ECLI:CZ:NSS:2020:3.AZS.135.2019:37
sp. zn. 3 Azs 135/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: V.T. D.,
zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1
proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, o
přezkoumání rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 1. 3. 2018, č. j. 101191-3/2018-OPL,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 3. 2019,
č. j. 57 A 40/2018 - 157,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je p ov in e n uhradit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti částku
4 114 Kč k rukám jeho zástupce advokáta Mgr. Petra Václavka ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále jen „zastupitelský úřad“) přijalo dne
20. 11. 2017 žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty a žádost o upuštění od povinnosti
jejího osobního podání. Žalobce v žádosti uvedl, že se dlouhodobě snažil sjednat termín
pro osobní podání žádosti v systému Visapoint, avšak nebyl úspěšný. Dne 30. 10. 2017
zastupitelský úřad zveřejnil na svých webových stránkách informaci, že se k následujícímu dni
dosavadní objednací systém ruší. Nový systém, který zastupitelský úřad zveřejní 24. 11. 2017,
bude fungovat od 1. 12. 2017, proto po celý listopad 2017 nebudou mít žadatelé možnost sjednat
si termín pro osobní podání svých žádostí. Zastupitelský úřad žádost žalobce o upuštění
od osobního podání žádosti zamítl usnesením ze dne 15. 12. 2017, č. j. 3765/2017-HANOI-65/a,
a řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty zastavil. Žalobce podal proti tomuto usnesení
rozklad, kterému ministr zahraničních věcí nevyhověl a rozhodnutím uvedeným v záhlaví
potvrdil usnesení zastupitelského úřadu.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Plzni. Ten jeho
rozhodnutí spolu s usnesením zastupitelského úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Neztotožnil se s postojem ministra, že předchozí nefunkčnost systému Visapoint není
pro posuzovanou věc důležitá. Zákon zastupitelskému úřadu ani žádnému orgánu výkonné moci
neumožňuje regulovat počet přijímaných žádostí již „na vstupu“ tím, že bude určitému množství
cizinců znemožněno už to, aby žádost vůbec podali. Správní orgány nemohou provozní
komplikace související s přechodem na nový systém přijímání žádostí klást k tíži adresátů veřejné
moci. Zákon o pobytu cizinců totiž umožňuje při respektování práv žadatelů na tento mimořádný
technický stav adekvátně reagovat prostřednictvím institutu upuštění od osobního podání
žádosti. Zastupitelský úřad proto měl upustit od povinnosti podat žádost o zaměstnaneckou
kartu osobně a podanou žádost o zaměstnaneckou kartu přijmout.
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.).
Rozsudek krajského soudu označil za nepřezkoumatelný a nezákonný. Uvedl,
že pro posuzovanou věc nebylo důležité reflektovat i období fungování objednacího systému
Visapoint, neboť žalobce podal svoji žádost dne 20. 11. 2017 – tj. v době, kdy tento objednací
systém již nebyl funkční. Rozhodné tak bylo pouze období dočasného omezení provozu
zastupitelského úřadu, kdy se přecházelo na nový způsob objednávání žadatelů, tj. období
od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017, resp. do 27. 11. 2017, kdy byl zaveden nový objednací systém.
Dočasná neexistence objednacího systému podle stěžovatele sama o sobě nemůže odůvodnit
tzv. nouzový způsob podání žádosti, jak to dovodil krajský soud, neboť byla jasně časově
ohraničena, sledovala legitimní cíl – přechod na nový objednací systém a s ohledem na destinaci
nepřekročila míru nezbytnosti. Nemůže být proto důvodem pro upuštění od osobního podání
žádosti. Stěžovateli také není jasné, jakou souvislost má třítýdenní omezení provozu
zastupitelského úřadu s nemožností správního orgánu rozhodovat o případném omezení počtu
přijímaných žádostí bez zákonného zmocnění nebo netransparentním způsobem v situaci,
kdy Česká republika netransponovala do svého právního řádu směrnici Evropského parlamentu
a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí
o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí
a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém
členském státě (dále jen „směrnice“).
[4] Stěžovatel nesouhlasí s názorem, že by posuzovaná věc podléhala směrnici. Výklad
krajského soudu, který se jí týká, považuje za nesprávný. Čl. 8 odst. 3 směrnice nijak neomezuje
členský stát ve stanovení okamžiku, ve kterém se odmítne žádostí zabývat. Toto ustanovení
rovněž umožňuje členským státům postupovat podle vlastní volby určitým způsobem. Z pohledu
unijního práva proto nevyžaduje transpozici v podobě obecně závazného předpisu členského
státu. Předmětná volba může být učiněna i faktickým opatřením založeném např. na rozhodnutí
vlády.
[5] Žalobce ve svém vyjádření navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Uvedl, že jestliže minimální možnost získat registraci k podání žádosti v systému Visapoint
představuje podle ustálené judikatury odůvodněný případ pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti, pak odůvodněným případem musí být o to víc i situace, kdy žádný objednací
systém neexistuje a žadatel tak nemá ani onu minimální pravděpodobnost, že si potřebný termín
pro osobní podání žádosti sjedná. Stěžovatel věděl od roku 2014, kdy dojde k ukončení
fungování systému Visapoint, přesto nezajistil plynulý přechod na nový objednací systém. Jeho
postup, kdy o ukončení systému informoval pouhý den předem, proto nelze považovat
za přiměřený a ani za nezbytný.
[6] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud nejdříve přistoupil k posouzení důvodnosti kasační stížnosti, ke kterému
je povinen podle §109 odst. 3 a 4. Vady, k nimž by musel přihlédnout i bez návrhu, však
neshledal. Důvodnost kasační stížnosti dále posoudil v mezích uplatněných důvodů podle
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud předesílá, že skutkově a právně obdobnými případy se již zabýval
v rozsudcích ze dne 31. 7. 2019, č. j. 10 Azs 218/2019 - 50, ze dne 29. 8. 2019,
č. j. 1 Azs 216/2019 – 46, ze dne 4. 9. 2019, č. j. 6 Azs 80/2019 – 42, ze dne 12. 3. 2020,
č. j. 2 Azs 147/2019 – 41, ze dne 30. 7. 2020, č. j. 2 Azs 148/2019 - 40 (všechny rozsudky, které
Nejvyšší správní soud cituje v tomto rozhodnutí, jsou dostupné na www.nssoud.cz). Stěžovatel
v kasační stížnosti neuvedl žádný důvod, pro který by se Nejvyšší správní soud měl od již dříve
vyslovených názorů odchýlit. Ze závěrů vyslovených v těchto rozsudcích proto vychází i v nyní
posuzované věci.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností a dospěl
k závěru, že rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný. Odůvodnění rozhodnutí
obsahuje srozumitelné, jasné a snadno identifikovatelné důvody, pro které krajský soud zrušil obě
správní rozhodnutí a je z něj také zřejmé, o čem a jak krajský soud rozhodl.
[10] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku předně v tom, že krajský
soud v rámci svého posouzení reflektoval i předcházející období fungování systému Visapoint,
ačkoli žalobce podal svoji žádost až v době, kdy tento systém již funkční nebyl. Ze správního
spisu však Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobce svoji žádost o upuštění od osobního podání
odůvodnil právě tím, že se dlouhodobě neúspěšně snažil sjednat si termín k osobnímu podání
přes Visapoint ještě předtím, než byl tento objednací systém zrušen, což stěžovatel ve vyjádření
ke správní žalobě nerozporoval. V takovém případě ovšem nelze předchozí neúspěšné pokusy
přehlížet, neboť doby, po které si žadatel nemohl bez svého zavinění sjednat termín k osobnímu
podání žádosti, se sčítají. Pro posouzení otázky, zda situace konkrétního žadatele odůvodňuje
upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, pak nejsou rozhodné pouze důvody, pro které
se žadatel nemohl objednat k osobnímu podání (např. nefunkčnost dosavadního systému nebo
neexistence nového objednacího systému), ale i celková doba, po kterou se cizinec o sjednání
termínu marně snažil (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 28. 6. 2019, č. j. 5 Azs 234/2018 – 42).
Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že pro posouzení správní žaloby bylo
důležité i předchozí období fungování systému Visapoint. Tato jeho úvaha proto nečinní
napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným.
[11] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro jeho nesrozumitelnost stěžovatel spatřuje
v tom, že z rozhodnutí není zřejmé, proč krajský soud v souvislosti s dočasnou neexistenci
objednacího systému způsobenou přechodem na nový objednací systém založil své rozhodnutí
na závěru, že s ohledem na neprovedení směrnice není přípustné, aby zastupitelský úřad
bez zákonného zmocnění omezoval počet přijímaných žádostí o zaměstnanecké karty. Nejvyšší
správní soud konstatuje, že to byl právě stěžovatel, který na tuto směrnici upozornil a který
z ní vyvodil oprávnění zastupitelského úřadu regulovat počet přijímaných žádostí o pobytové
tituly. Krajský soud tak pouze reagoval na argumentaci stěžovatele a zdůraznil, že příslušná
ustanovení směrnice nelze vykládat tak, že lze omezovat počet osob, kterým bude zaměstnanecká
karta vydána již „na vstupu“ tím, že bude určitému množství cizinců znemožněno
už to, aby žádost vůbec podali. Tuto reakci proto v žádném případě nelze považovat
za nesrozumitelnou.
[12] Nejvyšší správní soud se dále zabýval zákonností napadeného rozhodnutí.
Zaměstnanecká karta je zvláštním typem dlouhodobého pobytového povolení. Držitele
opravňuje k přechodnému pobytu delšímu než 3 měsíce a k výkonu určeného zaměstnání
na území České republiky. Podmínky, za kterých je cizinec oprávněn žádost o zaměstnaneckou
kartu podat, upravuje zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Cizinec je povinen podat
žádost osobně (§169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců) a k tomuto účelu si sjednat termín
osobního podání žádosti způsobem, který zastupitelský úřad zveřejní na své úřední desce
(§169f zákona o pobytu cizinců). V odůvodněných případech může zastupitelský úřad
od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud cizinec spolu s žádostí doloží důvody
pro upuštění od této povinnosti (§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců).
[13] Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 – 62,
č. 2756/2013 Sb. NSS, že „žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky,
má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě
zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení
žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem.“ Tyto
závěry potvrdil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, č. 3601/2017 Sb. NSS.
[14] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že krátkodobá neexistence objednacího systému
související s přechodem na nový systém sama o sobě nemůže znamenat odůvodněný
případ, který ospravedlní tzv. nouzové podání (srov. rozsudek ze dne 28. 6. 2019,
č. j. 5 Azs 234/2018 – 43). Závěr krajského soudu, že je třeba žadatelům o zaměstnaneckou kartu
umožnit podat žádost nouzovým způsobem pokaždé, když není možné sjednat termín
pro osobní podání žádosti, je proto nepřesný. Navzdory této nepřesnosti však důvody, pro které
krajský soud zrušil obě správní rozhodnutí, obstojí, neboť, jak Nejvyšší správní soud uvedl výše
(v odst. 10), doby, po které si žalobce nemohl bez svého zavinění sjednat termín k osobnímu
podání žádosti, se sčítají. Skutečnost, že se žalobce dlouhodobě marně snažil sjednat si termín
k osobnímu podání žádosti přes Visapoint, přitom stěžovatel ve vyjádření ke správní žalobě
nerozporoval. Aniž by se zabýval otázkou, jak dlouho a jak intenzivně se žalobce pokoušel termín
k osobnímu podání přes tento systém získat a zda jeho marná snaha již neznamená, že žádost
nelze podat v reálném čase a lidsky důstojným způsobem, je zřejmé, že Visapoint
chaotickým omezením možnosti získat termín k osobnímu podání plnil svoji úlohu, pro kterou
byl zaveden – tedy regulovat počet přijímaných žádostí. Takový způsob regulace však
v konečném důsledku nepřípustně omezuje právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu
garantované čl. 36 Listiny základních práv a svobod, neboť meze základním právům může
stanovit pouze zákon (čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a nikoliv opatření vlády,
ministerstva nebo zastupitelského úřadu provedené bez zákonného zmocnění.
[15] Jelikož stěžovatel nerozporoval žalobcovu dlouhodobou marnou snahu získat termín
k osobnímu podání v systému Visapoint, nemůže Nejvyšší správní soud krajskému soudu vyčítat,
že se nezabýval otázkou, jak dlouho se žalobce o sjednání termínu k osobnímu podání žádosti
přes Visapoint pokoušel, než přistoupil k nouzovému podání a jaký vliv tato délka na povinnost
osobního podání měla. Jestliže tedy krajský soud zrušil obě správní rozhodnutí z důvodu,
že pro regulaci počtu žádostí neměl zastupitelský úřad oprávnění, není jeho rozhodnutí
nezákonné.
[16] Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
[17] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Žalobce měl
ve věci úspěch, proto mu přísluší právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce byl zastoupený
advokátem, který sepsal vyjádření ke kasační stížnosti. Učinil tím jeden úkon právní služby
[§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu]. Odměna za jeden úkon
právní služby činí podle §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodu 5 advokátního tarifu částku
3 100 Kč, k níž je podle §13 odst. 4 advokátního tarifu třeba přičíst 300 Kč na paušální úhradu
hotových výdajů. Výše odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů je tedy 3 400 Kč.
Tato částka se zvyšuje o 21% DPH (714 Kč). Celková náhrada nákladů řízení tedy přestavuje
částku 4 114 Kč, kterou je stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce ve lhůtě
30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 25. září 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu