
že tzv. vyrovnávacím obdobím byl jeden rok, a takové období neplatilo pouze v roce 2013,
ale platí doposud; dále pak stěžovatelem demonstrovaný příklad služby přesčas odsloužené v roce
2010). Tato tvrzení (námitky) mohl stěžovatel uplatnit již v řízení před městským soudem. Jelikož
tak neučinil, považuje je žalovaný za nepřípustná dle §104 odst. 4 s. ř. s. Nad rámec toho ostatně
shledává kasační argumentaci nedůvodnou. Neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že služba
přesčas byla plánována na rok dopředu. Připouští sice, že při nařizování služby přesčas původně
pochybil, když tento institut využíval též v případech, které optikou judikatury nelze považovat
za mimořádné, avšak veškerá nezákonně nařízená služba přesčas byla stěžovateli doplacena.
V nyní projednávané věci nebyl stěžovateli poskytnut služební příjem za službu přesčas, kterou
vykonal jako náhrada za příslušníka, který byl pro nemoc neschopen výkonu služby, a současně
se jednalo o mimořádné události, které ředitel útvaru nemohl ovlivnit či předvídat, což z logiky
věci vylučuje stížní argumentaci, že mu byla služba přesčas rozplánována na rok dopředu.
[22] Závěrem se žalovaný obsáhle vyjádřil i ke stěžovatelově argumentaci stran nesprávně
přiznané náhrady cestovních výdajů zástupce stěžovatele ve výroku II. rozhodnutí žalovaného.
Jako sídlo advokáta je nutné vnímat i zřízenou pobočku advokátní kanceláře, přičemž skutečnosti
uváděné stěžovatelem (občasná pobočka, umístěna na samotě, bez stálých zaměstnanců
a telefonického spojení, nezařízení pro provoz kanceláře atd.) považuje vzhledem k zápisu
v seznamu advokátů, který je veřejně přístupný na internetových stránkách České advokátní
komory (dále jen „ČAK“), za zcela irelevantní. Pokud je pobočka od okamžiku jejího nabytí
skutečně neobyvatelná, je podle žalovaného otázkou, proč zmocněnec stěžovatele tuto pobočku
vůbec zapisoval jako pobočku své advokátní kanceláře do seznamu advokátů. Neztotožňuje
se s názorem stěžovatele, že bylo na místě upozornit jej na změnu praxe v přiznávání náhrady
nákladů řízení. Pokud byla dříve stěžovateli žalovaným přiznávána náhrada jízdních výdajů
za cesty z Písku, žalovaný tak postupoval z důvodu, že neměl povědomost o existenci pobočky
advokátní kanceláře zástupce v Čimelicích, kterou navíc zmocněnec stěžovatele do seznamu
advokátů zapsal až dne 22. 3. 2018. V nyní projednávané věci však byla žalovanému existence
pobočky advokátní kanceláře v Čimelicích známa, pročež byl povinen jednat jako řádný
hospodář, a tedy přihlédnout k účelnosti náhrady jízdních výdajů a zohlednit existenci pobočky
advokátní kanceláře v Čimelicích. Stěžovatel své tvrzení, že jeho zástupce vykonal dne 4. 12. 2018
jízdu ke správnímu orgánu právě z Písku, nikterak nedoložil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná.
[24] Kasační stížnost je důvodná.
[25] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl mj. i nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud podotýká, že k nepřezkoumatelnosti kasační stížností napadeného
rozhodnutí je povinen přihlédnout i nad rámec uplatněných důvodů kasační stížnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.), tedy i v rozsahu, v němž stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí nenamítl.
[26] Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25,
vyslovil názor, že „[r]ozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
pokud z něj nelze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí
vázán a jak má v dalším řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých
právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního
rozhodnutí, nebo pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních
téhož skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud
rozhodl, a v některých jiných speciálních případech.“ Vztaženo na nyní projednávanou věc lze
konstatovat, že napadený rozsudek městského soudu trpí vadou nepřezkoumatelnosti
pro nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud totiž jej totiž shledal vnitřně rozporným
a nesrozumitelným.
[27] Vnitřní rozpornost napadeného rozsudku spočívá především v tom, že městský soud
na několika místech odůvodnění uvádí, že v rozhodnutí žalovaného (resp. ve spisovém materiálu
jej provázejícím) shledal zcela zásadní vady, jejichž konstatování je ovšem dle názoru Nejvyššího
správního soudu neslučitelné se zamítavým výrokem napadeného rozsudku. Jak Nejvyšší správní
soud obsáhle citoval výše v odst. [4] až [8] tohoto rozsudku, městský soud žalovanému zejména
vytkl, že nemohl přistoupit k přezkumu rozhodnutí žalovaného v potřebném rozsahu, neboť
„rozhodnutí žalovaného neobsahuje žádné konkrétní skutečnosti vážící se k původnímu rozhodnutí, jež by činilo
toto rozhodnutí odvolacího orgánu přezkoumatelným v rozsahu, který je vymezen,“ Dále městský soud
žalovanému vytkl, že chybí konkrétní písemné podklady ke zjištění důvodů, z nichž byla
stěžovateli nařízena služba přesčas; ve správním spisu nalezl městský soud (podle vlastních slov)
pouze neúplné podklady, k čemuž dodal, že „důvody, které žalovaný nyní uvádí, nejčastěji kumulace
nepřítomnosti příslušníků či předem známé bezpečnostní akce, nelze subsumovat pod podmínky §54 odst. 1
služebního zákona.“ Zároveň v odst. 41 napadeného rozsudku konstatoval, že nedostatečnou
personální obsazeností příslušného policejního útvaru nelze ospravedlňovat přesčasovou službu
stěžovatele. Rovněž kriticky zhodnotil, že rozhodnutí žalovaného neobsahuje odůvodnění
k otázce „důležitého zájmu služby“ ve smyslu §54 služebního zákona, s tím, že „žalovaný
se s námitkami žalobce v tomto základním rozsahu ve vztahu k přesčasové službě žalobce nevypořádal.“
Následné vypořádání stěžovatelových žalobních námitek je však v příkrém rozporu s těmito
závěry městského soudu. Městský soud totiž v navazující části odůvodnění svého rozsudku
předestírá důvody, na jejichž základě usoudil naopak o nedůvodnosti žalobních námitek; přitom
dříve konstatoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Dále je nutno poukázat na rozpor
mezi závěrem městského soudu o tom, že žalovaným prezentované důvody nařízení služby
přesčas nelze podřadit pod zákonné důvody dle §54 odst. 1 služebního zákona na straně jedné,
a závěrem městského soudu o nedůvodnosti žalobní námitky, jejímž základem bylo právě tvrzení
o nenaplnění podmínek nařízení přesčasu dle §54 odst. 1 služebního zákona na straně druhé.
[28] Pro dokreslení Nejvyšší správní soud cituje z odst. 43 odůvodnění napadeného rozsudku:
„Soud na základě konkrétního důvodu může posoudit dodržení uvedených podmínek pro nařízení služby přesčas,
což však nemůže učinit bez znalosti konkrétního důvodu, který vedoucího příslušníka k takovému opatření
přiměl v čase, kdy služba přesčas byla nařízena, nikoli z dokladů částečně pořízených pro přezkumné jednání.
Jestliže služební funkcionář konkrétní důvod alespoň v rámcovém rozsahu např. v knize služeb nezaznamenal,
popř. ho nelze bez pochybností dovodit ze spisového materiálu, např. z důvodu skartace, nemůže služební
funkcionář v řízení ve věcech služebního poměru náležitě v odvolání posoudit, zda služba přesčas byla nařízena
v souladu se zákonem, obdobně tak nemůže ani soud provést takový přezkum. Současně ze žádných podkladů
z předmětné doby nevyplývá, z jakých důvodů práce přesčas byla žalobci nařizována nikoli v letních či podzimních
měsících. Jednoznačné odůvodnění má své opodstatnění i z hlediska požadavku právní jistoty a předvídatelnosti
aktů veřejné moci. I kdyby zde byly shledány důvody pro nařízení 150 hodin služby přesčas v kalendářním roce
ve smyslu §54 odst. 1 služebního zákona (což ovšem nelze, jak je uvedeno výše, z jednání žalovaného
pro nedostatek podkladů pro odůvodnění dovodit), pak další přesčasové hodiny nad výše uvedený zákonný limit
mohly být oprávněně nařizovány pouze na základě §54 odst. 2 služebního zákona, tj. za vyhlášeného krizového
stavu nebo ve výjimečných případech ve veřejném zájmu. Z podkladů předložených v rámci soudního řízení však
tyto podmínky zřejmé nejsou. Odůvodnění využívání uvedeného (mimořádného) opatření v podobě nařizování
služby přesčas chybí. Soud tak nemá možnost posoudit, zda postup žalovaného odpovídal platné právní úpravě
a zda jsou nároky žalobce za této situace oprávněné.“ Nejvyšší správní soud již na základě takovýchto
„zjištění“ a závěrů městského soudu považuje zamítavý výrok napadeného rozsudku za zcela
neudržitelný, což také činí napadený rozsudek vnitřně rozporným.
[29] Dále městský soud v odst. 48 odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že „[p]ři posouzení,
zda důvody nepřítomnosti příslušníků v uvedené dny skutečně nastaly, soud vycházel z nesporného skutkového
stavu, jak je konstatován žalovaným v napadeném rozhodnutí.“ Citovaný předpoklad městského soudu
o „nespornosti skutkového stavu“ je zcela nepochopitelný. Skutkový spor obou účastníků řízení
před městským soudem je zřejmý z dosavadního procesního vývoje věci, pročež zdaleka nelze
hovořit o tom, že by zde byl stěžovatel s žalovaným zajedno. O tom ostatně svědčí obsah
odvolání, žaloby i kasační stížnosti. Uvedené činí napadený rozsudek rovněž nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů.
[30] Ke kvalitě koncepce odůvodnění napadeného rozsudku je rovněž třeba podotknout,
že se městský soud zjevně bezdůvodně opakuje, aniž by bylo patrné, zda k tomu má nějaký
logický, resp. argumentační důvod. Tak např. v úvodu odst. 42 odůvodnění napadeného
rozsudku městský soud konstatuje, že „[ř]ízení ve věcech služebního poměru se podle §171 písm. h)
služebního zákona nevztahuje na nařízení služby přesčas. Při nařízení služby přesčas se tak nevydává žádné
písemné rozhodnutí, které by muselo obsahovat náležitosti uvedené v §181 odst. 5 téhož zákona. Službu přesčas
nařizuje vedoucí příslušník rozkazem daným k výkonu služby, který musí podřízený příslušník splnit, i v případě
jeho zřejmého rozporu s právním předpisem podle §5 odst. 1, §45 odst. 1 písm. a), §46 odst. 1 a 2 služebního
zákona.“ Zcela obdobně pak městský soud uvozuje odst. 45 tím, že „[ř]ízení ve věcech služebního
poměru se podle §171 písm. h) služebního zákona nevztahuje na nařízení služby přesčas, z čehož je zřejmé,
že se při nařizování přesčasové služby nevydává rozhodnutí v písemné formě, které by muselo obsahovat náležitosti
uvedené v §181 odst. 5 téhož zákona. Službu přesčas nařizuje vedoucí příslušník rozkazem daným k výkonu
služby, který musí podřízený příslušník splnit, a to i v případě jeho zřejmého rozporu s právním předpisem
(§5 odst. 1, §45 odst. 1 písm. a), §46 odst. 1 a 2 služebního zákona).“ V důsledku toho pak působí
odůvodnění napadeného rozsudku poněkud neuceleně, nepřehledně a nekoherentně, což také
nikoli zanedbatelným způsobem přispívá jeho nepřezkoumatelnosti.
[31] Nejvyšší správní soud rovněž nemůže nezmínit, že ačkoli městský soud v odst. 68 až 70
odůvodnění napadeného rozsudku adekvátním způsobem předestřel východiska pro posouzení
důvodnosti žalobní argumentace poukazující na nemravné uplatnění námitky promlčení, žádným
způsobem již poté nevysvětlil, proč stěžovateli nepřisvědčil. V podstatě se tedy omezil na podání
kompilátu judikaturních východisek k problému uplatnění námitky promlčení v rozporu
s dobrými mravy, aniž by je jakkoli vztáhl na skutkové okolnosti nyní posuzované věci. Jeho
„vypořádání“ předmětné žalobní námitky je tudíž rovněž nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že podstatným aspektem stěžovatelovy žalobní argumentace v tomto směru
bylo i tvrzení, že na příslušníky předmětného útvaru byl ze strany nadřízených vyvíjen nátlak
a byli zastrašováni za účelem jejich odrazení od uplatňování svých práv v souvislosti s tamní
(a tehdejší) praxí nařizování služeb přesčas; i z toho stěžovatel dovozoval rozpor uplatnění
námitky promlčení s dobrými mravy. Nejvyšší správní soud má za to, že takovýto argument
nezbytně vyžaduje náležité vypořádání ze strany městského soudu. Pokud by ostatně bylo
prokázáno, že ke stěžovatelem zmiňovanému nátlaku skutečně docházelo, a že tento mohl mít
za následek otálení příslušníka se včasným uplatněním jeho práv (tj. s jejich uplatněním
před uplynutím promlčecí doby), jednalo by se o zcela zásadní skutkové zjištění pro účely
právního posouzení mravnosti vznesené námitky promlčení. Žádná relevantní skutková zjištění
ani právní názory však odůvodnění napadeného rozsudku k těmto otázkám nepodává, v čemž
je rovněž napadený rozsudek nepřezkoumatelný.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek
nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost (pramenící z vnitřní rozpornosti) a pro nedostatek
důvodů, nezbylo než jej zrušit a vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta
první před středníkem s. ř. s.). S přihlédnutím k povaze výše vytčených vad napadeného rozsudku
Nejvyšší správní soud již neposuzoval důvodnost zbývajících kasačních námitek;
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je v nynějším případě natolik intenzivní, že takové
posouzení ze strany Nejvyššího správního soudu fakticky znemožňuje.
[33] V dalším řízení bude městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vyjádřeným výše v tomto zrušujícím rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Je nicméně nutno
podotknout, že v případě zrušení napadeného rozsudku pro nepřezkoumatelnost (spočívající
v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů) se závazný právní názor kasačního soudu zpravidla
omezí toliko na konstatování předmětné vady, což platí právě i pro nynější věc. Na městském
soudu tedy bude, aby v novém rozhodnutí důsledně, přehledně, srozumitelně a koherentně
posoudil důvodnost stěžovatelovy žaloby, s přihlédnutím k vyjádření žalovaného, a v návaznosti
na výsledek tohoto postupu rozhodl odpovídajícím výrokem.
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v novém rozhodnutí městský soud
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu