ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.397.2019:40
sp. zn. 2 As 397/2019 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Paradox Online, s.r.o.,
se sídlem Elišky Krásnohorské 606/10, Brno, zastoupená Mgr. Jakubem Hanyášem, advokátem
se sídlem Kobližná 53/24, Brno, proti žalovanému: Vrchní soud v Praze, se sídlem náměstí
Hrdinů 1300, Praha 4, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2019,
č. j. 14 A 103/2019 - 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 6800 Kč, a to k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Jakuba Hanyáše,
advokáta se sídlem Kobližná 53/24, Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně požádala dne 18. 3. 2019 žalovaného o poskytnutí informací dle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v rozhodném znění (dále jen „informační
zákon“); konkrétně se domáhala poskytnutí textu všech rozhodnutí Vrchního soudu v Praze,
kterými bylo v civilní agendě vyřízeno 506 věcí v období od 1. 1. 2018 do 31. 1. 2018.
[2] Z důvodu nutnosti mimořádně rozsáhlého vyhledání informací vyzval žalovaný
dle §17 odst. 3 informačního zákona žalobkyni k úhradě částky 600 Kč; přípis s výzvou jí byl
doručen dne 2. 4. 2019. Proti oznámení o výši úhrady za poskytnutí informací však podala
žalobkyně dne 2. 5. 2019 stížnost dle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona. Po obdržení
stížnosti odeslal žalovaný spis spolu se stížností nadřízenému správnímu orgánu (Ministerstvu
spravedlnosti); to však v zákonné lhůtě nerozhodlo.
[3] Následně žalobkyně brojila žalobou proti nečinnosti žalovaného, který nerozhodl o její
žádosti o informace; odkázala přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, a ze dne 29. 1. 2013, č. j. 8 Ans 10/2012 - 46.
Rozsudek městského soudu
[4] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 17. 12. 2019,
č. j. 14 A 103/2019 – 20 (dále jen „napadený rozsudek“), žalovanému uložil povinnost vydat
do patnácti dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o předmětné žádosti žalobkyně; zároveň jej
zavázal povinností zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. Konstatoval, že stížnost žalobkyně
dle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona ze dne 2. 5. 2019 byla nadřízenému správnímu
orgánu předložena dne 6. 5. 2019; ten ji tedy byl povinen vyřídit nejpozději do 21. 5. 2019
(do 15 dnů ode dne, kdy mu byla předložena). Ministerstvo spravedlnosti tak ovšem neučinilo
ani do dne podání žaloby (8. 6. 2019), ani ke dni zaslání svého vyjádření soudu (16. 9. 2019).
[5] V dané věci proto městský soud shledal nečinnost nadřízeného orgánu žalovaného
při vyřizování stížnosti proti oznámení o výši úhrady za poskytnutí informací. Při řešení otázky
zajištění účinné obrany proti této nečinnosti přitom vyšel ze závěrů rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 – 14; dle něj v případě, kdy povinný
subjekt vyzval stěžovatele k úhradě nákladů na poskytnutí informace a Ministerstvo spravedlnosti
o podané stížnosti do zákonem stanovené lhůty nezákonně nerozhodlo, je třeba podanou
stížnost proti výši úhrady považovat za bezvýsledně vyčerpaný prostředek, který procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu
ve smyslu ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s., a proto je možné domáhat se žalobou podle
§79 odst. 1 s. ř. s. vydání rozhodnutí přímo po povinném subjektu. Soud tedy dospěl k závěru,
že žalobkyně se důvodně domáhala ochrany proti nečinnosti přímo vůči žalovanému jako
povinnému subjektu, ačkoli ten (na rozdíl od nadřízeného správního orgánu) fakticky nečinný
nebyl. Přikázal proto žalovanému rozhodnout o žádosti žalobkyně o poskytnutí informací; tím
bude ukončena nečinnost žalovaného. S ohledem na typ řízení se městský soud nevyjádřil
k tomu, zda je žalovaný povinen požadované informace žalobkyni poskytnout, anebo zda má
žádost podle §17 odst. 5 informačního zákona odložit pro nezaplacení požadované úhrady;
i odložení totiž dle něj představuje rozhodnutí, které je přezkoumatelné ve správním soudnictví.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
Kasační stížnost žalovaného
[6] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které jej navrhl zrušit a žalobu odmítnout, případně věc vrátit městskému soudu k dalšímu
řízení. Předně namítá nedostatek podmínky řízení spočívající v nevyčerpání prostředků k ochraně
proti nečinnosti; žalobkyně totiž nevyužila před podáním žaloby postupu podle
§80 odst. 3 správního řádu, ačkoliv s tím výslovně počítá §20 odst. 4 informačního zákona. Nyní
účinný §16b odst. 3 informačního zákona se na žalobkyni sice ještě nevztahoval, nicméně z jeho
znění dle stěžovatele jednoznačně vyplývá, že i před novelou č. 111/2019 Sb. se v případě
nečinnosti nadřízeného správního orgánu [na nějž se speciální ustanovení
§16a odst. 1 písm. b) informačního zákona nevztahuje] počítalo podle §20 odst. 4 téhož zákona
se subsidiárním užitím §80 odst. 3 správního řádu, přičemž danou novelou došlo pouze
ke změně věcné příslušnosti. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278 (jenž nebyl dotčen usnesením Ústavního soudu
ze dne 8. 12. 2018, sp. zn. II. ÚS 2662/2014), je přitom účastník správního řízení povinen
vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním
žaloby podle §79 s. ř. s. i tehdy, pokud se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního
úřadu. Na tomto požadavku je třeba setrvat obzvláště tehdy, je-li žalovaným (z určitých
specifických procesních a judikatorně dovozených důvodů) prvostupňový správní orgán (který
však sám nečinný nebyl), když nečinnost spočívá na straně nadřízeného správního orgánu, proti
níž se lze bránit dle subsidiárně aplikovaného správního řádu. Městský soud tedy měl žalobu
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a odmítnout, pročež stěžovatel navrhuje, aby tak učinil sám
Nejvyšší správní soud.
[7] Stěžovatel poukazuje na to, že charakter řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
neumožňuje zavázat správní orgán ke konkrétnímu rozhodnutí (podstata věci není vůbec
zkoumána), neboť je řešena pouze otázka nečinnosti, a to v projednávaném případě navíc nikoliv
stěžovatele. Napadený rozsudek ovšem stanoví, že stěžovatel má požadované informace
žalobkyni poskytnout, anebo žádost podle §17 odst. 5 informačního zákona odložit
pro nezaplacení požadované úhrady. Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
4. 11. 2015, č. j. 10 A 4/2014 - 148, č. 3372/2016 Sb. NSS, však nečinnost nadřízeného orgánu
v řízení o stížnosti proti úhradě nákladů vylučuje odložení žádosti podle §17 odst. 5 věty druhé
informačního zákona, neboť po dobu vyřizování stížnosti žadatele proti výši požadované úhrady
neběží lhůta pro zaplacení úhrady. Jestliže tedy městský soud v napadeném rozsudku uvedl jako
jednu ze dvou alternativ splnění jím stěžovateli ukládané povinnosti vydání rozhodnutí
o odložení žádosti, vybídl jej k postupu, který je nezákonný. Jedinou možností je tedy poskytnutí
informací; to je ovšem zásadní vybočení z podstaty charakteru řízení o nečinnostní žalobě, neboť
tím fakticky jde o nařízení konkrétního způsobu vyřízení merita věci, aniž by se jím soud vůbec
zabýval. Městský soud zavázal stěžovatele k určitému postupu, aniž by pro něj byly dány zákonné
podmínky (lhůta k autoremeduře uplynula a sám povinný subjekt nečinný nebyl), zároveň mu
však v odůvodnění napadeného rozsudku ani nedává závazný právní názor, jímž by mohl svůj
postup legalizovat. Případné rozhodnutí o odmítnutí nebo odložení žádosti bude bezpochyby
následně soudem jako nezákonné zrušeno; pokud však informaci poskytne, již nebude reálně
možné jeho postup (napadený opravným prostředkem v podobě nevyřízené stížnosti) nijak
soudně přezkoumat.
[8] Judikatura týkající se nečinnosti nadřízeného správního orgánu vychází z toho, že je
možné žalovat pouze správní orgán prvního stupně; právní úprava informačního zákona ovšem
nedává přímé vodítko, jak má stěžovatel v takovém případě postupovat v souladu se zákonem,
neboť dřívějšími rozhodnutími nabízenou alternativu (rozhodnutí o odložení žádosti) posléze
sama judikatura jednoznačně vyloučila jako nezákonnou. Je-li tedy na místě setrvat na stávající
rozhodovací praxi, měl by se Nejvyšší správní soud vypořádat s otázkou, zda [za situace, kdy byl
nadřízený správní orgán nečinný při vyřizování stížnosti podle
§16a odst. 1 písm. d) informačního zákona] je skutečně namístě bez dalšího zavázat povinný
subjekt k poskytnutí informace, a to bez podmínky jejich úhrady. Soudní rozhodnutí týkající
se informačního zákona zpravidla zdůrazňují, že zákonná úprava neumožňuje v řadě situací
žádné správné řešení, a je tedy (v rámci možností výkladu) třeba upřednostnit to nejméně
nevhodné. Pasivní legitimace správního orgánu prvního stupně je dovozována z toho, že je to
povinný subjekt, kdo je nositelem povinnosti vyřídit řádně žádost o informace; nicméně
nadřízený správní orgán je zase povinen rozhodnout o stížnosti podle §16a informačního
zákona. Jistě nelze akceptovat situaci, kdy by se žadatel o informace dostal do procesní pasti,
kvůli které by se nikoliv svou vinou vůbec nemohl domáhat soudního přezkumu neposkytnutí
informací; nicméně s ohledem na subsidiaritu správního soudnictví, charakter nečinnostní žaloby
a široké možnosti výkladu procesních otázek souvisejících s informačním zákonem
je k zamyšlení, zdali je skutečně jediným a zároveň nejméně nevhodným takový postup,
který naopak dostává do procesní pasti žalovaný správní orgán (jenž nebyl nečinný),
v níž je nucen k postupu, který je v rozporu s informačním zákonem.
[9] Dle stěžovatele se však v dané situaci nabízí (s ohledem na předvídatelnost
a srozumitelnost rozhodnutí soudu) vhodnější řešení; tím je dovodit pasivní legitimaci skutečně
nečinného (tj. nadřízeného) správního orgánu. Jakkoliv jde o výklad značně přesahující dosavadní
judikaturu i znění relevantních právních předpisů, přesto jej stěžovatel považuje (vzhledem
k neustále se rozvíjející a měnící judikatuře) za běžný. Se zřetelem k tomu, že jde primárně
o nečinnost nadřízeného správního orgánu v rámci velice specifického řízení podle informačního
zákona, lze uvažovat o revizi dosavadní judikatury, a v souladu s faktickou podstatou věci
připustit, že žalovaným má být nečinný nadřízený správní orgán (v opačném případě je vyloučena
zásada dvojinstančnosti obcházená nečinnostní žalobou), a uložit mu povinnost, aby o stížnosti
rozhodl. Jakkoliv soustava správních orgánů nemůže jít žadateli o informace k tíži, je namístě tuto
hierarchii respektovat tam, kde to lze. Jestliže je z hlediska žaloby podle §79 s. ř. s. považováno
za řádné splnění povinnosti (vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení) poskytnutí
informace, pak lze jistě dovodit, že v dané situaci bude řádnou nápravou také rozhodnutí
o stížnosti dle §16a informačního zákona; jen takovým postupem bude umožněno uplatnění
odpovídajících institutů podle informačního zákona. V opačném případě totiž v rámci žaloby
na ochranu proti nečinnosti dochází k tomu, že stanovení výše úhrady podle
§17 odst. 3 informačního zákona se stává právně bezvýznamným úkonem, aniž by došlo k jeho
přezkumu či změně. Stěžovatel je přitom povinen nakládat se svěřeným majetkem hospodárně,
s čímž souvisí jeho možnost (a zároveň povinnost) podmínit úhradou poskytnutí informací, které
si vyžádá nadstandardní náklady povinného subjektu; napadený rozsudek však zcela pomíjí
náhradové souvislosti. Po splnění povinnosti uložené městským soudem by byl stěžovatel
povinen vymáhat náhradu na vyhledávání informací proti tomu, kdo porušením své povinnosti
zavinil snížení stavu rozpočtových prostředků soudu; takovou osobu ovšem určit nelze, jelikož
stěžovatel (jeho zaměstnanci) není tím, kdo by postupoval v rozporu se zákonem.
[10] Pro případ, že Nejvyšší správní soud dospěje k závěru, že právní předpisy vzhledem
ke shora uvedenému neumožňují takový výklad, který by dostatečně respektoval ústavní pořádek
(právo na informace i subsidiaritu správního soudnictví vyplývající z dělby moci) a přitom zaručil
žadateli o informace účinné procesní nástroje proti nečinnosti při poskytování informací,
je dle stěžovatele namístě zvolit postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (dle stěžovatele však konflikt
spočívá v judikaturním výkladu, nikoliv v samotném znění relevantních právních předpisů).
[11] Stěžovatel též nesouhlasí, že mu byla uložena povinnost uhradit žalobkyni náhradu
nákladů řízení spočívající v zastoupení advokátem. Tím totiž byla dle jména, příjmení a titulu
tatáž fyzická osoba, která je dle obchodního rejstříku jediným jednatelem (a dříve přímým,
následně zprostředkovaným společníkem) žalobkyně a která také jejím jménem podala
předmětnou žádost o informace i stížnost proti oznámení o výši úhrady. V takovém případě
by se nejednalo o náklady, které by žalobkyně důvodně vynaložila na zastoupení advokátem, který
de facto zastupuje sám sebe, a neměly tedy být (přinejmenším ve výši odpovídající zastoupení
advokátem) uloženy stěžovateli k náhradě.
Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[12] Žalobkyně ve svém vyjádření k námitce nedostatku podmínek řízení (nevyčerpání
prostředku ochrany proti nečinnosti nadřízeného orgánu dle §80 správního řádu) zdůrazňuje,
že vyřízení stížnosti dle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona není judikaturou považováno
za rozhodnutí; v odkazovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012,
č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, je výslovně zmíněno usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 - 90, dle nějž rozhodnutí o stížnosti žadatele
nesouhlasícího s výší úhrady za poskytnutí informace není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s.. S ohledem na závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 - 164, se přitom lze žalobou proti nečinnosti domáhat
vydání jen takového rozhodnutí, které splňuje definiční znaky rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Pokud tedy rozhodnutí o stížnosti proti výši úhrady není rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nemůže být ani rozhodnutím dle §80 správního řádu, a nelze
se tedy jeho vydání domoci postupem dle tohoto ustanovení. Opačný výklad by totiž postrádal
logiku, neboť kdyby žadatel podnět dle §80 správního řádu podal a nadřízený orgán o něm
nerozhodl, neexistoval by další prostředek, jak jej k tomu donutit. Nadřízený orgán by tak mohl
tento podnět beztrestně ignorovat; v takových případech nutnost využití prostředku na ochranu
proti nečinnosti znamená pouze přílišný formalismus a zbytečnou bariéru v přístupu
k informacím. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012,
č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, nadto uvádí, že za vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti vůči
povinnému orgánu je třeba považovat již samotné podání stížnosti
dle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona a její nevyřízení v zákonem určené lhůtě.
Žalobkyně přitom zdůrazňuje, že předmětem tohoto řízení je nečinnost povinného subjektu
(nikoliv nečinnost orgánu nadřízeného), proto ani nelze skutečnost, zda bylo vůči nadřízenému
orgánu využito prostředků ochrany proti nečinnosti, či nikoliv, brát v potaz. Z toho,
že do informačního zákona bylo novelou provedenou zákonem č. 111/2019 Sb. doplněno
ustanovení §16b odst. 3, přitom nelze jakkoliv dovozovat, že již předtím platilo,
že proti nečinnosti při rozhodování o stížnosti proti výši nákladů bylo nutno využít opatření
dle správního řádu. Novelou zjevně došlo ke změně dosavadní praxe. Z toho, že zákonodárce
určil věcnou příslušnost Úřadu pro ochranu osobních údajů, přitom zjevně vyplývá, že považuje
rozhodování o těchto podnětech vedoucími daného ústředního správního úřadu za neefektivní
a odporující smyslu tohoto prostředku.
[13] K tvrzené „procesní pasti“ povinného subjektu žalobkyně namítá, že stěžovatel cituje
závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2015, č. j. 10 A 4/2014 - 148,
č. 3372/2016 Sb. NSS (o nějž opírá svou argumentaci) pouze selektivně, přičemž tento rozsudek
se věnuje celé situaci komplexně a s předestíranými námitkami stěžovatele se vyrovnává,
resp. poskytuje jednoznačné řešení celé situace (označuje dle stěžovatele nechtěný důsledek
za správný); konstatuje, že si je velmi dobře vědom účinků rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 Ans 13/2012 – 14 ve spojení s dlouhodobou nečinností nadřízeného orgánu pro povinný
subjekt, avšak v souladu se zásadou jednoty řízení, a tedy i „jednoty“ povinného subjektu a jemu
nadřízeného orgánu, je třeba mít za to, že nečinnost nadřízeného orgánu jde k tíži povinného
subjektu, a nikoli žadatele. Pokud je tedy nadřízený orgán nečinný, je třeba požadované informace
poskytnout, jakkoliv to může mít pro povinný orgán negativní účinky. Z pohledu žadatele
o informace totiž není důležité, který orgán zrovna formálně rozhoduje, neboť jeho cílem
je získat požadované informace. Jestliže státní orgán vědomě nedodržuje zákonné lhůty
pro vydání rozhodnutí, a nadto se proti takové nečinnosti není možné bránit, zcela jistě
to nemůže znamenat, že kvůli takové konstrukci nebudou žadateli poskytnuty informace, na které
má právo. Je věcí státu, aby si nastavil procesní pravidla tak, aby je sám mohl dodržet; pokud
to nedokáže, nemůže to jít k tíži žadatele o informace. Situace, kdy jeden státní orgán (v tomto
případě nadřízený orgán) způsobí, že druhý státní orgán (v tomto případě povinný subjekt) bude
muset nést náklady spojené s vyhledáním informace, je důsledek státem špatně nastavených
pravidel a procesů. Proti ústavně zakotvenému právu na informace totiž stojí jen právo
povinného orgánu na úhradu nákladů spojených s vyhledáním takových informací; je přitom
nesporné, že váhu těchto dvou práv nelze srovnávat.
[14] V projednávaném případě je předmětem žádosti o informace zaslání textů soudních
rozhodnutí; bezesporu přitom existuje zásadní veřejný zájem na tom, aby docházelo k jejich
zveřejňování, neboť jenom tak lze dosáhnout kontroly nad soudním rozhodováním. Povinný
orgán požaduje náklady ve výši 600 Kč; tato částka je však zcela bagatelní. Je dle žalobkyně
s podivem, že stěžovatel raději vynaloží (bezesporu značně vyšší) náklady na sepis kasační
stížnosti namísto toho, aby žádosti vyhověl. Pokud by tedy mělo být bráno v potaz to, o jaké
náklady se jedná, je zjevné, že jsou (ve vztahu k rozpočtu stěžovatele) prakticky mizivé.
[15] Navrhované řešení (připuštění možnosti bránit se žalobou proti nečinnosti vůči
nadřízenému orgánu) považuje žalobkyně za nevhodné; jeho důsledkem by bylo pouze
prodloužení celého procesu, avšak zájmem žadatele je získat informace co nejrychleji
bez zbytečných procesních komplikací. Pokud tedy judikatura hovoří o tom, že v případě
informačního zákona je často třeba volit to nejméně nevhodné řešení, pak v posuzovaném
případě je zjevné, že takovým řešením je právě umožnit žadateli bránit se proti nečinnosti
nadřízeného orgánu žalobou přímo proti povinnému orgánu, a to při vědomí veškerých možných
důsledků pro povinný orgán.
[16] K případnému nároku na náhradu nákladů řízení žalobkyně uvádí, že (přestože nesouhlasí
s názorem stěžovatele na neoprávněnost přiznané náhrady v řízení před krajským soudem),
u řízení o kasační stížnosti je situace zásadně odlišná v tom, že zákon ukládá účastníku povinné
zastoupení advokátem. Pokud by tedy jednatel žalobkyně nebyl advokátem, musela by tato
vyhledat právní pomoc jiného advokáta, s čímž by byly spojené náklady kompenzované právě
přiznáním náhrady nákladů řízení; nelze jí přitom nepřiznat náklady jenom proto, že její jednatel
je současně advokátem.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, za stěžovatele jedná osoba splňující
podmínky §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[18] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel
napadá rozsudek městského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Dle informačního zákona, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 111/2019 Sb.,
platilo, že „stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace může podat žadatel, který nesouhlasí s výší
úhrady sdělené podle §17 odst. 3 nebo s výší odměny podle §14a odst. 2, požadovanými v souvislosti
s poskytováním informací“ [§16a odst. 1 písm. d)]. „O stížnosti rozhoduje nadřízený orgán.“ (§16a odst. 4)
„Povinný subjekt předloží stížnost spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu do 7 dnů ode dne, kdy mu
stížnost došla, pokud v této lhůtě stížnosti sám zcela nevyhoví tím, že poskytne požadovanou informaci nebo
konečnou licenční nabídku, nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti.“ (§16a odst. 5) „Nadřízený orgán
při rozhodování o stížnosti podle odstavce 1 písm. d) přezkoumá postup povinného subjektu a rozhodne tak,
že a) výši úhrady nebo odměny potvrdí, b) výši úhrady nebo odměny sníží; tento postup nelze použít vůči orgánům
územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti, nebo c) povinnému subjektu přikáže,
aby ve stanovené lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, zjednal
nápravu, jde-li o úhradu nebo odměnu za poskytnutí informace územním samosprávným celkem v samostatné
působnosti.“ (§16a odst. 7) „Nadřízený orgán o stížnosti rozhodne do 15 dnů ode dne, kdy mu byla
předložena.“ (§16a odst. 8) „Proti rozhodnutí vydanému podle odstavců 6 a 7 se nelze odvolat.“
(§16a odst. 9)
[21] Podle §17 odst. 3 informačního zákona, pokud „bude povinný subjekt za poskytnutí informace
požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím informace.
Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným
subjektem vyčíslena. Součástí oznámení musí být poučení o možnosti podat proti požadavku úhrady nákladů
za poskytnutí informace stížnost podle §16a odst. 1 písm. d), ze kterého je patrné, v jaké lhůtě lze stížnost
podat, od kterého dne se tato lhůta počítá, který nadřízený orgán o ní rozhoduje a u kterého povinného subjektu
se podává.“ Dle odst. 5 téhož ustanovení pak „poskytnutí informace podle odstavce 3 je podmíněno
zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu
nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží. Po dobu vyřizování stížnosti proti výši požadované úhrady lhůta podle
věty druhé neběží.“
[22] Dle §20 odst. 4 informačního zákona dále, „pokud tento zákon nestanoví jinak, použijí
se při postupu podle tohoto zákona a) pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti, b) pro odvolací řízení a c) v řízení
o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení ustanovení správního řádu; dále se při postupu
podle tohoto zákona použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů,
ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení §178; v ostatním se správní řád nepoužije“.
[23] Podle §16b odst. 3 informačního zákona, dle nějž „k opatřením proti nečinnosti nadřízeného
orgánu podle zvláštního právního předpisu je příslušný Úřad pro ochranu osobních údajů“, se v rozhodné době
nepostupovalo (viz Čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.).
[24] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) předně ve svém usnesení
ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90, publikovaném pod č. 2164/2011 Sb. NSS, dospěl
k závěru, že rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady
povinným subjektem mu sdělené, není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky
v §65 odst. 1 s. ř. s. „Za tohoto stavu by případná soudní ochrana proti nečinnosti nadřízeného správního
orgánu neměla šanci na úspěch, neboť žalobou na ochranu proti nečinnosti se stěžovatel může domáhat vydání jen
takového rozhodnutí, které splňuje právě definiční znaky rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 – 164, publikované
pod č. 2181/2011 Sb. NSS). Není-li tedy rozhodnutí o stížnosti proti výši požadované úhrady
(dle §16a odst. 7 informačního zákona) rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., není rozhodnutím
ani ve smyslu §79 s. ř. s. Stěžovatel se ve správním soudnictví nemůže domáhat ochrany proti Ministerstvu
spravedlnosti tím, že by žádal o uložení povinnosti rozhodnout o stížnosti proti výši úhrady, neboť toto rozhodnutí
není rozhodnutím podle soudního řádu správního; případná žaloba by tedy musela být odmítnuta“
(srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 - 14).
[25] Právě v rozsudku ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 – 14 (z nějž vycházel
v napadeném rozsudku městský soud a na nějž poukazuje též žalobkyně), pak NSS naznal: „(…)
projednávaný případ se od otázek vyřešených jak zvláštním senátem pro rozhodování některých kompetenčních
sporů (srov. usnesení ze dne 15. 9. 2010, č. j. Konf 115/2009 – 34), tak následně i rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90, publikované
pod č. 2164/2011 Sb. NSS) odlišuje. Stěžovatel totiž požadovanou úhradu nezaplatil a informace neobdržel.
Žádost však nemohla být odložena, protože do rozhodnutí nečinného Ministerstva spravedlnosti neběží lhůta
(§17 odst. 5 in fine informačního zákona), po jejímž uplynutí je teprve možné žádost odložit. Tudíž jsou
vyloučeny obě naznačené možnosti obrany [pozn. NSS: tedy 1/ pokud žadatel požadovanou úhradu
nezaplatí (a nepodá stížnost), povinný orgán žádost odloží, odložení žádosti o informace
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a žaloba je proti němu přípustná, přičemž správní
soud pak věcně přezkoumá i otázku nezaplacení (resp. výši) požadované úhrady; 2/ pokud
žadatel požadovanou úhradu zaplatí a teprve poté se neúspěšně brání stížností proti její výši,
pak jestliže informaci obdržel a s vyčíslenou výší úhrady nesouhlasí, musí se domáhat vrácení
zaplacené úhrady civilní žalobou na vydání bezdůvodného obohacení]. Nejvyšší správní soud tak
v této otázce došel k závěru, že řešení nabídnutá zvláštním a rozšířeným senátem nejsou na zdejší věc použitelná,
protože se nezabývají nečinností nadřízeného orgánu. Opačný výklad by od žadatele o informaci vyžadoval,
aby předvídal, zda nadřízený orgánu bude, či nebude nečinný. Podle toho a v závislosti na výši požadované úhrady
by pak teprve volil svou procesní strategii takovým způsobem, aby se vyhnul „slepé uličce“ – situaci s pouze
teoretickou možností obrany, kdy pro nečinnost nadřízeného orgánu nebude vydáno správní žalobou napadnutelné
usnesení o odložení žádosti o informace, a zároveň nebude fakticky možné požadovanou úhradu zaplatit. Jedinou
bezpečnou volbou by se tak stala rezignace na podávání stížnosti podle §16a odst. 1 písm. d) informačního
zákona, vyčkání na odložení žádosti a následné napadení správní žalobou. Takový závěr však nelze považovat
za souladný s úmyslem zákonodárce – stížnost proti výši úhrady do informačního zákona zavedl, aby byla
používána a aby byla funkční. Nelze rovněž opomenout, že zákonodárce stanovil v rámci informačního zákona
jasné lhůty. Rezignací na využití stížnosti podle informačního zákona a přechodem rovnou do režimu správního
soudnictví by se žadatel ocitl v řízení, kde soudy zpravidla rozhodují podle pořadí nápadu (§56 s. ř. s.). Tím
by zákonem stanovené lhůty přišly vniveč a přístup k informacím by se žadateli ztěžoval. V neposlední řadě
by nebyla respektována ani zásada subsidiarity správního soudnictví (§5 s. ř. s.), protože žalobou proti usnesení
o odložení žádosti by materiálně bylo napadáno oznámení o výši požadované úhrady. Proti tomu ale informační
zákon opravný prostředek upravuje právě v ustanovení §16a odst. 1 písm. d). Nejvyšší správní soud proto
na základě shora provedeného rozboru jednotlivých výkladových alternativ a závazné prejudikatury uvážil o věci
takto. Přitom musel odpovědět na otázku, zda a jakou formou stěžovateli poskytnout ochranu. Na základě
judikatury, názorů doktríny a nejasné zákonné úpravy stížnosti obsažené v ustanovení
§16a odst. 1 písm. d) informačního zákona totiž existuje vícero výkladových variant, jak předmětnou otázku
řešit. Jak bylo totiž vyloženo výše, není možné se bránit přímo proti nečinnosti nadřízeného orgánu. Usnesení
zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu se nicméně vyjadřují k jiné procesní situaci. Nečinnost nadřízeného orgánu neřeší, přičemž
mechanické přijetí jimi nabízeného řešení by vedlo k tomu, že místo účelné a reálné ochrany ústavně garantovaných
práv by se žadatelům o informace dostalo ochrany v podstatě jen zdánlivé: přístup k informacím by se oddaloval
a soudní řízení by se štěpila. Právu na informace však soudní ochrana být poskytnuta musí, neboť
podle čl. 4 Ústavy platí, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci. (…) Za této situace dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že umožnění přímé obrany proti povinnému subjektu, tak jak ji dovozuje
ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu k některým stížnostním bodům ustanovení
§16a odst. 1 informačního zákona, je na místě i přes pochyby (…). Proto i v tomto případě, kdy žalovaný vyzval
stěžovatele k úhradě nákladů na poskytnutí informace a Ministerstvo spravedlnosti o podané stížnosti
do zákonem stanovené lhůty nezákonně nerozhodlo, je třeba podanou stížnost proti výši úhrady považovat
za bezvýsledně vyčerpaný prostředek, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. Proto je možné se žalobou
podle §79 odst. 1 s. ř. s. domáhat vydání rozhodnutí přímo po žalovaném Okresním soudu Praha – západ. (…)
Lze tak uzavřít, že při rozhodování nad výše nastíněnými možnostmi výkladu Nejvyšší správní soud následoval
výslovného ústavního příkazu čl. 4 Ústavy ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny a zvolil tu z variant, která poskytuje
základnímu právu stěžovatele efektivní a rychlou soudní ochranu.“ Tento závěr byl následně aplikován též
např. v rozsudcích NSS ze dne 29. 1. 2013, č. j. 8 Ans 10/2012 – 46, ze dne 20. 12. 2013,
č. j. 7 Ans 15/2013 – 23, či ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 – 35.
[26] Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 10 A 4/2014 - 148,
publikovaném pod č. 3372/2016 Sb. NSS (na nějž opakovaně odkazuje stěžovatel), naznal,
že „jakkoli žalobce do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatil, nebyly dány
podmínky pro odložení žádosti žalobce podle §17 odst. 5 věta druhá zákona o svobodném přístupu
k informacím, neboť do rozhodnutí nadřízeného orgánu o podané stížnosti žalobce proti výzvě k úhradě nákladů
neběží lhůta podle §17 odst. 5 věta druhá zákona, po jejímž uplynutí je teprve možné žádost odložit, neboť takto
výslovně stanoví věta třetí téhož ustanovení. Postup žalovaného, jakkoli vyvolaný nečinností nadřízeného orgánu,
vylučuje smysl institutu stížnosti podle §16a zákona, a proto se jedná o postup v rozporu se zákonem. V řízení
o žalobě proti rozhodnutí o odložení žádosti podle §17 odst. 5 zákona sice soud přezkoumá oprávněnost výše
úhrady jako předběžnou otázku, avšak touto pravomocí soudu nelze vyloučit právo žadatele uplatnit své námitky
proti požadované úhradě nákladů již ve správním řízení. Jiný výklad by vedl k akceptování nečinnosti
nadřízeného orgánu v rozhodování o stížnosti žadatele a odepření práva žadatele na posouzení stížnosti
nadřízeným orgánem povinného subjektu. Pokud je nadřízený orgán v řízení o stížnosti proti úhradě nákladů
nečinný, je postup podle §17 odst. 5 věta druhá zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučen, povinný
subjekt není v takovém případě oprávněn žádost odložit. Soud si je velmi dobře vědom účinků rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 13/2012 – 14 ve spojení s dlouhodobou nečinností nařízeného orgánu
pro povinný subjekt, avšak v souladu se zásadou jednoty řízení, a tedy i „jednoty“ povinného subjektu a jemu
nadřízeného orgánu, je třeba mít za to, že nečinnost nadřízeného orgánu vede k „tíži“ povinného subjektu,
a nikoli žadatele.“
[27] Okrajově lze nadto poukázat na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 11. 2018,
č. j. 5 As 18/2017 – 40, v němž se zabýval otázkou, zda se lze proti rozhodnutí o stížnosti podle
§16a odst. 6 písm. a) informačního zákona bránit u správního soudu žalobou
dle §65 odst. 1 s. ř. s.; dospěl přitom k závěru, že „potvrzení postupu povinného subjektu
dle §16a odst. 6 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vydané na základě
stížnosti dle §16a odst. 1 písm. b) téhož zákona není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace; žadatel
o informaci se může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle §79 odst. 1 s. ř. s.“ Uvedl
přitom, že u zbývajících důvodů pro podání stížnosti dle §16a odst. 1 informačního zákona
[tj. též dle nyní rozhodného písm. d)] „jejich povahu a volbu správného žalobního typu rozšířený senát
v nyní projednávané věci nemůže posoudit (tyto otázky přesahují předmět řízení)“.
[28] Jestliže stěžovatel předně tvrdí nedostatek podmínek řízení [kasační důvod
dle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] spočívající v nevyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti,
pak Nejvyšší správní soud nemůže této námitce přisvědčit. Jednoznačně totiž již dříve
konstatoval, že v případě, kdy povinný subjekt vyzval žadatele o informace podle
§17 odst. 3 informačního zákona k úhradě nákladů za poskytnutí informace a nadřízený orgán
povinného subjektu (zde Ministerstvo spravedlnosti) o stížnosti žadatele podané podle
§16a odst. 1 písm. d) informačního zákona v zákonné lhůtě nerozhodne, je třeba podání této
stížnosti považovat za řádně vyčerpaný prostředek k ochraně proti nečinnosti povinného
subjektu ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.; právě proto je možné se nečinnostní žalobou domáhat
vyřízení žádosti o informace přímo po povinném subjektu (viz výše citovaný rozsudek NSS
ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 – 14). Nejvyšší správní soud přitom nehledal žádný
důvod (plynoucí z vývoje právní úpravy, judikatury či podání účastníků řízení) se od tohoto
dlouhodobě judikovaného právního názoru v projednávané věci odchýlit, resp. věc postupem
dle §17 odst. 1 s. ř. s. předložit k projednání a rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] Ke stěžovatelově argumentaci uvedené v kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
konstatuje, že informační zákon v §20 odst. 4 skutečně obecně počítá se subsidiárním užitím
správního řádu, a to mimo jiné v ustanoveních týkajících se ochrany před nečinností; zjevně
se přitom odkazuje na opatření podle §80 odst. 3 správního řádu. Stejně tak je pravda,
že rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 – 278, naznal,
že „účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu
před podáním žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního
úřadu.“ Nutno ovšem zdůraznit, že tento postup nelze aplikovat (a po žadateli vyžadovat)
konkrétně v případě nečinnosti nadřízeného orgánu s vyřízením stížnosti
dle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona. Žaloba na ochranu proti nečinnosti
dle §79 s. ř. s. (a podobně i institut představující nezbytnou podmínku pro její podání,
tj. opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 3 správního řádu) totiž v nynějším případě
předpokládá, že nečinnost správního orgánu spočívá v nevydání rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
ve věci samé. Akt dle §16a odst. 7 informačního zákona, jímž nadřízený orgán vyřídí stížnost
dle §16a odst. 1 písm. d) téhož zákona, však není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a tudíž
pro domáhání se jeho vydání není dána ani aktivní žalobní legitimace žadatele
dle §79 odst. 1 s. ř. s. Na takovou procesní situaci proto nelze vztáhnout podmínku
formulovanou v usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 – 278
(čili nezbytnost využití §80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby dle §79 s. ř. s.),
neboť žadatel o informaci se zjevně nemůže úspěšně bránit přímo proti nečinnosti nadřízeného
správního orgánu. S žalobkyní se přitom lze ztotožnit v tom, že pokud rozhodnutí
dle §16a odst. 7 informačního zákona není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., pak není
logické nutit žadatele, aby se jeho vydání musel pokoušet domáhat postupem dle §80 správního
řádu, když po případném marném využití tohoto prostředku stejně není možné
proti nadřízenému orgánu povinného subjektu podat nečinnostní žalobu. Ostatně nelze ztrácet
ze zřetele, že v projednávaném případě je žalovaným stěžovatel (nikoliv jeho nadřízený orgán),
který je (byť ne vskutku vlastní vinou, nýbrž z judikaturně dovozených závěrů) nečinný
s vyřízením žádosti o informace. Stížnost žalobkyně dle §16a odst. 1 písm. d) informačního
zákona (která nebyla v zákonné lhůtě vyřízena) přitom rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2012,
č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, považuje za řádně vyčerpaný prostředek k ochraně proti nečinnosti
přímo povinného (nyní žalovaného) subjektu před podáním žaloby dle §79 odst. 1 s. ř. s.
[30] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud žalobu
žalobkyně dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. neodmítl; nehodlá tak přitom z týchž důvodů učinit
ani sám kasační soud.
[31] Napadený rozsudek ve výroku I. ukládá stěžovateli povinnost „vydat rozhodnutí o žádosti
žalobkyně o poskytnutí informací“; v odůvodnění přitom uvádí, že se nehodlá vyjadřovat k tomu, zda
je stěžovatel povinen požadované informace žalobkyni poskytnout, anebo zda má žádost podle
§17 odst. 5 informačního zákona odložit pro nezaplacení požadované úhrady. Stěžovateli však
lze dát za pravdu v tom, že druhá městským soudem v řešené věci nastíněná možnost
(tj. odložení žádosti pro nezaplacení požadované úhrady) nepřichází s ohledem na rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2015, č. j. 10 A 4/2014 – 148, v úvahu, neboť byla
ze shora citovaných důvodu shledána nezákonnou. Nelze přitom naznat, jak tvrdí stěžovatel,
že by rozsudky NSS ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, a Městského soudu v Praze
ze dne 4. 11. 2015, č. j. 10 A 4/2014 - 148, byly ve vzájemném rozporu. Již v rozsudku NSS
(srov. jeho odst. [38]) je uvedeno, že pokud stěžovatel povinným subjektem požadovanou úhradu
nezaplatil a podal stížnost dle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona, nemohla být jeho
žádost odložena, protože do rozhodnutí nečinného Ministerstva spravedlnosti neběží lhůta
pro zaplacení; až po jejímž uplynutí je teprve možné žádost odložit. Je ovšem pravda, že v témže
rozhodnutí NSS (srov. jeho odst. [44]) soud obecně uzavírá, že se nemůže v řízení o nečinnostní
žalobě vyjadřovat k tomu, zda je povinný subjekt povinen požadované informace žadateli
poskytnout, anebo zda má žádost podle §17 odst. 5 informačního zákona odložit
pro nezaplacení požadované úhrady. Městský soud ve svém pozdějším rozsudku pouze upřesnil
a korigoval, že konkrétně v situaci, jako je ta právě nyní projednávaná, postup spočívající
v odmítnutí žádosti není možný; ostatně stavení lhůty pro zaplacení úhrady
dle §17 odst. 3 informačního zákona až do rozhodnutí o stížnosti proti jejímu vyčíslení plyne
přímo z odst. 5 téhož ustanovení zákona. Stejně tak nelze přisvědčit stěžovateli, že by předmětný
rozsudek městského soudu přehlédl či snad (jako pozdější a taktéž ve Sbírce rozhodnutí NSS
publikované rozhodnutí) derogoval celý dříve zdejším soudem vyslovený právní názor k této
problematice. Městský soud ostatně explicitně uvedl, že si je velmi dobře vědom závěrů daného
rozsudku NSS ve spojení s dlouhodobou nečinností nadřízeného orgánu pro povinný subjekt,
a přesto s plnou reflexí tím způsobených důsledků naznal, že žádost v dané situaci nelze
pro nezaplacení požadované úhrady odmítnout.
[32] Z aktuální judikatury tedy skutečně plyne, že jedinou možností ze strany stěžovatele,
jak dostát splnění povinnosti uložené mu městským soudem, je poskytnout žalobkyni
požadované informace; byť tento jednoznačný faktický výsledek jinak obecně formulovaného
výroku I. napadeného rozsudku je vskutku vychýlením z charakteru řízení o nečinnostní žalobě
(v řízení o níž nemá být určen konkrétní způsobu vyřízení merita věci), je tento stav neblahým
důsledkem specifik právní úpravy a judikatury k informačnímu zákonu. Návodem k postupu
povinného subjektu v takové situaci, jehož se stěžovatel domáhá, je tedy poskytnutí
požadovaných informací. Takový krok je přitom namístě i přes všechny jeho negativní důsledky,
jimiž je jak neuhrazení požadované úhrady dle §17 odst. 3 informačního zákona, tak také faktická
nemožnost přezkoumání jejího stanovení a vyčíslení, neboť po (bezplatném) poskytnutí
informace již logicky nebude rozhodnuto o podané stížnosti. Nejvyšší správní soud si je těchto
komplikací plynoucích ze zvoleného způsobu řešení dané situace vědom, přesto má stále za to,
že se (slovy dřívější judikatury) skutečně jedná o nejméně nevhodné řešení z řady jiných ještě více
problematických alternativ. Je to totiž právě žadatel o informace, jehož efektivní, účinné
a v rozumném časovém horizontu dosažitelné právo na ochranu proti nečinnosti kteréhokoli
subjektu zainteresovaného do procesu poskytování informací musí být akcentováno
(srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 – 14). Z pohledu žadatele přitom
není důležité, který orgán má zrovna v dané fázi řízení formálně rozhodnout a nečiní tak,
neboť jeho cílem je získat požadované informace co nejdříve. Nečinnost nadřízeného orgánu
(který nemůže být ze shora uvedených důvodů sám žalovaným, a proto se žadatel proti jeho
nečinnosti ani nemůže efektivně bránit) je proto, na základě zdůrazněné jednoty řízení
a rozhodujícího orgánu, třeba přičítat povinnému subjektu, a pouze vůči němu může směřovat
žaloba dle §79 s. ř. s. Tíhu nedokonalé právní úpravy, závěrů judikatury hledající nejlepší
ze špatných řešení či důsledky spojené s nedostačující personální kapacitou nadřízeného orgánu
však musí nést veřejná sféra (resp. povinný subjekt), nikoliv občan (či jiný subjekt) realizující
své ústavně zaručené právo na informace a dožadující se posouzení své žádosti o informace
v zákonné lhůtě. Co se pak týče stěžovatelem zdůrazňovaného ekonomického aspektu celé této
situace (tj. že dojde k poskytnutí informací bez zaplacení povinným subjektem vynaložených
nákladů), má bezpochyby pravdu, že je povinen se svěřenými (veřejnými) prostředky nakládat
hospodárně; ani to se však nemůže stát rozhodujícím argumentem pro změnu právního názoru
NSS, neboť (byť jinak zcela žádoucí a chvályhodná) snaha povinného subjektu o minimalizaci
svých nákladů nemůže vést k upření, resp. zásadnímu ztížení realizace veřejného subjektivního
práva jednotlivce. Lze taktéž přisvědčit tomu, že po splnění městským soudem uložené
povinnosti stěžovatel skutečně nemá po kom ze svých zaměstnanců vymáhat náhradu
za vyhledávání předmětných informací, neboť nikdo z nich porušením své povinnosti nezavinil
snížení stavu jeho rozpočtových prostředků. Tím, kdo fakticky svým jednáním v rozporu
se zákonem způsobil snížení rozpočtu stěžovatele, je Ministerstvo spravedlnosti. Není přitom
na soudu, aby v tomto řízení řešil, zda a případně jakou právní cestou či za jakých podmínek
je stěžovatel oprávněn požadovat po svém nadřízeném orgánu náhradu takto vzniklých nákladů.
[33] S podnětem stěžovatele k revizi dosavadní judikatury spočívající ve zvolení (jiného)
vhodnějšího řešení se Nejvyšší správní soud neztotožnil, neboť žádné méně problematické
východisko dané specifické procesní situace v rámci řízení dle informačního zákona neshledal.
Pokud jde o návrh na dovození pasivní legitimace nadřízeného orgánu (tedy skutečně nečinného
subjektu), nelze jej vyslyšet. Předně by vyžadoval zásadní změnu dosavadní související judikatury;
konkrétně by musel být rozšířenému senátu NSS předložen k revizi jeho vlastní závěr,
že rozhodnutí dle §16a odst. 7 informačního zákona není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
(viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90), případně
že se žalobou proti nečinnosti lze domáhat vydání jen takového rozhodnutí, které splňuje
definiční znaky §65 odst. 1 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 9. 2010,
č. j. 7 Ans 5/2008 - 164). Dále se soud neztotožňuje ani s tím, že by tento postup byl, jak tvrdí
stěžovatel, snad pro žadatele o informace dokonce výhodnější. Jednak se žadatelé doposud mohli
spolehnout na dlouhodobě zastávanou judikaturu a jejím závěrům přizpůsobit svůj procesní
postup (bylo by proto v rozporu s jejich legitimním očekávám nyní konstatovat, že měli
postupovat jinak); především však je současné řešení z jejich pohledu rychlejší, jednodušší
a efektivnější, což je záměr důrazně akcentovaný dosavadní rozhodovací praxí.
[34] Nejvyšší správní soud taktéž nenaznal, že by byly dány důvody pro uplatnění postupu dle
čl. 95 odst. 2 Ústavy (resp. dle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu); ostatně
mu ani není zřejmé, konkrétně které ustanovení informačního zákona by dle stěžovatele mělo být
v rozporu s ústavním pořádkem. Zdůrazňuje přitom závěrem, že celé právní posouzení věci
je založeno na znění informačního zákona před novelou provedenou zákonem č. 11/2019 Sb.;
k výkladu §16b odst. 3 doplněného do informačního zákona právě předmětnou novelou
neshledal v projednávané věci podmínky, a proto nikterak nepředjímá, jaký dopad bude mít toto
ustanovení na nyní vyslovené (resp. citované) závěry. Závěrem lze jen dodat, že dosud zastávaná
judikatura NSS je nepochybně ústavně konformní a nepotřebuje ani výkladovou revizi,
neboť akcentuje ochranu ústavně zaručených práv jednotlivce (právo na informace ve smyslu
čl. 17 odst. 4 a odst. 5 Listiny základních práv a svobod) a obtíže spojené s aplikací rozhodné
právní úpravy klade „na bedra“ veřejné sféře, aniž by došlo k přehnané ingerenci moci soudní
do moci výkonné.
[35] Ke kasační námitce stěžovatele směřující proti uložení povinnosti uhradit žalobkyni
náhradu nákladů řízení spočívajících v odměně za zastoupení advokátem (který je zároveň jejím
jednatelem) pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalobkyně si zcela po právu zvolila zástupce
z řad advokátů, což mohla učinit v řízení před krajským soudem i v řízení před NSS; její
svobodnou vůli zde zákon prakticky nijak nelimituje. Skutečnost, že zvolený advokát byl
se stěžovatelkou spojen, pro účely řízení před správními soudy nemá žádný význam.
Je nepochybné, že právnická osoba si může zvolit zástupcem zásadně jakéhokoli advokáta;
jen zcela výjimečně by mohl být výběr konkrétního advokáta považován za šikanu či zneužití
práva. Nic takového zde patrné není – žalobkyně si zvolila advokáta, který je či byl s její činností
spjat, a to pravděpodobně právě pro toto sepětí, na čemž za běžných okolností nelze spatřovat
nic závadného. Právnická osoba soukromého práva není povinna vzdát se práva na právní pomoc
jen proto, že advokát, který jí ji poskytuje, je s ní spojen; stejně tak si nemusí zvolit advokáta
s ní nespojeného.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[36] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelem
uplatněných kasačních námitek; stejně tak neshledal vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s.
musel přihlédnout z úřední povinnosti. Proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek
§109 odst. 2 s. ř. s.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Jelikož stěžovatel neměl v kasačním řízení
úspěch, přiznal soud procesně úspěšné žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, která
spočívá v nákladech na zastoupení advokátem (námitkou, že stěžovatelkou zvolený advokát
je zároveň jejím jednatelem, se soud zabýval výše v odst. [35] tohoto rozhodnutí,
přičemž dovodil, že tato skutečnost není důvodem pro nepřiznání nákladů za zastupování
v řízení před soudem). Výše této náhrady spočívá v částce odpovídající mimosmluvní odměně
za celkem dva úkony právní služby: 2x písemné podání ve věci, tj. vyjádření k návrhu na přiznání
odkladného účinku ze dne 6. 1. 2020 (č. l. 16 - 17 spisu NSS), vyjádření ke kasační stížnosti
ze dne 9. 1. 2020 (č. l. 22 - 24 spisu NSS) [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů], a to v hodnotě 3100 Kč za každý úkon právní služby
[§7 bod 5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky], včetně dvou paušálních částek náhrady
hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč [§13 odst. 4 vyhlášky]. Zástupce stěžovatelky není
plátcem DPH. Stěžovatel je tedy povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti celkem částku 6800 Kč, a to k rukám jejího zástupce Mgr. Jakuba Hanyáše, advokáta
se sídlem Kobližná 53/24, Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu