ECLI:CZ:NSS:2020:3.AFS.127.2019:50
sp. zn. 3 Afs 127/2019 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Vladimíra Doležala a Mgr. Radovana Havelce ve věci žalobkyně: Základní škola
a Mateřská škola Vyškov, Letní pole, příspěvková organizace, se sídlem Sídliště
Osvobození 682/56, Vyškov, zastoupená Mgr. Jiřím Dostálem, advokátem se sídlem
Helfertova 2040/13, Brno, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 31, Brno, ve společném řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2019, č. j. 30 Af 18/2017 - 162, vedené před Nejvyšším
správním soudem pod sp. zn. 3 Afs 127/2019 a kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2019, č. j. 30 Af 17/2017 - 159, vedené původně před
Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 3 Afs 171/2019,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2019, č. j. 30 Af 18/2017 - 162, se ruší.
II. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2016, č. j. 57032/16/5000-
10470-700290 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2019, č. j. 30 Af 17/2017 - 159, se ruší.
IV. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2016, č. j. 57030/16/5000-
10470-700290 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
V. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobách a kasačních
stížnostech částku 26 400 Kč k rukám jejího zástupce advokáta Mgr. Jiřího Dostála
do třiceti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Platebním výměrem Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj (dále jen „správce daně“)
ze dne 10. 11. 2015, č. j. 3691681/15/3000-31472-709520, byl žalobkyni vyměřen odvod
do Státního fondu životního prostředí za porušení rozpočtové kázně ve výši 351 216 Kč podle
§44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech … (dále jen „zákon
o rozpočtových pravidlech“) Tomuto rozhodnutí předcházela daňová kontrola, při které správce
daně zjistil, že žalobkyně jako zadavatel nedodržela maximální podíl prací zajištěný subdodavateli,
že nevyloučila z další účasti na veřejné zakázce uchazeče, který neprokázal splnění kvalifikace
a že zadala zakázku na dodatečné práce v jednacím řízení bez uveřejnění, přestože k tomu nebyly
splněny zákonem stanovené podmínky, čímž porušila podmínky poskytnutí dotace podle
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 9. 12. 2010, č. j. 115D222000763 na akci
CZ.1.02/3.2.00/09.04566 Realizace úspor energie na ZŠ Vyškov Letní pole, p. o.
[2] Platebním výměrem Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj (dále jen „správce daně“)
ze dne 10. 11. 2015, č. j. 3691921/15/3000-31472-709520, byl žalobkyni vyměřen
odvod do Národního fondu za porušení rozpočtové kázně ve výši 4 499 830 Kč podle
§44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech. Tomuto rozhodnutí předcházela výše
uvedená daňová kontrola, při které správce daně zjistil výše uvedené nedostatky, čímž žalobkyně
porušila podmínky poskytnutí dotace podle rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne
9. 12. 2010, na stejnou výše uvedenou akci CZ.1.02/3.2.00/09.04566 Realizace úspor energie
na ZŠ Vyškov Letní pole, p. o.
[3] Oba platební výměry správce daně napadla žalobkyně odvoláním, které žalovaný zamítl,
a to rozhodnutím ze dne 15. 12. 2016, č. j. 57032/16/5000-10470-700290, ve vztahu
k platebnímu výměru č. j. 3691681/15/3000-31472-709520 a rozhodnutím ze dne
15. 12. 2016, č. j. 57030/16/5000-10470-700290, ve vztahu k platebnímu výměru
č. j. 3691921/15/3000-31472-709520. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2019,
č. j. 30 Af 18/2017 - 162, pak byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobkyně domáhala zrušení
rozhodnutí žalovaného č. j. 57032/16/5000-10470-700290, a platebního výměru správce
daně č. j. 3691681/15/3000-31472-709520, a rozsudkem téhož soudu ze dne 11. 4. 2019,
č. j. 30 Af 17/2017 - 159, byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobkyně domáhala zrušení
rozhodnutí žalovaného č. j. 57030/16/5000-10470-700290, a platebního výměru správce daně
č. j. 3691921/15/3000-31472-709520. Včasnou kasační stížností ze dne 11. 4. 2019,
která je vedena u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 3 Afs 127/2019,
se žalobkyně domáhala zrušení rozsudku krajského soudu ze dne 28. 2. 2019,
č. j. 30 Af 18/2017 – 162. Včasnou kasační stížností ze dne 15. 5. 2019, která byla původně
vedena u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 3 Afs 171/2019, se žalobkyně
domáhala zrušení rozsudku krajského soudu ze dne 11. 4. 2019, č. j. 30 Af 17/2017 - 159.
[4] Obě kasační stížnosti žalobkyně odkazovaly na důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) soudního řádu správního (dále jen s. ř. s.). Obě také obsahovaly stejné stížnostní body,
s výjimkou jednoho bodu, obsaženého jen ve stížnosti ze dne 15. 5. 2019 (viz bod [9] níže)
a protože se týkaly rozhodnutí, která spolu skutkově souvisela, Nejvyšší správní soud řízení
o kasačních stížnostech spojil ke společnému projednání v souladu s §39 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Společné řízení (projednání) je nadále vedeno pod spisovou značkou
3 Afs 127/2019.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Žalobkyně v kasačních stížnostech namítala, že krajský soud nesprávně vyložil pojem
subdodávka stavebních prací. Nerespektoval přitom, že Závazné pokyny OP ŽP v čl. 4.7 zakotvují
vlastní definici pojmu subdodávka, a to jen a pouze pro účely stanovené podmínky nepřekročení
hranice 30 % subdodávek na akci. Krajský soud namísto toho tento pojem vykládal s pomocí
zákona o veřejných zakázkách. Podle závazných pokynů byla za subdodávku považována realizace
dílčích stavebních zakázek stavebních prací jinými subjekty pro vítěze zadávacího řízení. Výklad soudu,
který byl proveden s využitím §9 zákona o veřejných zakázkách, zcela pominul zásadní rozdíl
mezi vztahem zadavatel – dodavatel a dodavatel – subdodavatel. Jen na vztah zadavatele
k dodavateli lze použít výklad terminologie podle zákona o veřejných zakázkách, nikoli však
již analogicky pro vztah dodavatele k subdodavateli. Proto nelze dát rovnítko mezi pojem veřejná
zakázka na stavební práce ve smyslu zákona o veřejných zakázkách a pojem zakázka stavebních
prací ve vztahu dodavatele a jeho subdodavatele. Zakázkou na stavební práce ve smyslu
čl. 4.7 Závazných pokynů OP ŽP tedy nelze rozumět nic jiného, než právě a jenom práce ve smyslu
určité činnosti. O tom svědčí také čl. 7.6 písm. d) pod písm. dc) stejných pokynů, které rozlišuje
pod body 2 a 3 mezi provedenými pracemi a dodávkami materiálů a výrobků. V této
souvislosti žalobkyně také odkazovala na odst. 2.7 pozdějšího znění Závazných pokynů OP ŽP
(platných od 21. 12. 2017), kde bylo také rozlišováno mezi dodávkami a stavebními pracemi
samotnými. Jako nepřípadný pak žalobkyně hodnotila argument krajského soudu, že ani obsah
smluvních ujednání mezi dodavatelem a jeho subdodavateli neodpovídal výkladu pojmu stavební
práce, poskytnutého žalobkyní. Obsah smluvních ujednání totiž nemohl mít vliv na výklad pojmů
užitých v Závazných pokynech OP ŽP, tedy na vztah zadavatel – poskytovatel dotace. Krajský soud
se také podle žalobkyně nevypořádal s jejím odkazem na stanovisko poskytovatele dotace
k výkladu pojmu subdodávka podle bodu 19 žaloby. Z něj vyplývá, že pořízení stavebního
materiálu nelze započítat do pojmu stavebních prací. Proto stejně jako v žalobě trvala žalobkyně
na tom, že pro účel splnění či překročení hranice 30 % stavebních nákladů akce bylo nezbytné
počítat výlučně náklady na stavební práce ve smyslu samotné činnosti a nezapočítávat do této
hodnoty náklady na materiál. S ohledem na to k překročení uvedené hranice subdodávek
stavebních prací nedošlo. Jednalo se tedy jednak o nesprávné posouzení právní otázky soudem
a nesprávný postup soudu, spočívající v absenci vypořádání tvrzení žalobkyně, pročež je rozsudek
nepřezkoumatelný a ze všech uvedených důvodů také nezákonný.
[6] Žalobkyně současně namítala, že omezení míry subdodávek na akci v rozsahu maximálně
30 % z objemu stavebních nákladů akce podle čl. 4.7 Závazných pokynů OP ŽP se týkalo jen
zadávacího řízení, nikoli již realizace veřejné zakázky. Tento závěr žalobkyně dovodila
ze systematiky Závazných pokynů OP ŽP, kde byla tato povinnost zakotvena v čl. 4.7, který byl
součástí kapitoly s názvem Zadávací řízení. Tuto povinnost přitom žalobkyně splnila, když v rámci
zadávacího řízení a ve smlouvě o dílo omezila v tomto rozsahu míru subdodávek. Skutková
podstata, z níž správní orgán vycházel, tedy neměla oporu ve spise, resp. byla s ním v rozporu,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl krajský soud rozhodnutí správního orgánu zrušit.
[7] Žalobkyně si stěžovala také na to, že krajský soud odmítl její argumentaci o souladu jejího
postupu s existující dobovou správní praxí se správními orgány vytýkaným neprokázáním
kvalifikačního předpokladu dodavatele v důsledku nedostatečného vymezení závazku ve smlouvě
se subdodavatelem, který měl tento kvalifikační předpoklad dodavatele nahrazovat. Pro tento
nedostatek měl být vítězný uchazeč vyloučen z další účasti na veřejné zakázce. Krajský soud
nesprávně hodnotil, že žalobkyní odkazované rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (dále jen „ÚOHS“) ze dne 9. 10. 2009, č. j. S133/2009-12235/2009/530/RPá,
je ojedinělé. Žalobkyně v kasační stížnosti na svou podporu označila další rozhodnutí stejného
úřadu ze dne 1. 12. 2008, č. j. R138/2008/02-24267/2008/310-Hr, a ze dne 20. 7. 2010,
č. j. S130/2009-11951/2009/530/RPá. Podle žalobkyně tedy jde o nesprávné právní posouzení
věci. V této souvislosti pak žalobkyně napadala to, že krajský soud se nezabýval jejím dalším
odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 77/2010, podle nějž nelze
po zadavatelích spravedlivě požadovat, aby v rámci subdodavatelských smluv vyžadovali uvedení konkrétní
velikosti závazku daného subdodavatele, pokud obsah subdodavatelské smlouvy není vázán na skutečnou velikost
plnění realizovaného subdodavatelem při plnění veřejné zakázky. Tím krajský soud podle žalobkyně zatížil
řízení vadou, která způsobila nezákonnost jeho rozhodnutí.
[8] Nakonec žalobkyně v obou kasačních stížnostech napadala nepřezkoumatelnost
platebního výměru správce daně v části, odůvodňující výši stanoveného odvodu. Tu žalobkyně
ohodnotila jako povrchní a obecnou, obsahující jen postuláty, které jsou nezbytné pro vlastní
správní uvážení. Finanční úřady jsou přitom povinny postupovat podle Metodického pokynu
Generálního finančního ředitelství s označením GFŘ – D – 38, nařizujícího uvedení podrobné
správní úvahy tak, aby bylo zřejmé, proč byl odvod vyměřen v konkrétní výši a proč je ve vztahu
ke konkrétním pochybením proporcionální. Protože krajský soud hodnotil odůvodnění
platebního výměru v této souvislosti jako dostačující, zatížil řízení další podstatnou vadou,
způsobující nezákonnost jeho rozsudku.
[9] V kasační stížnosti ze dne 15. 5. 2019 žalobkyně nad rámec shora konstatovaných
námitek dále namítala nesprávné určení základu pro výpočet odvodu správcem daně v jeho
platebním výměru č. j. 3691921/15/3000-31472-709520. Ten byl určen ve výši 19 120 201,20 Kč
podle celé poskytnuté dotace, zatímco měl činit jen 18 154 731,65 Kč. Správcem daně hodnocené
porušení rozpočtové kázně se totiž týkalo oddělitelné části dotace jen v této výši. Krajský soud
této námitce nevyhověl, přestože postup správce daně byl nezákonný a byl v rozporu
s názorem vyjádřeným v odůvodnění rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 Afs 291/2017 - 33. Krajský soud tedy také v tomto ohledu nesprávně ohodnotil tuto právní
otázku a jeho rozsudek je proto nezákonný.
[10] Žalovaný ve svých vyjádřeních navrhoval kasační stížnosti zamítnout. Uvedl,
že se k jednotlivým stížnostním bodům vyjádřil již v odůvodnění svých rozhodnutí. Poukázal
na to, že žalobkyně nesplnila podmínky poskytnutí dotace stanovené v bodě 3 písm. f) oddílu B
Závazných pokynů pro žadatele a příjemce podpory z operačního programu Životní prostředí
(dále také jako „ZP“) ohledně dodržení maximálního 30 % podílu subdodavatelsky zajišťovaných
prací, v bodě 3 písm. a) a g) a v bodě 4 písm. a) oddílu B ZP ohledně vyloučení uchazeče,
který nesplnil kvalifikační předpoklady z další účasti v zadávacím řízení a ohledně zadání zakázky
na dodatečné stavební práce v jednacím řízení bez uveřejnění. Tím došlo ve smyslu §3 písm. e)
zákona o rozpočtových pravidlech k neoprávněnému použití peněžních prostředků a k porušení
rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Správce daně proto podle §44a odst.
4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech vyměřil odvod do Státního fondu životního
prostředí ČR ve výši 351 216 Kč a do Národního fondu ve výši 4 499 830 Kč. Žalovaný i krajský
soud vycházeli při definici pojmů subdodávky a stavební práce ze zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách. Bylo-li tedy předmětem zakázky plnění, týkající se některé z činností
podle přílohy č. 3 k tomuto zákonu, byla taková zakázka považována za zakázku na stavební
práce bez ohledu na její výsledek. Definice subdodávky na stavební práce je tedy podstatně širší,
než se domnívá žalobkyně a zahrnuje i poskytnutí věcí k plnění veřejné zakázky. Shodně
s odůvodněním krajského soudu žalovaný poukazoval na to, že žalobkyně v zadávací
dokumentaci stanovila podmínku omezující míru subdodávek odlišně od předpisu v ZP. Ty v čl.
4 odst. 4.7 uvádí, že [p]odmínkou pro poskytnutí podpory je omezení míry subdodávek na stavebních
projektech, přičemž maximální přípustný objem subdodávek na akci může dosáhnout max. 30 % z objemu
stavebních nákladů akce. Za subdodávku je pro tento účel považována realizace dílčích zakázek stavebních prací
jinými subjekty pro vítěze zadávacího řízení. V zadávací dokumentaci byla ovšem kategorie „subdodávky
na akci“ nahrazena kategorií „subdodávky na stavební práce“ a kategorie „stavební náklady akce“
kategorií „stavební práce“. Podle subdodavatelských smluv byly součástí subdodávek montážní
práce bez uvedení dodávek materiálu. Podle faktur byly ovšem účtovány stavební práce,
jejichž součástí stavební materiál byl. ZP tedy byly jasně formulovány, a pokud žalobkyně hovoří
o neurčitosti, byla způsobena jí provedenou formulací v zadávací dokumentaci. Ohledně
namítaného souladu postupu žalobkyně se soudobou správní praxí se žalovaný také ztotožnil
s hodnocením krajského soudu, který poukázal na jiná rozhodnutí ÚOHS, jejichž správnost byla
potvrzena rozsudky Nejvyššího správního soudu. Z nich vyplývá, že ze subdodavatelské smlouvy
musí být zřejmý konkrétní závazek subdodavatele dokládající míru jeho participace na veřejné
zakázce. Legitimní očekávání týkající se rozhodovací činnosti správního orgánu je přitom nutno
vztahovat zejména k okamžiku jeho rozhodování, tj. zde k datu 10. 11. 2015, resp. 15. 12. 2016.
Žalovaný také poukázal na to, že žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost platebního výměru
správce daně teprve v kasační stížnosti. Z odůvodnění platebního výměru je přitom znatelné,
na základě jakých skutečností byl odvod vyměřen. Přezkoumatelná jsou pak i rozhodnutí
žalovaného a krajského soudu.
[11] Nakonec žalovaný nesouhlasil ani s námitkou nesprávného určení základu pro výpočet
odvodu stanoveného výměrem správce daně č. j. 3691921/15/3000-31472-709520. S ohledem
na charakter pochybení, spočívající v překročení podílu subdodávek a v nevyloučení uchazeče
nesplňujícího kvalifikační předpoklady, byl proveden výpočet v poměru 25 % z částky, použité
na financování předmětné veřejné zakázky ve výši 19 120 201,20 Kč, tj. ve výši 4 780 050,30 Kč.
Ohledně závažnosti a pochybení týkajícího se způsobu zadání zakázky na dodatečné práce byl
odvod stanoven jako poměr 25 % z částky, použité na vícepráce, tj. 283 975,25 Kč, a jde tedy
o částku 70 993,81 Kč. V součtu se jednalo o odvod 4 851 045 Kč, který byl podle podílu
spolufinancování rozdělen (7,24 % a 92,76 %) na odvod do Státního fondu životního prostředí
ČR ve výši 351 216 Kč a do Národního fondu ve výši 4 499 830 Kč. Podmínka stanovená
výše citovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018,
č. j. 1 Afs 291/2017 – 33, tedy splněna byla.
[12] Žalobkyně v replice na vyjádření žalovaného vysvětlila, že pokud v zadávací dokumentaci
zaměnila pojem subdodávka na akci za pojem subdodávka na stavební práce, stalo se tak v souladu
se zněním ZP, neboť ty subdodávky na akci v části citované žalovaným takto charakterizují. Užití
pojmu stavební náklady akce pak žalobkyně provedla na straně 5 v textu: V souladu se Závaznými
pokyny pro žadatele je omezena míra subdodávek na stavební práce do výše max. 30% z objemů stavebních
nákladů akce. Stejný text pak obsahuje návrh smlouvy o dílo, který je také součástí zadávací
dokumentace. I v samostatné kapitole zadávací dokumentace s názvem Subdodavatelé, je znovu
uvedeno, že maximální přípustný objem subdodávek na tento projekt může dosáhnout
maximálně 30% z objemu stavebních nákladů akce. Žalobkyně tedy na třech místech zadávací
dokumentace správně použila pojem stavební náklady akce. Jen v jednom případě byl nepřesně
použit výraz hodnota stavebních prací. Zhotovitel, který byl navíc podle smlouvy o dílo povinen
při provádění prací i vedení předepsané dokumentace postupovat podle ZP, tedy nemohl být
na pochybách, jakou povinnost má ve vztahu k omezení míry subdodávek plnit. Žalobkyně tedy
svou povinnost v zadávacím řízení beze zbytku splnila. Žádný dokument, jímž by byla žalobkyně
vázána, však nezaložil povinnost fakticky zajistit, aby k překročení maximální povolené míry
subdodávek nedošlo během realizace veřejné zakázky. Je tedy zřejmé, že čl. 4.7 ve spojení
s prvním odstavcem kapitoly 4 ZP lze vykládat přinejmenším dvěma způsoby. Vzhledem k tomu,
že tuto nejasnost způsobil poskytovatel dotace, nelze činit výklad v neprospěch žalobkyně.
III. Posouzení námitek kasační stížnosti
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozsudky v mezích rozsahu napadení
a důvodů uplatněných v kasačních stížnostech. Zkoumal přitom rovněž, zda napadené rozsudky
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Poté
dospěl k závěru, že kasační stížnosti jsou částečně důvodné.
[14] Předně je nutno uvést, že žalobkyně nenapadala (resp. naopak výslovně potvrzovala)
správnost právního závěru krajského soudu o tom, že pro ni, jakožto příjemce dotace, byly
závazné ZP (Závazné pokyny pro žadatele a příjemce podpory z operačního programu Životní
prostředí), ale i další předpisy, mezi něž patřily například Směrnice Ministerstva životního
prostředí č. 12/2009 a zejména zákon o veřejných zakázkách (viz body 23. až 28. a 32.
odůvodnění obou stížnostmi napadených rozsudků krajského soudu). Sporné mezi účastníky
nebylo ani výše citované znění ZP a zadávací dokumentace. Proto Nejvyšší správní soud vycházel
ze správnosti tohoto právního hodnocení a uváděných skutečností.
[15] Již z právního hodnocení krajského soudu je zřejmé, že v daném případě došlo k překrytí
veřejnoprávních úprav poskytování dotací a veřejných zakázek. Ačkoli byla žalobkyně povinna
respektovat všechna omezení stanovená jak předpisy o veřejných zakázkách, tak o veřejné
podpoře (dotaci), neznamenalo to automaticky, že výklad institutů a pojmů používaných v jedné
oblasti této veřejnoprávní úpravy se beze zbytku použije na posouzení poměrů z druhé oblasti.
Proto nelze jednoduše vycházet z definice pojmu stavební práce tak, jak je upraven v zákoně
o veřejných zakázkách, pokud je tento pojem vykládán pro právní posouzení veřejné podpory
(dotace), není-li přímá použitelnost v tomto směru dotačními podmínkami výslovně
předpokládána. Žádný z účastníků netvrdil, že by podmínky dotace výslovně odkazovaly
v souvislosti s obsahem pojmu stavební práce na zákon o veřejných zakázkách a ani krajský soud
k takovému zjištění nedospěl. Ačkoli se tedy žalobkyně ve svých žalobách zákona o veřejných
zakázkách v této souvislosti výslovně dovolávala, je třeba nyní v této obecné rovině přisvědčit
pouze její stížnostní argumentaci, dle které je třeba dát přednost autonomnímu výkladu dotačních
předpisů, resp. závazných dotačních podmínek.
[16] Jak bylo zjištěno krajským soudem (viz bod 38. odůvodnění obou jeho rozsudků),
je z doslovného znění čl. 4 odst. 4.7 ZP patrné, že tento předpis hovoří o dílčí zakázce stavebních
prací, aniž by tento pojem dále sám podrobněji vysvětloval. To samo o sobě jistě není nijak
neobvyklé. Potřeba vyjasnit určitý pojem je namístě jen tehdy, jde-li o pojem neobvyklý,
či neurčitý, anebo má-li pro účel předmětné úpravy jiný, než zažitý význam.
Pokud tedy krajský soud vycházel z obecně přijímaného pojetí pojmu subdodávky na stavební práce
(viz bod 42. odůvodnění obou jeho rozsudků), nelze jeho postupu nic vytýkat. Správný byl pak
také závěr krajského soudu o tom, co si žalobkyně takto měla pod tímto pojmem představit, tedy
stavební práce včetně stavebního materiálu, který na ně byl použit. Jak krajský soud zjistil, byly
subdodávky stavebních prací prováděny na základě (subdodavatelských) smluv o dílo sjednaných
mezi dodavatelem stavby (generálním dodavatelem) a jeho subdodavatelem. S ohledem na dobu
sjednání těchto smluv, se právní poměry z nich řídily zákonem č. 513/1991 Sb., obchodní
zákoník, ve znění účinném do konce roku 2013. To vyplývá z §261 odst. 1 obchodního
zákoníku, neboť jak generální dodavatel, tak jeho subdodavatelé byli podnikateli.
Ve smyslu §539 odst. 3 obchodního zákoníku bylo součástí smluveného díla nepochybně
také to, že zhotovitel opatřil věci, potřebné k provedení díla, pokud nebylo sjednáno něco jiného.
Za zhotovitele bylo nutné ve vztahu ke generálnímu dodavateli považovat konkrétního
subdodavatele. O tom, že by se dodavatel stavby měl smluvně zavázat zajistit nějaké věci
(stavební materiál) pro svého subdodavatele, nebylo nic tvrzeno. Proto lze jistě považovat
za obvyklé, že součástí stavební práce subdodavatele, tedy subdodávky, bylo také obstarání
a dodání stavebního materiálu, který byl využit při provádění subdodavatelského díla. Je-li obsah
pojmu obvyklý, měl být známý také žalobkyni jako příjemkyni dotace a současně zadavatelce
veřejné zakázky. To, že tomu tak zřejmě bylo, demonstruje krajským soudem poukazovaný obsah
subdodavatelských smluv a zejména faktur, které žalobkyně přijala a proplatila. Smlouvy
se subdodavateli tedy sice nemohly mít vliv na výklad pojmů užitých v ZP, jak namítala
žalobkyně, ale pojmy ZP byly zjevně natolik určitě vymezené, že obsah smluv ovlivnily.
[17] Ke stejnému závěru by ale bylo nutné dojít i tehdy, pokud by se výklad pojmu subdodávky
stavebních prací řídil zákonem o veřejných zakázkách. Jak vyložil již krajský soud, byl smysl
§9 tohoto zákona zřejmý v tom, že v jednotlivých vyčtených činnostech vždy vymezuje předmět
veřejné zakázky na stavební práce. To znamená, že každá z činností (prací, dodávek atd.)
zde uvedených je považována za stavební práce v širším slova smyslu, tedy tak, jak je chápal
žalovaný. Právní posouzení věci, které v souvislosti s prvním stížnostním bodem krajský soud
učinil, je tedy v jádru správné.
[18] V této souvislosti je nevýznamné hodnocení žalobkyně o jiné úpravě dotačních
podmínek, která měla být zavedena vydáním nových závazných pokynů, resp. jejich nové verze,
v níž již omezení subdodávek nemělo být upraveno. Jak totiž správně krajský soud uzavřel
(viz body 33. a 34. odůvodnění obou jeho rozsudků), je pro posouzení splnění podmínek dotace
významné jen znění, k jehož dodržování se příjemce zavázal. Současně nelze žalobkyni přisvědčit
ani v tom, že by se krajský soud nevypořádal s námitkou, napadající nedostatek výslovného
vypořádání se s odkazem žalobkyně na stanovisko poskytovatele dotace podle 19. odstavce
žaloby. Krajský soud totiž podrobně a na obecném příkladu vysvětlil (viz bod 42. obou jeho
rozsudků) rozdíl mezi opatřením věci k provedení díla generálním dodavatelem
a subdodavatelem. Toto vysvětlení zcela pokrývá a koresponduje s žalobkyní odkazovaným
sdělením poskytovatelem dotace, jež má také jen takto obecný charakter. Proto nelze
nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozsudku dovodit ani v této souvislosti.
[19] Krajský soud také (v bodě 48. odůvodnění obou svých rozsudků) správně vypořádal další
stížnostní námitku, která vychází z toho, že omezení rozsahu subdodávek zavazovalo žalobkyni
jen ve fázi zadávacího řízení, nikoli již při realizaci dotované akce. Byť tento bod byl v žalobách
formulován jinými slovy v souvislosti s namítaným obecným nedostatkem odpovědnosti
žalobkyně za jednání generálního dodavatele, jde obsahově o stejný vytýkaný nedostatek. Nejvyšší
správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, podle nějž je již z podstaty věci zřejmé,
že omezení rozsahu subdodávek připadá v úvahu jen ve fázi realizace dotované akce. Výklad,
že zavazuje zadavatele veřejné zakázky (dotované akce) pouze při výběru dodavatele je absurdní,
neboť by v podstatě vedl k eliminaci této dotační podmínky. Zadávací řízení vedlo
v projednávané věci nejen ke splnění cílů zadávání veřejných zakázek (viz preambule Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů
při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, kterou zákon o veřejných
zakázkách transponoval), ale mělo naplnit také cíle dotační politiky splněním jednotlivých
podmínek pro samotné užití veřejné dotace. V tomto předmětném posouzení věci žalovaným
tedy nelze spatřovat vadu, pro kterou bylo třeba jeho rozhodnutí krajským soudem zrušit.
[20] Poslední kasační námitka, napadající důvody stanovení odvodu správcem daně, se týkala
prokázání kvalifikačního předpokladu generálního dodavatele prostřednictvím kvalifikace jeho
subdodavatelů. Poměry zadávacího řízení se řídily zákonem č. 136/2000 Sb., o veřejných
zakázkách, ve znění účinném do 14. 9. 2010, protože zveřejnění zadávacího řízení bylo
provedeno 18. 5. 2010 (viz čl. II zákona č. 179/2010 Sb.). Krajský soud zjistil, že žalobkyně
v zadávací dokumentaci obecně stanovila v bodě 6. nazvaném Kvalifikační předpoklady, možnost
prokázání splnění určité části kvalifikace požadované […] podle 50 odst. 1 písm. b) až d)
(pozn. NSS: zřejmě §50 odst. 1 písm. b) až d) zákona o veřejných zakázkách) v chybějícím rozsahu
prokázat prostřednictvím subdodavatele. Dodavatel byl v takovém případě povinen veřejnému zadavateli předložit
smlouvu uzavřenou se subdodavatelem, z níž vyplývá závazek subdodavatele k poskytnutí plnění určeného
k plnění veřejné zakázky dodavatelem či k poskytnutí věcí či práv, s nimiž bude dodavatel oprávněn disponovat
v rámci plnění veřejné zakázky, a to alespoň v rozsahu, v jakém subdodavatel prokázal splnění kvalifikace.
Z textu této podmínky je zřejmé, že je doslovně opsaný z §51 odst. 4 písm. b) zákona
o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 3. 2012. V bodě 6.4 Technické kvalifikační
předpoklady zadávací dokumentace stanovila žalobkyně jako konkrétní kvalifikační předpoklad:
minimálně pět staveb obdobného charakteru realizovaných v posledních pěti letech v celkové hodnotě minimálně
100 miliónů Kč včetně DPH. Dále krajský soud zjistil, že tento předpoklad byl generálním
dodavatelem doložen ve vztahu ke dvěma stavbám za 81 597 054 Kč a prostřednictvím
subdodavatele ve vztahu ke třem stavbám za 112 miliónů Kč, předložením blíže nepojmenované
smlouvy se subdodavatelem. Jejím předmětem byl závazek subdodavatele poskytnout
generálnímu dodavateli splnění - provedení prací, splnění kvalifikace (…) a poskytnutí práv, s nimiž bude
generální dodavatel oprávněn disponovat v rámci plnění předmětné veřejné zakázky, a to v rozsahu
v jakém generální dodavatel prokázal splnění kvalifikace. Právě vymezení tohoto závazku hodnotil
žalovaný i krajský soud jako nedostatečné k tomu, aby jej bylo možné považovat za splnění
kvalifikačního předpokladu prostřednictvím subdodavatele. V této souvislosti krajský soud odmítl
žalobkyní namítané respektování soudobé správní praxe založené výše uváděným rozhodnutím
ÚOHS ze dne 9. 10. 2009, č. j. S133/2009-12235/2009/530/RPá, neboť ta byla ojedinělá a navíc
byla překonána pozdějšími rozhodnutími tohoto úřadu, ovlivněnými jiným rozsudkem krajského
soudu ze dne 6. 10. 2014, č. j. 62 Af 57/2013 – 90, (dostupný na www.nssoud.cz). Od právní
moci tohoto rozsudku bylo legitimní očekávání k ustálené správní praxi nutné vztahovat zejména
k okamžiku rozhodování správního orgánu, tj. v dané věci ke dni 10. 11. 2015, kdy rozhodoval správce
daně, resp. ke dni 15. 12. 2016, kdy rozhodoval žalovaný. V této souvislosti krajský soud dále
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009 - 233,
(všechna citovaná rozhodnutí NSS jsou také dostupná na www.nssoud.cz).
[21] V tomto bodu však uvedené hodnocení krajského soudu není správné. Předně je třeba
poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 88/2006 – 132, (jež bylo krajským soudem také citováno), podle nějž lze správní praxi
měnit jen do budoucna, přičemž dotčené subjekty mají mít možnost se takovou změnou
seznámit a změna je současně řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Právě v tomto duchu
je nutné interpretovat také závěry, vyjádřené v dalším, krajským soudem citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 50/2009 – 233 (viz body [23] až [29] jeho odůvodnění).
Dobrá víra (legitimní očekávání) žalobkyně, že její postup bude posuzován podle ustálené správní
praxe v souladu s principem právní jistoty (obecně §2 odst. 4 správního řádu a pro daňové řízení
§8 odst. 2 daňového řádu) se tedy může vztahovat jen k těm rozhodnutím správních orgánů,
která byla vydána předtím, než předmětné jednání učinila. Krajským soudem zmíněný
okamžik správního rozhodnutí se tedy z citovaných rozhodnutí může vztahovat jen k rozhodnutí
z 9. 10. 2009, které zmiňovala žalobkyně, protože zveřejnění zadávacího řízení bylo provedeno
18. 5. 2010 a smlouva s generálním dodavatelem byla uzavřena již dne 4. 10. 2010. Obojí se tedy
stalo ještě před vyhlášením jiného odkazovaného rozsudku krajského soudu ze dne 6. 10. 2014,
č. j. 62 Af 57/2013 – 90, jenž měl novou správní praxi založit a před vyhlášením jiného
odkazovaného rozsudku krajského soudu ze dne 22. 4. 2015, č. j. 31 Af 165/2012 – 68. Úkony
žalobkyně byly učiněny také před krajským soudem zmiňovanými rozhodnutími ÚOHS, jež byla
vydána v letech 2012 a 2013. Všechna odkazovaná rozhodnutí navíc neřeší smlouvu ve smyslu
prokázání předmětného kvalifikačního předpokladu reference dodavatele (viz bod níže), ale vždy
se týkají věcně samotné subdodávky na veřejné zakázce. Hodnocení postupu žalobkyně proto
nemůže být postaveno na správní praxi, založené pozdějšími a věcně nepřiléhavými
rozhodnutími.
[22] Pro posouzení, zda žalobkyně porušila předmětnou podmínku poskytnutí dotace,
je ovšem také významný obsah technického kvalifikačního předpokladu uchazeče o veřejnou
zakázku podle §56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Je jím totiž jen tzv. reference,
tzn. doložení dobrého jména. Nejde tedy o aktivní plnění, jež by bylo možné provést přímo
subdodavatelem. To, že správní, ale i soudní praxe v době zkoumaného zadávacího řízení
v souladu s §51 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách přijímala subdodavatelskou (nyní
poddodavatelskou) podporu i ve vztahu k tomuto předpokladu, vyjadřovalo bezpochyby
požadavek, že nemuselo jít jen o zkušenosti a reference samotného dodavatele. Významné byly
také jeho možnosti a schopnosti zajistit spolupráci s obchodními partnery. Požadavek §51 odst.
4 zákona o veřejných zakázkách předepisoval předložení smlouvy uzavřené se subdodavatelem,
z níž vyplývá závazek subdodavatele k poskytnutí plnění určeného k plnění veřejné zakázky dodavatelem
či k poskytnutí věcí či práv, s nimiž bude dodavatel oprávněn disponovat v rámci plnění veřejné zakázky,
a to alespoň v rozsahu, v jakém subdodavatel prokázal splnění kvalifikace, který byl převzat do zadávací
dokumentace žalobkyně. V souvislosti s uvedeným kvalifikačním požadavkem si lze ovšem těžko
představit smlouvu se subdodavatelem, která by měla konkrétnější předmět plnění, jehož se jen
obecně dovolávají oba daňové orgány i krajský soud. Zcela jistě postačovalo, aby písemná
smlouva vyjádřila souhlas s užitím referencí subdodavatele ve prospěch dodavatele (uchazeče)
veřejné zakázky. To v posuzované věci splněno bylo. Posouzení této právní otázky daňovými
orgány a krajským soudem tedy bylo nesprávné.
[23] Vzhledem k závěrům vyplývajícím z bodů [21] a [22] je tedy důvodná kasační námitka
žalobkyně, napadající kontrolní zjištění o porušení dotačních podmínek nevyloučením dodavatele
pro nesplnění kvalifikačního předpokladu k referencím.
[24] Jako nedůvodnou naopak Nejvyšší správní soud hodnotil námitku, napadající
nedostatečné zdůvodnění určení výše stanoveného odvodu. Byť lze souhlasit s žalobkyní v tom,
že obsahuje také obecné předpoklady předepsané metodikou daňové správy, lze
z něj bezpochyby zjistit, k jakým konkrétním okolnostem správce daně v posuzované věci
přihlédl a z jakého důvodu proto stanovil výši odvodu v příslušném poměru. Úvahu o výši sankce
nelze ztotožnit s matematickým výpočtem či jiným vzorcem, protože skutkové okolnosti mohou
být (a zpravidla jsou) natolik odlišné, nebo jen v částech shodné, že není možné je podřadit
pod jakýkoli konkrétnější algoritmus. Pokud tedy krajský soud hodnotil v tomto směru
odůvodnění rozhodnutí žalovaného jako dostačující, nelze mu nic vytknout.
[25] Nesprávná je ovšem (pouze obecná) úvaha krajského soudu o tom, že pokud žalobkyně
porušila rozpočtovou kázeň nedodržením podmínek stanovených poskytovatelem dotace, nebylo
na místě určit jako výchozí částku pro stanovení výše odvodu pouze tu část, kterou plnil
dodavatel vybraný v zadávacím řízení. Jak již odkazovala žalobkyně, je při posouzení této otázky
nutné respektovat usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018,
č. j. 1 Afs 291/2017 – 33, které stanoví zásadu, že týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části
poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat
okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu
ve smyslu zásady přiměřenosti. Byť tedy žalovaný (i v odůvodnění svého rozhodnutí) vysvětloval,
jakým způsobem postupoval tak, aby zásadě přiměřenosti podle výše zmíněného usnesení
Nejvyššího správního soudu vyhověl, krajský soud se správností určení dílčího základu
pro výpočet odvodu nezabýval. Právní posouzení předmětné otázky krajským soudem je tedy
nedostatečné a v této části je kasační stížnost také důvodná.
[26] Vzhledem k úvaze o výši sankce je nutné věc vrátit žalovanému k novému rozhodnutí
s ohledem na to, že jeho závěr o porušení dotačních podmínek nevyloučením dodavatele
pro nedoložení kvalifikačního předpokladu nebyl správný. Zmenšení rozsahu porušení
rozpočtové kázně přitom může mít s ohledem na zásadu proporcionality (viz výše citované
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 291/2017 – 33) význam
pro určení výše odvodu. Nejvyšší správní soud proto v souladu s §110 odst. 1 věta první s. ř. s.
zrušil výroky I. a III. oba rozsudky krajského soudu a v souladu s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
výroky II. a IV. také obě rozhodnutí žalovaného a obě věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení
podle §78 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. V dalším řízení žalovaný znovu
posoudí platební výměry správce daně ve vztahu k výši odvodu za porušení rozpočtové
kázně správně zjištěným neoprávněným použitím peněžních prostředků. Přitom bude podle
§78 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán právním názorem, vysloveným
v tomto rozsudku.
IV. Náklady řízení
[27] O náhradě nákladů řízení rozhodoval Nejvyšší správní soud výrokem V. podle
§110 odst. 3 věty druhé v souladu s §61 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyni,
která byla ve spojené věci plně úspěšná, svědčí podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, proti žalovanému,
který ve věci úspěch neměl. Proto bylo žalovanému uloženo, aby žalobkyni zaplatil částku,
odpovídající nákladům, vynaloženým (resp. očekávaným, když žalobkyně žádné vyúčtování
nákladů nepředložila) jak v obou řízeních před krajským soudem, tak ve spojeném řízení
o kasačních stížnostech.
[28] Tyto náklady v řízení před krajským soudem představují podle §57 odst. 1 a 2 s. ř. s.
soudní poplatky po 3 000 Kč, celkem tedy 6 000 Kč; odměnu zástupce žalobkyně,
který je advokátem, za dva úkony právní služby v každém řízení o správní žalobě
(1. příprava a převzatí věci a 2. sepis žaloby) v souladu s §35 odst. 2 věta druhá s. ř. s.
a §7, §9 odst. 4 písm. d ) a §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, po 3 100 Kč, celkem
tedy 12 400 Kč a provozní výdaje zástupce žalobkyně nahrazované paušálně po 300 Kč za každý
výše uvedený úkon právní služby, tj. v částce 1 200 Kč v souladu s §13 odst. 3 advokátního
tarifu. Celkem tedy náklady řízení o žalobách dosahovaly 19 600 Kč.
[29] Náklady ve spojeném řízení před Nejvyšším správním soudem pak představovaly podle
§57 odst. 1 a 2 s. ř. s. soudní poplatky po 5 000 Kč, celkem tedy 10 000 Kč; odměnu zástupce
stěžovatele, který je advokátem, za jeden úkony právní služby ve vztahu ke každé kasační stížnosti
(sepis kasační stížnosti) v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 advokátního tarifu v částce
3 100 Kč, celkem tedy 6 200 Kč a provozní výdaje zástupce stěžovatele nahrazované paušálně
v souladu s §13 odst. 3 advokátního tarifu v částkách po 300 Kč za t yto úkony právní služby,
tj. v součtu 600 Kč. Celkem tedy náklady spojeného řízení o kasačních stížnostech dosahovaly
6 800 Kč.
[30] Splatnost a platební místo náhrady nákladů řízení v celkové výši 26 400 Kč (v součtu
podle bodů [28] a [29]) byly stanoveny v souladu s §149 odst. 1 s. ř. s. a §160 odst. 1 o. s. ř.,
ve spojení s §64 a 120 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 28. května 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu