ECLI:CZ:NSS:2020:4.ADS.244.2018:131
sp. zn. 4 Ads 244/2018 - 131
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally
a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně:
HARTMANN - RICO a.s., IČ 44947429, se sídlem Masarykovo náměstí 77, Veverská Bítýška,
zast. JUDr. Janou Marečkovou, advokátkou, se sídlem Křenova 7, Praha 6, proti žalovaným:
1) Česká průmyslová zdravotní pojišťovna, IČ 47672234, se sídlem Jeremenkova 11, Ostrava,
2) Oborová zdravotní pojišťovna zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví,
IČ 47114321, se sídlem Roškotova 1, Praha 4, 3) RBP, zdravotní pojišťovna, IČ 47673036,
se sídlem Michálkovická 108, Ostrava, 4) Vojenská zdravotní pojišťovna České republiky,
IČ 47114975, se sídlem Drahobejlova 4, Praha 9, 5) Zaměstnanecká pojišťovna Škoda,
IČ 46354182, se sídlem Husova 302, Mladá Boleslav, 6) Zdravotní pojišťovna ministerstva
vnitra České republiky, IČ 47114304, se sídlem Vinohradská 178, Praha 3, žalované 1) a 3) - 6)
zast. JUDr. Petrem Šustkem, Ph.D., advokátem, se sídlem Veleslavínova 3, Praha 1, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti výroku II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2018, č. j. 10 Ad 6/2013 - 343,
a o kasačních stížnostech žalovaných 1) až 6) proti výrokům I., II. a V. téhož rozsudku,
takto:
Výroky I., II. a V. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2018, č. j. 10 Ad 6/2013 - 343,
se z r ušuj í a věc se v tomto rozsahu v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalobkyně podnikající ve výrobě a distribuci zdravotnických prostředků se domáhala
žalobou zrušení rozhodnutí žalovaných snižujících úhradu z veřejného zdravotního pojištění
za vybrané zdravotnické prostředky, které dodávala na trh. Žalobkyně považovala postup
žalovaných při snížení úhrady za zastřené správní rozhodnutí, při němž nebylo postupováno
transparentně a přezkoumatelně v souladu se správním řádem. Alternativně spatřovala v jejich
jednání nezákonný zásah a domáhala se jeho odstranění.
[2] Městský soud v Praze žalobu zamítl rozsudkem dne 28. 5. 2013, č. j. 10 Ad 6/2013 - 149.
Ve snížení úhrady za zdravotnické prostředky, při níž žalované postupovaly na základě §15
odst. 11 a navazujících příloh zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o veřejném zdravotním pojištění“),
nespatřoval formální ani materiální znaky správního rozhodnutí. Dále dovodil, že nebyly
naplněny kumulativní podmínky pro důvodnost žaloby proti nezákonnému zásahu podle §82
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „s. ř. s.“), které Nejvyšší správní soud definoval v rozsudku ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65. Za nesplněnou považoval už první podmínku spočívající v přímém
dotčení žalobkyně. Pokud totiž nebyli podle tehdejší judikatury přímo dotčeni rozhodnutím
o výši úhrady výrobci a distributoři léčivých přípravků, nemohli být faktickým určením výše
úhrady dotčeni ani distributoři zdravotnických prostředků.
[3] Proti výše uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze podala žalobkyně včasnou kasační
stížnost. Namítla, že po materiální stránce snížení úhrady představovalo správní rozhodnutí,
na čemž nemohlo nic změnit chybějící zákonné zmocnění k jeho vydání. Závěr ohledně
chybějícího přímého dotčení svých práv považovala za mylný. Dovozovala, že zařazení
zdravotnického prostředku do číselníku, přiřazení do konkrétní skupiny a posouzení nejméně
ekonomicky náročné varianty zdravotnického prostředku byly způsobilé přímo ovlivnit její tržní
pozici a dotknout se jejích práv.
[4] Nejvyšší správní soud kasační stížnost rozsudkem ze dne 30. 10. 2013, č. j. 4 Ads 60/2013 -
73, zamítl. Ztotožnil se plně se závěry Městského soudu v Praze, že výše úhrady z veřejného
zdravotního pojištění za zdravotnický prostředek nebyla stanovena rozhodnutím ve správním
řízení, a dále, že žalobkyně nebyla přímo dotčena na svých právech snížením výše úhrady a že se
tudíž nemohlo jednat o nezákonný zásah.
[5] Proti naposledy uvedenému rozsudku brojila žalobkyně ústavní stížností, kterou Ústavní
soud v nálezu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. II. ÚS 315/14, shledal důvodnou pro porušení práv
garantovaných v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud dospěl k závěru,
že po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu došlo k vývoji judikatury, a to Ústavního
soudu i Nejvyššího správního soudu, kterou byl překonán závěr o absenci přímého dotčení
žalobkyně. Ústavní soud poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013 - 63, podle něhož byli držitelé registrace léčivého
přípravku, tj. jeho výrobci či distributoři, k podání žaloby proti rozhodnutí stanovujícího výši
úhrady léčivého přípravku z veřejného zdravotního pojištění aktivně legitimováni na základě §65
odst. 1 s. ř. s. Ústavní soud souhlasil se závěrem Nejvyššího správního soudu, že při stanovení
úhrady za zdravotnický prostředek se o správní rozhodnutí nejedná. Dovodil však, že rozsudky
Nejvyššího správního soudu ani Městského soudu v Praze neposkytly ústavně konformní
zdůvodnění, proč žalobkyně nemohla být přímo dotčena na svých právech a nesplňovala
tak podmínky tzv. zásahové žaloby. S odkazem na zásadu incidentní retrospektivy judikaturního
odklonu, podle níž by zásadně měla být reflektována i judikatura vydaná po vydání napadeného
rozhodnutí, Ústavní soud rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[6] Nejvyšší správní soud následně rozsudkem ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141,
zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2013, č. j. 10 Ad 6/2013 - 149,
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku Nejvyšší správní soud setrval
na právních závěrech, které Ústavní soud nerozporoval, a přisvědčil Městskému soudu v Praze,
že výše úhrady podle §15 odst. 11 a navazujících částí přílohy č. 3 zákona o veřejném zdravotním
pojištění není určována ve správním řízení, neboť neprobíhá ve formalizovaném řízení, jehož
výsledkem by bylo vydání správního rozhodnutí ve formálním či materiálním smyslu. Zdravotní
pojišťovny nevystupují v roli správního orgánu, nýbrž poskytují plnění z jejich smluvního vztahu
s pojištěncem. Právní předpisy ve věci určení výše úhrady zdravotním pojišťovnám nijak
nevymezují působnost nebo pravomoc, a zdravotní pojišťovny proto nejsou k vydání správního
rozhodnutí zmocněny. Nejvyšší správní soud však korigoval svůj právní názor ve vztahu
k alternativnímu návrhu žalobkyně, kterým se domáhala ochrany před nezákonným zásahem.
Nelze totiž učinit kategorický závěr, že by žalobkyně nemohla být přímo dotčena výší úhrady
zdravotnického prostředku ze systému veřejného zdravotního pojištění. Názor Městského soudu
v Praze, opřený výhradně o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011,
č. j. 3 Ads 48/2010 - 237, který vylučoval možnost přímého dotčení výrobce a distributora
zdravotnického prostředku odkazem na skutečnost, že přímé dotčení nebylo možné konstatovat
ani u výrobce a distributora léčivého přípravku, tak neobstojí. S přihlédnutím k usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013 - 63,
již není a priori vyloučen závěr o přímém dotčení výrobce a distributora léčivého přípravku.
Z analogie mezi právním postavením výrobce a distributora léčivých přípravků a zdravotnických
prostředků tak nevyplývá, že by žalobkyně nemohla být přímo dotčena výší úhrady svých
výrobků z všeobecného zdravotního pojištění. Vzhledem k tomu, že rozsudek Městského soudu
v Praze neobsahoval jiné argumenty podporující závěr o nemožnosti přímého dotčení žalobkyně,
Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než zrušit rozsudek Městského soudu v Praze kvůli jeho
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud proto Městskému soudu
v Praze uložil, aby v dalším řízení posoudil, zda byly naplněny předpoklady pro podání žaloby
proti nezákonnému zásahu, včetně podmínky přímého dotčení žalobkyně.
[7] Rozsudkem ze dne 29. 6. 2018, č. j. 10 Ad 6/2013 - 343, Městský soud v Praze
• ve výroku I. určil, že zásah žalovaných, kterým počínaje dnem 1. 1. 2013 snížily
úhrady 80 podrobně specifikovaných zdravotnických prostředků distribuovaných
žalobkyní, byl nezákonný,
• ve výroku II. přikázal žalovaným, aby obnovily stav před nezákonným zásahem,
a to tak, že budou zdravotnické prostředky uvedené ve výroku I. rozsudku hradit
z veřejného zdravotního pojištění do výše, v níž je hradily ke dni 31. 12. 2012
dle číselníku zdravotnických prostředků Svazu zdravotnických pojišťoven České
republiky v tehdejším znění,
• ve výroku III. odmítl žalobu v části, jíž se žalobkyně domáhala, aby soud žalovaným
přikázal upravit číselník zdravotnických prostředků Svazu zdravotních pojišťoven
České republiky,
• ve výroku IV. zamítl žalobu v části, jíž se žalobkyně domáhala, aby soud žalovaným
přikázal hradit zdravotnické prostředky uvedené ve výroku I. tohoto rozsudku
ve výši 100 % jejich ceny ke konečnému spotřebiteli,
• ve výroku V. rozhodl, že žalované jsou povinné společně a nerozdílně zaplatit
žalobkyni do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení
ve výši 48.503 Kč k rukám JUDr. Jany Marečkové, advokátky,
• ve výroku VI. žalobkyni vrátil část zaplaceného soudního poplatku ve výši 1.000 Kč,
a to do třiceti dnů od právní moci rozsudku z účtu Městského soudu v Praze
k rukám JUDr. Jany Marečkové, advokátky.
[8] V odůvodnění tohoto rozsudku Městský soud v Praze postavil na jisto, že žalobkyně
je distributorem stomických zdravotnických prostředků výrobce Dansac a že s účinností
ode dne 1. 1. 2013 byla úhrada těchto prostředků z veřejného zdravotního pojištění žalovanými
snížena v souladu se změnou číselníku Svazu zdravotních pojišťoven České republiky, jehož
jsou všechny žalované členkami. Soud vymezil, že spor se vede pouze o to, zda ke snížení úhrad
došlo v souladu se zákonem. Městský soud v Praze poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, a vymezil znaky nezákonného zásahu. Uvedl,
že zásah žalovaných byl jednorázový s trvajícími důsledky, neboť spočíval ve faktickém snížení
úhrad, k němuž došlo dne 1. 1. 2013. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud v nálezu
ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. II. ÚS 315/14, dovodil, že snížení úhrad zdravotnických prostředků,
jejichž distributorem je žalobkyně, představuje přímý zásah do jejích práv, který
není rozhodnutím, Městský soud v Praze se již dále nezabýval tvrzeními některých žalovaných,
že při úhradách zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění nevystupují
jako správní orgány, respektive, že jejich postupem nemůže být dotčena právní sféra žalobkyně.
V posuzované věci se tak nadále zabýval toliko otázkou, zda žalované snížily úhrady
zdravotnických prostředků ke dni 1. 1. 2013 nezákonně a tím žalobkyni přímo zkrátily
na právech. Městský soud v Praze poukázal na §15 odst. 11 a 12 zákona o veřejném zdravotním
pojištění a na oddíl C přílohy č. 3 k témuž zákonu, přičemž konstatoval, že sice rozhoduje
v okamžiku, kdy je tato právní úprava platná a účinná, ale poté, co byla její rozhodující část
zrušena nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, a to uplynutím
dne 31. 12. 2018. Ústavní soud totiž přistoupil k derogaci §15 odst. 12 zákona o veřejném
zdravotním pojištění a vysvětlujícího textu na konci oddílu C přílohy č. 3 k témuž zákonu, který
obsahuje limity pro úhradu zdravotnických prostředků označených písmeny A a B. Městský soud
v Praze připomněl, že Ústavní soud ve svém derogačním nálezu uvedl, že přezkoumávaná
ustanovení porušují právo výrobců, dovozců a distributorů zdravotnických prostředků podnikat
garantované čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Zákon je totiž při stanovení
podmínek úhrady zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění příliš vágní
a není jasné, jakým způsobem zdravotní pojišťovny zjišťují ekonomicky nejméně náročné
varianty, což podnikatele uvádí do značné nejistoty. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud odložil
vykonatelnost derogačního nálezu až ke dni 1. 1. 2019, Městskému soudu v Praze nezbylo,
než předmětnou právní úpravu v nyní posuzované věci aplikovat, přičemž musel
k námitce žalobkyně zkoumat, zda žalované postupovaly netransparentně a nepřezkoumatelně,
tedy nezákonně i dle dosavadní právní úpravy.
[9] Městský soud v Praze se v této souvislosti zaměřil na zodpovězení otázek, jestli žalované
při snížení úhrad zdravotnických prostředků distribuovaných žalobcem ke dni 1. 1. 2013
postupovaly pro žalobkyni předvídatelným způsobem a jestli žalované pro stanovení nových
pravidel úhrady zvolily přezkoumatelný postup, na základě něhož si udělaly relativně úplný
obrázek o tom, který výrobek v dané kategorii zdravotnických prostředků je ekonomicky
nejméně náročnou variantou. Soud přitom uvedl, že v případě kladných odpovědí
na obě uvedené otázky by žaloba nebyla důvodná. Důkazní břemeno o postupu při stanovení
úhrad nesly samy žalované. Až v případě, že by tvrdily a prokázaly, že ke snížení úhrad přistoupily
na základě transparentního a racionálního procesu, by břemeno tvrzení a důkazní přešlo zpět
na žalobkyni. Městský soud v Praze uznal, že po žalobkyni nemohl žádat, aby tvrdila a prokázala,
jak žalované stanovily výši úhrad ke dni 1. 1. 2013, když žaloba byla založena na tvrzení,
že žalobkyně o tomto procesu nebyla nikterak informována a že se jednalo o nepřezkoumatelný
proces. Žalobkyně podle soudu vycházela z oprávněné úvahy, že pokud jí distribuované
zdravotnické prostředky byly žalovanými do dne 31. 12. 2012 hrazeny v určité výši, byla tato výše
považována za ekonomicky nejméně náročnou variantu ve smyslu zákona, a ke snížení úhrady
by proto musely žalované provést průzkum trhu, o jehož výsledcích by žalobkyni informovaly.
Městský soud v Praze uvedl, že by považoval za dostatečně přezkoumatelný a racionální postup,
který tvrdila žalovaná 6), tedy že zdravotnické prostředky byly seřazeny ve spolupráci s výrobci
a distributory do jednotlivých kategorií vzájemně zaměnitelných prostředků, přičemž v rámci
těchto kategorií bylo zjištěno, kolik kusů jednotlivých výrobků bylo zdravotními pojišťovnami
vydáno v předchozím roce, a následně byla úhrada stanovena tak, aby bylo pokryto 33 %
takto stanovených výrobků v každé kategorii. Podle soudu byl dostatečně prokázán způsob,
jakým proběhla samotná kategorizace jednotlivých výrobků, byť byla primárně provedena
za účelem nové právní úpravy připravované v roce 2012. Ve spolupráci s odborníky
i jednotlivými výrobci a distributory byly racionálním a přezkoumatelným způsobem vytvořeny
skupiny zaměnitelných zdravotnických prostředků. Proces stanovení konkrétních úhrad
v jednotlivých kategoriích již však tyto atributy nesplňoval.
[10] Městský soud v Praze poukázal na svědeckou výpověď Ing. K., podle kterého měla tento
proces provést Všeobecná zdravotní pojišťovna; svědek však nebyl schopen vysvětlit, jak přesně
Všeobecná zdravotní pojišťovna stanovovala úhrady. Z části sice potvrdil tvrzení žalované 6),
nebyl však schopen dosvědčit, že v jednotlivých kategoriích byly stanoveny konkrétní výše úhrad
podle jednoznačného klíče, například ve výši 33 % kusů výrobků vydaných v předchozím roce.
Uvedl, že se mělo jednat o 30 - 50 % s přihlédnutím ke kritériím více distributorů, avšak
zdůraznil, že se jedná pouze o nástin koncepce, o jejímž konkrétním provedení Všeobecnou
zdravotní pojišťovnou nemá informace. Více informací soud nezjistil ani z výslechu dr. J.
Žalovaným se tedy podle Městského soudu v Praze nepodařilo prokázat, jak konkrétně byly v
jednotlivých kategoriích stanoveny úhrady a že se jednalo o přezkoumatelný proces. Pokud
žalované vycházely z posouzení provedeného Všeobecnou zdravotní pojišťovnou, musí mít své
smluvní vztahy nastaveny tak, aby mohly získat všechny potřebné informace. I kdyby však
žalované prokázaly, že úhrady ke dni 1. 1. 2013 stanovily přezkoumatelným způsobem, Městský
soud v Praze by musel konstatovat, že žalobkyni o tom předem neinformovaly. Přitom nebylo
nutné, aby tak žalované učinily přímo ve vztahu k žalobkyni, neboť by postačovalo informovat
příslušné zájmové sdružení. Ani to však podle soudu nebylo prokázáno. Zápisem z jednání
pracovní skupiny pro kategorizaci a úhradovou regulaci zdravotnických prostředků při
Ministerstvu zdravotnictví ze dne 4. 10. 2012 nebylo možné prokázat, že žalobkyně byla
seznámena se snížením úhrad, neboť jednání se týkalo toliko nové legislativy. Opačný závěr
přitom nevyplývá ani ze svědeckých výpovědí Ing. K. a dr. J. Nadto, žalované by musely
prokázat, že zástupci výrobců a distributorů byli dopředu seznámeni se způsobem, jakým bude v
jednotlivých skupinách stanovena konkrétní výše úhrad. K tomu však podle soudu zjevně
nemohlo dojít, neboť stanovení úhrad prováděla Všeobecná zdravotní pojišťovna. Vzhledem ke
všem uvedeným argumentům soud uzavřel, že žalované neunesly své důkazní břemeno, a dodal,
že transparentnost a přezkoumatelnost postupu při stanovení úhrad neplyne ani z listin, které
předložila žalobkyně, a tabulek zveřejněných na webových stránkách Svazu zdravotních
pojišťoven České republiky. Již z datace těchto podkladů je zjevné, že nemohly dát žalobkyni
dostatečný prostor včas se připravit na snížení úhrad, popřípadě se k němu vyjádřit. Vzhledem k
tomu, že dopis ze dne 20. 12. 2012 je v řízení před soudem prvním prokázaným vyrozuměním
žalobkyně o snížení úhrad ke dni 1. 1. 2013, nelze než uzavřít, že žalobkyně o tomto kroku nebyla
včas informována.
[11] Městský soud v Praze dále vysvětlil, že odmítl žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala,
aby žalovaným uložil povinnost změnit údaje v číselníku Svazu zdravotnických pojišťoven České
republiky, neboť nezákonný zásah spočívá ve faktické nižší úhradě zdravotnických prostředků,
nikoliv v údajích uvedených v číselníku, který má toliko informativní povahu. Nadto Městský
soud v Praze konstatoval, že reálně budou zdravotní pojišťovny v důsledku tohoto rozsudku
nuceny upravit číselník tak, aby obsahoval aktuální informace. Městský soud v Praze zamítl
žalobu v části, ve které se žalobkyně domáhala, aby žalovaným uložil povinnost hradit dotčené
zdravotní pomůcky ze 100 % jejich konečné ceny, neboť by jinak překročil předmět řízení, jímž
je nezákonný zásah, k němuž došlo ke dni 1. 1. 2013. Stav před zásahem bude obnoven
tím, že žalované budou povinny hradit dotčené zdravotnické prostředky ve výši jejich plné ceny
před nezákonným zásahem, nikoliv však již v částce odpovídající potenciálně vyšší budoucí ceně.
Případný další postup žalovaných při změně úhrady zdravotnických prostředků by žalobkyně
musela napadnout novou žalobou proti nezákonnému zásahu.
II. Obsah kasačních stížností, vyjádření ostatních účastníků řízení a replik
II/1. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření všech žalovaných
[12] Proti výroku II. naposledy uvedeného rozsudku podala žalobkyně kasační stížnost z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V ní namítla, že výrok II. napadeného rozsudku
není dostatečně určitý a odchyluje se od žalobního nároku, čímž může dojít k nepřiměřenému
ztížení jeho případného exekučního vymáhání. Městský soud v Praze pominul konkrétní výši
úhrad jednotlivých zdravotnických prostředků, ve které jsou žalované povinny je hradit. Exekutor
by tak musel výši úhrad dotčených zdravotnických prostředků samostatně ověřovat, což je samo
o sobě časově náročné a může vést k průtahům exekučního řízení, popřípadě k obstrukcím
ze strany žalovaných, pokud by odmítly zpřístupnit obsah číselníku ke dni 31. 12. 2012.
V konečném důsledku je tak podle žalobkyně ohrožen samotný výsledek exekučního řízení.
Žalobkyně v této souvislosti připomněla, že v petitu žaloby žádala soud, aby žalovaným
uložil povinnost hradit dotčené zdravotnické prostředky do konkrétní výše. Vzhledem
k tomu, že se soud od tohoto návrhu odchýlil, porušil dispoziční zásadu, která ovládá řízení
o žalobě proti nezákonnému zásahu, a zatížil tak žalobní řízení procesní vadou, kterou je třeba
napravit.
[13] Žalobkyně na základě uvedených námitek navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
výrok II. napadeného rozsudku a dal Městskému soudu v Praze pokyn, aby v dalším řízení
rozhodl obdobně jako v původním řízení, avšak při současném doplnění konkrétních výší úhrad
zdravotnických prostředků do znění výroku II. nového rozsudku.
[14] Žalovaná 1) se ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně ztotožnila se závěrem,
že výrok II. napadeného rozsudku odporuje dispoziční zásadě a je nezákonný. Návrh žalobkyně,
aby Městský soud v Praze uložil žalovaným povinnost hradit zdravotnické prostředky v konkrétní
výši, však podle žalované 1) nemá oporu v zákoně.
[15] Žalovaná 6) podala ke kasační stížnosti žalobkyně obsahově stejné vyjádření
jako žalovaná 1).
[16] Žalovaná 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně přisvědčila žalobkyni,
že výrok II. napadeného rozsudku není dostatečně určitý.
[17] Žalovaná 3) ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvedla, že si žalobkyně protiřečí,
když na jedné straně tvrdí, že Městský soud v Praze v žalobním řízení porušil dispoziční zásadu,
a na druhou stranu ve vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaných 1), 2) a 6) uvádí, že Městský
soud v Praze zachoval původní smysl žalobního návrhu. Žalovaná 3) uzavřela, že Městský soud
v Praze porušil dispoziční zásadu a výrok II. napadeného rozsudku je nezákonný.
[18] Žalované 4) a 5) podaly ke kasační stížnosti žalobkyně obsahově stejné vyjádření
jako žalovaná 3).
II/2. Kasační stížnosti žalovaných 1) a 6), vyjádření žalobkyně a repliky
[19] Proti výrokům I., II. a V. naposledy uvedeného rozsudku podala žalovaná 1) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V ní namítla, že napadený rozsudek odporuje
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141, a nálezu
Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. II. ÚS 315/14. Městský soud v Praze byl na základě
uvedených rozhodnutí povinen posoudit způsob průzkumu trhu, kterým žalované zdravotní
pojišťovny zjistily, že jiní dodavatelé, než žalobkyně nabízejí konkrétní zdravotnický prostředek
zaměnitelný se zdravotnickým prostředkem žalobkyně za nižší cenu, přičemž tuto nižší cenu
použily v souladu se zákonem jako cenu ekonomicky nejméně náročného provedení
zdravotnického prostředku pro účely úhrady zdravotní péče. Městský soud v Praze byl povinen
rovněž zjistit, zda tímto postupem a jeho výsledkem žalované nezákonně a přímo zasáhly do práv
žalobkyně, a měl se vypořádat i s důvody, pro něž Ústavní soud odložil vykonatelnost nálezu
ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/15, respektive se závěrem, že nález nezpochybňuje samotnou možnost
navázání výše úhrad na cenu referenčního zdravotnického prostředku, ani to, aby na tuto cenu
měla vliv hospodářská soutěž mezi dodavateli zdravotnických prostředků. Ústavní soud
ani Nejvyšší správní soud podle žalované 1) neuvedly nic, z čeho by bylo možné dovodit,
že provádění průzkumu trhu a následné uvedení výše úhrady zdravotnických prostředků
bylo samo o sobě nezákonným zásahem. Právě naopak, z těchto rozhodnutí vyplývá, že postup
žalovaných je třeba teprve podrobit přezkumu, má-li být učiněn závěr, zda jde o nezákonný zásah
či nikoliv. Žalovaná 1) tak odmítla úsudek Městského soudu v Praze o tom, že závěr o přímém
zasažení do práv žalobkyně snížením úhrad zdravotnických prostředků žalovanými již vyplývá
z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Ten jen konstatoval, že obecné
soudy jsou povinny provést věcný přezkum, a Nejvyšší správní soud uvedl, že je ve věci
třeba teprve prokázat, zda byly naplněny podmínky pro podání žaloby proti nezákonnému
zásahu, včetně podmínky přímého dotčení. Podle žalované 1) tak Městský soud v Praze
postupoval v rozporu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu ve smyslu
§110 odst. 4 s. ř. s.
[20] Žalovaná 1) dále namítla, že rozsudek Městského soudu v Praze je nepřezkoumatelný
z důvodu porušení jejích procesních práv. Soud změnil své právní hodnocení, aniž by žalovaným
umožnil se s ním seznámit, natož se k němu vyjádřit. Podle soudem vytvořeného testu přitom
žalované nesly důkazní břemeno, zda ve věci postupovaly předvídatelně a přezkoumatelně,
aniž by k tomu existoval zákonný důvod. Podle žalované 1) tak došlo k zasažení jejího práva
na spravedlivý proces a na rovnost stran podle §36 odst. 1 s. ř. s. a čl. 37 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod. Žalovaná 1) odmítla tvrzení Městského soudu v Praze, že nebyl
povinen poučit účastníky o neunesení důkazní břemena. Soud odkázal na judikaturu, která
se vztahuje toliko k §118a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, a lze tak zpochybnit,
zda je možné z těchto rozhodnutí vycházet pro posouzení věci, v níž soudní přezkum
není krokem navazujícím na komplexní, formalizované správní řízení, a kde došlo ke změně
právního podkladu v důsledku vydání nálezu Ústavního soudu. V posuzované věci se právní
hodnocení věci teprve utvářelo. Vzhledem k uvedeným skutečnostem měli být účastníci poučeni,
co je podle soudu právem, jímž se hodlá řídit, tak aby se k tomu mohli vyjádřit. Žalovaná 1)
připomněla, že judikatura Ústavního soudu k otázce překvapivých rozhodnutí se uplatní
i ve správním soudnictví. Nadto, pozice žalovaných byla oslabena i tím, že žalobkyně mohla
fakticky kombinovat žalobu proti rozhodnutí s žalobou proti nezákonnému zásahu. K tvrzení
soudu, že žalobkyně odstranila vady žaloby, neboť nadále trvala toliko na žalobě
proti nezákonnému zásahu, žalovaná 1) uvedla, že žalobkyně velmi jednoznačně podala žalobu
proti rozhodnutí, kterou nemohla odstranit toliko upřesněním. Žalovaná 1) upozornila, že řízení
o žalobě proti nezákonnému zásahu má kontradiktorní povahu a je založené na rovnosti stran.
Závěr Městského soudu v Praze, že žalované měly obhájit postup, který zvolily, jsou nepřípadné,
a to přinejmenším s ohledem na zásadní nedostatek informací o právním hodnocení věci soudem.
Žalobkyně ostatně soudem zvoleným právním hodnocením ani neargumentovala. Žalovaná 6)
přitom v žalobním řízení opakovaně upozorňovala, že neví, jak soud přistoupí k právnímu
hodnocení věci, a toliko z procesní opatrnosti navrhla provedení důkazů výslechem svědků.
Městský soud v Praze zprvu tyto důkazy nechtěl provést, až nakonec v odůvodnění rozsudku
uvedl, že zákonnost zásahu nebyla provedenými svědeckými výpověďmi prokázána.
Podle žalované 1) v posuzované věci došlo k porušení rovnosti stran a práva na spravedlivý
proces. Nadto, žalovaná 1) vyjádřila přesvědčení, že postup, který v posuzované době zvolila
v souvislosti se snížením úhrad za dotčené zdravotnické prostředky žalobkyně,
byl přezkoumatelný, a Městský soud v Praze řádně nevysvětlil, proč předložené důkazy k tomuto
závěru nepostačují.
[21] Žalovaná 1) též namítla, že podstatou sporu je rozsah plnění, které je zdravotní pojišťovna
povinna poskytnout svému pojištěnci, přičemž obecný nárok pojištěnce vyplývá z §13 zákona
o veřejném zdravotním pojištění. Žalovaná 1) poukázala na nález Ústavního soudu ve věci
sp. zn. II. ÚS 315/14 a konstatovala, že ze závěrů Ústavního soudu o vadách zákonné úpravy
nelze dovodit, že zdravotní pojišťovny mají rezignovat na plnění svých povinnosti. Žalovaná 1)
připomněla §15 odst. 11 a 12 zákona o veřejném zdravotním pojištění a konstatovala, že žádná
zdravotní pojišťovna nestanoví výši úhrady ani cenu zdravotnického prostředku, z níž zákon
odvozuje výši úhrady. Zákonodárce toliko odvodil hodnotu nároku pojištěnce z ceny, za kterou
konkrétní zdravotnický prostředek uvedl jeho dodavatel na trh. Zdravotní pojišťovny přitom
mají tuto cenu zjistit. U zdravotnických prostředků, které jsou předmětem tohoto sporu, stanoví
oddíl C přílohy 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění nárok pojištěnce na hrazenou
zdravotní péči, spočívající v poskytování těchto prostředků tak, že určuje rozsah nároku
pojištěnce stanovením obecného názvu prostředku a stanoví limitaci výše úhrady maximálním
počtem prostředků, které může pojištěnec na náklady veřejného zdravotního pojištění obdržet
v určeném období, a to procentuální výší úhrady ve vztahu k ceně výrobku na trhu a celkovým
limitem úhrady. U prostředků, které jsou předmětem projednávaného sporu, zákon stanoví,
že cenu ekonomicky nejméně náročné varianty zdravotnického prostředku zjišťuje zdravotní
pojišťovna průzkumem trhu. Městský soud v Praze přitom nikterak nezpochybnil, že kategorizací
zdravotnických prostředků jejich výrobci pod dohledem odborných lékařských společností došlo
k jejich rozčlenění z hlediska vzájemné zaměnitelnosti. Na základě této kategorizace přitom
zdravotní pojišťovny mohly ze svých informačních systémů nediskriminačně a transparentně
zjistit, za jakou cenu se na trhu obchodovaly v předchozím roce vzájemně zaměnitelné
zdravotnické prostředky. Zdravotní pojišťovny provedly průzkum trhu z údajů vykázaných
smluvními partnery, tj. lékárnami, výdejnami zdravotnických prostředků a dalšími poskytovateli.
Zdravotní pojišťovny tak získaly detailní přehled o poskytování veškerých zdravotnických
prostředků používaných při poskytování zdravotních služeb.
[22] Žalovaná 1) poukázala v další stížnostní námitce na to, že oddíl C přílohy č. 3 k zákonu
o veřejném zdravotním pojištění limituje výši úhrady maximálním počtem prostředků, které může
pojištěnec na náklady veřejného zdravotního pojištění obdržet v určeném období, procentuální
výší úhrady ve vztahu k ceně výrobku na trhu a celkovým limitem úhrady (maximální celkovou
výší úhrady za stanovený počet prostředků a období), konkrétně např. v položce č. 26, skupina 3,
systémy urostomické, jednodílné - sáčky (včetně podložky), max. 30 ks za měsíc, limitace úhrady
100 %; max. 9.000 Kč za 30 ks. Proto nejvyšší částka úhrady, k terou může zdravotní
pojišťovna za konkrétní zdravotnický prostředek konkrétního výrobce zaplatit, je 300 Kč za 1 ks.
Bude-li však na trhu k dispozici zaměnitelný zdravotnický prostředek jiného výrobce za 200 Kč,
zaplatí zdravotní pojišťovna oběma maximálně 200 Kč. Pokud bude na trhu pouze prostředek
za 350 Kč, zaplatí zdravotní pojišťovna plnou úhradu jen do výše 9.000 Kč za měsíc,
anebo při spotřebovaných 30 ks za měsíc jen 300 Kč za každý takový prostředek. Část ceny
nad zákonem stanovenou limitaci úhrady zaplatí pojištěnec jako doplatek. Úhradový katalog
nebo číselník vycházel z potřeby zajistit, aby plně hrazené zdravotnické prostředky byly na trhu
dostupné v množství potřebném k uspokojení pojištěnců, a to ve struktuře podle jejich spotřeby
v minulém roce, neboť situace na trhu byla spíše stabilní. Ke splnění uvedeného požadavku
nebylo možné přijmout jako řešení plnou úhradu jen na úrovni prostředku s nejnižší cenou,
ale bylo zapotřebí vztáhnout ekonomicky nejméně náročnou variantu u vzájemně zaměnitelných
zdravotnických prostředků k tak velké skupině těchto prostředků, která při nejnižší ceně zaručuje
uspokojení poptávky na trhu. Velikost této skupiny byla dána rozsahem nabídky konkrétních
prostředků a objemem jejich obchodování v minulém roce. Žalovaná 1) shrnula, že znala ceny,
za které dodavatelé prodávali své vzájemně zaměnitelné zdravotnické prostředky, přičemž
žalobkyně nemohla být dotčena tím, že tyto zdravotnické prostředky prodávali i za nižší,
než jí stanovenou cenu. Zdravotní pojišťovny seřadily údaje o jednotlivých prostředcích podle
ceny s tím, že za nejméně ekonomickou variantu zdravotnického prostředku považovaly každou
variantu ze skupiny vzájemně zaměnitelných prostředků do celkového objemu 30 % - 50 %
prodejů plně hrazených prostředků pojištěncům v uplynulém roce, což dostatečně garantovalo
dostupnost plně hrazené varianty pro pojištěnce. Procento z každé skupiny zdravotnických
prostředků odpovídalo množství výrobků a potřebnému počtu pro pojištěnce se zohledněním
struktury dodavatelů, a to při zachování více dodavatelů.
[23] K tvrzení, že úhradový katalog nebo číselník nezohledňuje závislost úhrady na míře
a závažnosti postižení, je nutné podle žalované 1) uvést, že úhradový katalog nebo číselník
obsahuje jednotlivé zdravotnické prostředky, které jejich výrobci obchodují na trhu veřejného
zdravotního pojištění a které splňují podmínky úhrady z veřejného zdravotního pojištění podle
§13 a §15 zákona o veřejném zdravotním pojištění. K těmto zdravotnickým prostředkům
je přiřazena výše úhrady, která odpovídá úhradě zaměnitelného zdravotnického prostředku. Míru
a závažnost postižení posuzuje ošetřující lékař, který pro pojištěnce zvolí vhodný zdravotnický
prostředek. Jedná se tak o výsledek individuálního posouzení, který nemůže být předmětem
jakéhokoliv katalogu nebo číselníku. Nelze-li přitom zdravotní problém pojištěnce řešit výrobkem
evidovaným v katalogu či číselníku, může lékař zvolit i jiný odpovídající prostředek, přičemž
i v takovém případě platí omezení počtem kusů a celkovou výší úhrady za dané období.
Vzhledem k výše uvedenému žalovaná 1) odmítla, že žalované zdravotní pojišťovny
ke dni 1. 1. 2013 snížily úhradu zdravotnických prostředků dodávaných na trh žalobkyní.
Žalované toliko u výrobků dodávaných žalobkyní v úhradovém katalogu či číselníku uvedly výši
úhrady odpovídající ceně nejméně ekonomicky náročné varianty zdravotnického prostředku.
Žalovaná 1) připomněla bod 148 nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/15 a uvedla,
že úhradový katalog nebo číselník je informativní dokument, nikoliv individuální opatření
vůči konkrétním osobám. Otázka účasti žalobkyně při jeho zpracování je právně bezvýznamná.
Žalobkyně byla o číselníku informována stejně jako ostatní dodavatelé zdravotnických prostředků
na přelomu roku 2012 a 2013, přičemž někteří z nich reagovali snížením ceny výrobků,
tak aby byly i nadále plně hrazeny z všeobecného zdravotního pojištění.
[24] Vzhledem ke všem uvedeným argumentům žalovaná 1) uzavřela, že při zjištění ceny nejméně
ekonomicky náročné varianty zdravotnických prostředků v dané skupině postupovala v souladu
s platnou právní úpravou a žalobkyni nikterak nezasáhla. Žalovaná 1) proto navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil výrok I., II. a V. rozsudku Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[25] Žalovaná 6) podala proti výrokům I., II. a V. rozsudku Městského soudu v Praze obsahově
totožnou kasační stížnost jako žalovaná 1).
[26] Žalobkyně ve vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaných 1) a 6) odmítla, že se Městský
soud v Praze odchýlil od závazného pokynu, který Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku
ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141. Z bodu 36 odůvodnění napadeného rozsudku
je zřejmé, že se Městský soud v Praze zabýval všemi judikaturou vymezenými kritérii úspěšnosti
žaloby proti nezákonnému zásahu, přičemž ve zbytku odůvodnění se věnoval zákonnosti snížení
úhrad v žalobě vymezených zdravotnických prostředků. Vzhledem k tomu, že některé z těchto
podmínek považoval Městský soud v Praze za splněné bez dalšího, byl jeho postup adekvátní.
Z nálezů Ústavního soudu ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 36/05, sp. zn. II. ÚS 3158/04
a sp. zn. Pl. ÚS 3/15 je zřejmé, že snížení úhrad zdravotnických prostředků bez dalšího
poškozuje distributory. Stejný závěr převzal Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 4 Ads 35/2013.
Žalobkyně odmítla, že zdravotní pojišťovny při stanovení úhrad zdravotnických prostředků
nevystupují v postavení správního orgánu, resp., že tento závěr plyne z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8.2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141. Nejvyšší správní soud toliko
konstatoval, že zdravotní pojišťovny při stanovení úhrad zdravotnických prostředků nejsou
v postavení správního orgánu jednajícího ve správním řízení, a nejsou tak zmocněny k vydání
správního rozhodnutí, které by bylo možné takto přezkoumat. Nejvyšší správní soud se výslovně
nevyjádřil k otázce, jestli jsou zdravotní pojišťovny při stanovení úhrad zdravotnických
prostředků vykonavateli veřejné moci; implicitně však tuto možnost potvrdil, neboť Městskému
soudu v Praze přikázal, aby se zabýval naplněním podmínek nezákonného zásahu podle
§82 s. ř. s. Kromě toho, kdyby měl Ústavní soud opačný názor, nepochybně by jej vyjádřil
již ve věci sp. zn. II. ÚS 316/14. Předmětem prováděného soudního přezkumu je činnost
zdravotních pojišťoven, jejímž prostřednictvím se bezprostředně naplňuje ústavně zaručené
právo na bezplatnou zdravotní péči, a která proto má nepopiratelný veřejnoprávní charakter.
Žalobkyně odmítla, že Městský soud v Praze procesně pochybil, když v souvislosti s jejím
podáním ze dne 22. 2. 2018 nepostupoval podle §64 s. ř. s. ve spojení s §95 odst. 1 a 2
občanského soudního řádu. Uvedla, že Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 6 As 69/2016 sice
konstatoval, že upřesnění petitu je možné pouze pokud je žaloba neurčitá či nejednoznačná,
učinil tak ovšem pouze pro případy, kdy žalobce v průběhu řízení hodlá překvalifikovat jeden
uplatněný žalobní typ na jiný. Nejvyšší správní soud se však nevyjádřil k případu, kdy žalobce
hodlá upřesnit žalobní petit poté, co od počátku řízení uplatňoval pro tentýž skutkový základ
eventuálně dva žalobní typy. Podle rozhodovací praxe soudů eventuální petit kombinující různé
žalobní typy není ve správním soudnictví přípustný. Žalobkyně v této souvislosti poukázala
na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2018, č. j. 10 A 47/2018 - 18, i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2017, č. j. 7 As 162/2016 - 15, a dovodila,
že k eventuálnímu petitu žaloby správní soudy přistupují jako k vadě žaloby a jako takovou ji také
odstraňují.
[27] Žalobkyně odmítla tvrzení, že napadený rozsudek byl nepřípustně překvapivý. Městský soud
v Praze správně vysvětlil, že ve správním soudnictví se na rozdíl od civilního soudnictví
neuplatňuje poučovací povinnost, že účastník neunáší důkazní břemeno. Jelikož žádná
z žalovaných v předmětném řízení neprokázala, že snížení úhrad dotčených zdravotnických
prostředků provedly přezkoumatelně a předvídatelně, je zřejmé, že své důkazní břemeno
neunesly. Rozsudek Městského soudu v Praze pro žalované nemohl být překvapivý, neboť
žalované byly povinny ctít všechny základní zásady činnosti správních orgánů a mohly
a měly být připraveny obhájit postup, který zvolily. Žalované se až na sklonku řízení rozhodly
navrhnout důkaz svědeckými výpověďmi, aniž byly schopné specifikovat, k jakým konkrétním
skutečnostem tak činí. Žalobkyně vyloučila, že by žalované neměly možnost reagovat na právní
úvahy, kterými se řídil Městský soud v Praze. Žalobkyně již v žalobě podrobně specifikovala,
v čem spatřuje zásah žalovaných, a předložila k tomu patřičné důkazy. V této souvislosti
žalobkyně brojila právě i proti nepřezkoumatelnosti a nepředvídatelnosti postupu žalovaných.
Nadto, některé žalované se v průběhu řízení přímo vyjadřovaly k otázce nepředvídatelnosti
a nepřezkoumatelnosti jejich postupu. Činily tak i na základě opakované výzvy Městského soudu
v Praze a po seznámení s obsahem nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/15.
Žalobkyně rovněž odmítla, že by soud dostatečně neobjasnil, proč provedené důkazy nepostačují
k prokázání tvrzení žalovaných. Rozsudek v této souvislosti podle ní netrpí nepřezkoumatelností.
[28] Žalobkyně konstatovala, že zdravotní pojišťovny jsou povolány k určení výše úhrady
konkrétních zdravotnických prostředků. V této souvislosti žalobkyně poukázala na nález
Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 315/14 a uvedla, že ačkoliv jsou relevantní ustanovení
zákona o veřejném zdravotním pojištění za současného znění vágní, nic to nemění na skutečnosti,
že žalované jsou vázáné zásadou zákonnosti, vystupují jako vykonavatelé zákonem svěřených
povinností v oblasti veřejné správy a musí dodržovat zásady činnosti správních orgánů.
Z provedeného dokazování podle žalobkyně jasně vyplynulo, že žalované snížily úhrady
za dotčené zdravotnické prostředky, aniž by byly schopné doložit, jakým způsobem dospěly
ke konkrétním výším úhrad. Skutečnost, že žalované svévolně zavedly do praxe koncepci
vyplývající z legislativního textu, který nikdy nevstoupil v platnost, pouze dokládá, že žalované
zcela rezignovaly na dodržování právních předpisů. Žalobkyně shledala svévolnost postupu
žalovaných i v okolnosti, že pro základní otázky, tj. kolik zdravotnických prostředků bude v dané
skupině plně hrazeno a pro jaký objem z nich bude naopak stanoven doplatek, nemá žádnou
oporu ani ve zmíněném legislativním textu. Ze svědeckých výpovědí naopak vyplynulo,
že procentuální nastavení objemu hrazených zdravotnických prostředků nemělo žádný racionální
klíč. Žalované tedy podle žalobkyně nechránily práva dotčených osob a ani ji neinformovaly
o chystaných změnách, což je v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů
i slušného chování.
[29] Vzhledem ke všem uvedeným tvrzením žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnosti žalovaných 1) a 6) zamítl.
[30] Žalovaná 1) v replice k vyjádření žalobkyně setrvala na stanovisku, že Městský soud v Praze
neposoudil jednotlivá kritéria úspěšnosti žaloby proti nezákonnému zásahu. Dále uvedla, že soud
toliko odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 315/14, ze kterého
však naplnění těchto kritérií nevyplývá. Městský soud v Praze na jedné straně výslovně
konstatoval, že dosud nebylo posouzeno první, druhé a třetí kritérium úspěšnosti žaloby
proti nezákonnému zásahu, na druhou stranu se však věnoval pouze kritériu nezákonnosti.
V rozporu s požadavkem, který mu Nejvyšší správní soud uložil ve věci sp. zn. 4 Ads 60/2013,
se Městský soud v Praze nezabýval kritériem přímého zkrácení práv žalobkyně. Ta navíc
dezinterpretovala názor Nejvyššího správního soudu, který jednoznačně vyložil, že zdravotní
pojišťovny při stanovení výše úhrad zdravotnických prostředků nevystupují jako správní orgány.
Žalovaná 1) připomněla, že podle kasační stížnosti žalobkyně Městský soud v Praze formulací
výroku II. napadeného rozsudku porušil dispoziční zásadu, přestože podle vyjádření žalobkyně
ke kasační stížnosti žalované 1) odlišná formulace žalobního petitu a výroku rozsudku
nezpůsobuje jeho nezákonnost. Žalovaná 1) odmítla, že by Městským soudem v Praze vytvořený
test zákonnosti vyplýval z nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/15. K tvrzení,
že v žalobním řízení navrhla důkazy až na jeho konci, pak uvedla, že řízení před Městským
soudem v Praze bylo počátkem soudního řízení ve správní věci.
[31] Žalovaná 6) podala k vyjádření žalobkyně ke své kasační stížnosti obsahově stejnou repliku
jako žalovaná 1).
II/3. Kasační stížnost žalované 2) a vyjádření žalobkyně
[32] Proti výrokům I., II. a V. naposledy uvedeného rozsudku podala kasační stížnost
také žalovaná 2) z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V ní namítla,
že z výroku II. napadeného rozsudku nelze objektivně určit, v jaké výši mají být hrazeny
zdravotnické prostředky. Stanovení rozhraní „do výše“ implikuje rozhraní od nuly do částky,
v níž je zdravotní pojišťovny hradily ke dni 31. 12. 2012. Žalovaná 2) vyjádřila přesvědčení,
že by napadenému výroku vyhověla i tehdy, kdyby dotčené zdravotnické prostředky hradila
ve výši jedné koruny. V odůvodnění napadeného rozsudku podle žalované 2) Městský soud
v Praze založil rozpor s jeho výrokem II., neboť uvedl, že žalovaným přikázal obnovit stav
před nezákonným zásahem, tzn. proplácet dotčené zdravotnické prostředky ve výši,
v níž byly hrazeny ke dni 31. 12. 2012. Nadto, výrok II. rozsudku odporuje i žalobnímu petitu.
Vzhledem k výše uvedenému žalovaná 2) uzavřela, že napadený rozsudek Městského soudu
v Praze je ve výroku II. nepřezkoumatelný. K jeho neurčitosti kromě toho přispívá, že soudem
označený číselník Svazu zdravotnických pojišťoven České republiky vůbec neexistuje, neboť
se jedná o číselník Svazu zdravotních pojišťoven České republiky.
[33] Žalovaná 2) dále namítla, že Městský soud vycházel z mylného předpokladu, podle něhož
žalované byly při stanovování úhrad v pozici vykonavatelů veřejné moci, aniž by se však s touto
otázkou v průběhu řízení řádně vypořádal. Žalovaná 2) v této souvislosti poukázala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141, podle kterého
zdravotní pojišťovny nevystupují v roli správního orgánu, nýbrž poskytují plnění z jejich
smluvního vztahu s pojištěncem. Analogická aplikace závěrů, které učinil Ústavní soud ve věci
sp. zn. II. ÚS 315/14, k postavení výrobců léčivých přípravků, není ve vztahu k výrobcům
a distributorům zdravotnických prostředků neomezená. K procesu stanovení výše úhrad léčivých
přípravků totiž dochází v rámci správního řízení; v případě stanovení výše úhrad za zdravotnické
prostředky tak tomu ovšem není. Splnění první podmínky nezákonného zásahu ve smyslu
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, proto podle
žalované 2) nelze dovodit toliko z výše označeného nálezu Ústavního soudu, jak nesprávně,
respektive nepřezkoumatelně učinil Městský soud v Praze. Porušením obecného pravidla
týkajícího se hodnocení důkazů a splnění důkazního břemene pak došlo k přijetí rozhodnutí,
jehož obsah se z hlediska relevantních skutkových okolností jeví svévolný a nezákonný a jehož
implikace mají za následek porušení základního práva žalované 2) na soudní ochranu. Soud
v procesu dokazování nezákonně přenesl důkazní břemeno na žalované, aniž by je o tom předem
poučil, přičemž vycházel z předpokladu, že jsou správními orgány. Na základě výše uvedeného
žalovaná 2) s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2014,
č. j. 6 As 1/2014 - 30, dovodila, že pokud v řízení o ochraně před nezákonným zásahem
správního orgánu podle §82 a následujících s. ř. s. z provedeného dokazování nevyplynulo,
že protiprávní stav vznikl v důsledku tvrzeného zásahu žalovaných, nejsou splněny podmínky
pro poskytnutí soudní ochrany před takovým zásahem, i kdyby existence protiprávního stavu
byla nesporná.
[34] Žalovaná 2) též namítla, že žalobkyně původně žádala eventuální petit, tj. zrušení rozhodnutí
žalovaných, popřípadě ochranu před nezákonným zásahem. Podáním ze dne 22. 2. 2018
žalobkyně vzala žalobu v první části zpět a zároveň navrhla změnu žaloby v druhé části. Městský
soud v Praze však namísto částečného zastavení řízení podle §64 s. ř. s. ve spojení s §96 odst. 2
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, zcela nepřípadně odstraňoval vady podání
a bez dalšího pokračoval v řízení. Takový postup však způsobuje nepřezkoumatelnost výroku
o nákladech řízení. Městský soud v Praze měl nadto podle §64 s. ř. s. ve spojení s §95 odst. 1 a 2
občanského soudního řádu rozhodnout o změně žaloby v její druhé části a neměl postupovat
formou opravy podle §37 odst. 3 a 5 s. ř. s. Městský soud v Praze v této souvislosti sice poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016 - 39, avšak podle
tohoto rozhodnutí jím zvolený postup vůbec nebyl možný. Upřesnění žalobního petitu je možné
jen v případech, kdy je neurčitý nebo nejednoznačný. Původní žalobní petit však byl zcela určitý
a projednatelný. Žalovaná 2) nadto konstatovala, že postup Městského soudu v Praze
pro ni byl překvapivý a svévolný, neboť očekávala, že soud bude zkoumat, zda ohledně změněné
žaloby nedošlo k uplynutí prekluzivní lhůty podle §84 odst. 1 a 2 s. ř. s. vztahující se k novým
žalobním tvrzením. K takovému posouzení však Městský soud v Praze nepřistoupil.
[35] Vzhledem ke všem uvedeným námitkám žalovaná 2) navrhla, aby Nejvyšší správní soud
zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze ve výrocích I., II. a V. a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[36] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti žalované 2) uvedla částečně totožné
argumenty jako ve vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaných 1) a 6). Nadto odmítla,
že by výrok II. napadeného rozsudku trpěl nesrozumitelností. Městský soud v Praze
v odůvodnění rozsudku jednoznačně vysvětlil, jak mají žalované postupovat. Výše úhrad
zdravotnických prostředků zachycené v číselníku jsou všem zdravotním pojišťovnám
nepochybně známé z jejich vlastní činnosti, popřípadě z webových stránek Svazu zdravotních
pojišťoven České republiky či Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky. Vzhledem
k tomu, že z číselníku platného ke dni 31. 12. 2012 vyplývá pouze maximální výše úhrady
pro konkrétní zdravotnický prostředek, Městský soud v Praze ve výroku II. napadeného
rozsudku nemohl zvolit jinou formulaci než „do výše“. Konečná výše úhrady se může tomuto
limitu rovnat nebo být i nižší, což se v každém jednotlivém případě odvíjí až od toho, v jaké ceně
byl příslušný zdravotnický prostředek vykázán pojišťovně k úhradě jeho výdejcem.
Žalované 2) nelze přisvědčit, že neví, jak s výrokem II. napadeného rozsudku naložit.
Pokud by tomu tak skutečně bylo, žalovaná 2) by nevěděla, v jaké výši hradit zdravotnické
prostředky ani dne 31. 12. 2012. K žádným nejasnostem však v tomto ohledu v minulosti
nedošlo. K tvrzení, že soudem označený číselník vůbec neexistuje, žalobkyně vysvětlila,
že ve výroku II. napadeného rozsudku došlo toliko k písařské chybě, která nemá vliv na jeho
vykonatelnost. Nezákonnost rozsudku podle žalobkyně nezpůsobuje, že jeho výrok přesně
neodpovídá formulaci žalobního petitu, neboť podle usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 23. 2. 2009, sp. zn. 33 Cdo 4901/2009, či nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2016,
sp. zn. I. ÚS 3564/15, soud není striktně vázán žalobou v tom smyslu, že by byl povinen
do výroku rozhodnutí ve věci samé doslovně převzít žalobcem formulovaný návrh jeho znění.
[37] Vzhledem ke všem uvedeným tvrzením žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost žalované 2) zamítl.
II/4. Kasační stížnosti žalovaných 3), 4) a 5) a vyjádření žalobkyně
[38] Proti výrokům I., II. a V. naposledy uvedeného rozsudku podala taktéž žalovaná 3) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V ní namítla, že žalované postupovaly
dlouhodobě podle zákonné úpravy, tj. podle §15 odst. 11 a 12 zákona o veřejném zdravotním
pojištění a podle souvisejících příloh k tomuto zákonu, přičemž Městský soud v Praze se s touto
otázkou vůbec nevypořádal. Uvedená právní úprava nebyla v okamžiku tvrzeného
zásahu ani zrušena, ani napadena a uplatnění pozdějšího nálezu Ústavního soudu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 3/15 v nyní posuzované věci by bylo projevem nepřípustné retroaktivity,
ledaže by byla daná právní úprava od samého počátku v příkrém rozporu s obecným vnímáním
spravedlnosti a základních lidských práv. Tak tomu ovšem podle žalované 3) nebylo. Ostatně
Ústavní soud v označené věci neshledal ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění
jako taková protiústavními, avšak až v souvislosti s jejich neúplností a nedostatečností.
Z toho nelze dovodit, že všechny postupy, které proběhly na základě této právní úpravy,
jsou nezákonné. Žalované byly v návaznosti na nález Ústavního soudu toliko nuceny nahradit
nedostatek právní úpravy vlastní iniciativou. Žalovaná 3) v této souvislosti odkázala na kasační
stížnosti žalovaných 1) a 6) a doplnila, že toliko zpracovávala data o cenách, která jí byla dostupná
už na základě její kontrolní činnosti podle §42 odst. 1 a 2 zákona o veřejném zdravotním
pojištění. V nyní posuzované věci však Městský soud v Praze vůbec nepřezkoumával zákonnost
postupu žalovaných. Namísto toho soud zvolil vlastní kritéria přezkumu, se kterými se žalované
neměly možnost seznámit. Napadený rozsudek je tak nepřípustně překvapivý, porušuje právo
žalované 3) na spravedlivý proces a zaměňuje přezkum zákonnosti za posouzení kvality postupu
žalovaných. Postup soudu přitom nevyplývá z §82 s. ř. s., nýbrž z nesprávné interpretace
nálezu Ústavního soudu. Žalovaná 3) konstatovala, že uplatnění zásad správní činnosti
je třeba vztáhnout k naplňování smyslu a účelu konkrétního zákona. Smyslem §15 odst. 11 a 12
zákona o veřejném zdravotním pojištění včetně příloh k tomuto zákonu je přitom nalézání výše
úhrady zdravotnických prostředků nezbytné pro zajištění zdravotní péče ve smyslu čl. 31 Listiny
základních práv a svobod, a to při udržitelnosti fungování celého systému veřejného zdravotního
pojištění v prostředí omezeného regulovaného trhu zdravotnických prostředků. Žalované
nalézáním výše hodnoty referenčního zdravotnického prostředku nestanovují výši úhrady
ani nepostupují svévolně, ale plní povinnost sledovat vývoj trhu. Žalovaná 3) vyjádřila
přesvědčení, že žalované byly schopny veškeré kroky svého postupu prokázat a závěry soudu
o neunesení důkazního břemene jsou důsledkem překvapivého rozvržení důkazní
povinnosti i k těm krokům, které nezajišťovaly žalované zdravotní pojišťovny. Vzhledem
k tomu, že se zdravotní pojišťovny nacházejí až na samém konci procesu zjišťování výše úhrady
zdravotnických prostředků, nebylo by ani možné dosáhnout transparentnosti otevřenou diskuzí
s žalobkyní. I tak ovšem bylo zajištěno informování žalobkyně a relevantních zájmových
sdružení.
[39] Žalovaná 3) odmítla v další stížnostní námitce závěr Městského soudu v Praze
o tom, že v žalobním řízení nebylo třeba zabývat se tvrzením žalovaných, podle nichž
při úhradách zdravotnických prostředků nevystupují jako správní orgány. Tím však Městský soud
v Praze pominul, že nešlo jen o tvrzení žalovaných, ale i o závěr Nejvyššího správního soudu
vyjádřený v rozsudku ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141. Městský soud v Praze opřel
svůj závěr toliko o nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 315/14. Z tohoto nálezu
však podle žalované 3) nelze dojít k závěrům o tom, zda žalované vystupují jako správní orgány,
popřípadě zda v posuzované věci došlo k naplnění kritérií nezákonného zásahu. Ústavní soud
toliko uvedl, že Nejvyšší správní soud nepostupoval správně, když vyloučil přímý dopad zásahu
pouze na základě svého dřívějšího rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 - 237,
a to proto, že tento rozsudek již byl překonán. Žalovaná 3) namítla, že se Městský soud v Praze
nevěnoval otázce zkrácení práv žalobkyně. Při posuzování této otázky totiž neprovedl žádné
dokazování, a ani nepředložil relevantní argumentaci. Žalovaná 3) zdůraznila, že obnovení stavu
ke konci roku 2012 podle výroku II. napadeného rozsudku znamená návrat k číselníku
zdravotnických prostředků, který byl vydán a uplatňován shodným postupem, jaký žalobkyně
napadá. V žalobním návrhu tak existuje vnitřní rozpor, který však Městský soud v Praze převzal
do svého rozsudku. Žalovaná 3) dodala, že žalobní návrh je účelový, neboť postup žalovaných
ve skutečnosti nenapadá z důvodu nezákonnosti, ale proto, že výše úhrady relevantních
zdravotnických prostředků pro rok 2013 byla zjištěna jako nižší. Městský soud v Praze podle
žalované 3) pominul komplexní pohled na věc, ze kterého je patrné, že žalované dlouhodobě
musely vydávat číselníky zdravotnických prostředků a že tak podle svých možností činily,
jak nejlépe mohly. Žalobkyně se podanou žalobou snažila toliko dosáhnout ekonomické výhody
a soudem nařízený návrat k dřívějšímu číselníku nedává z hlediska fungování celého systému
smysl, ani není rozumně vykonatelný.
[40] Vzhledem k uvedeným námitkám žalovaná 3) navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
výroky I., II. a V. napadeného rozsudku a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
[41] Žalované 4) a 5) podaly proti výrokům I., II. a V. rozsudku Městského soudu v Praze
obsahově totožnou kasační stížnost jako žalovaná 3).
[42] Žalobkyně ve vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaných 3), 4) a 5) odmítla názor,
že Městský soud v Praze aplikací nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/15 porušil v nyní posuzované
věci zákaz retroaktivity a zkrátil procesní práva žalovaných. Městský soud v Praze použil
označený nález jen jako vodítko k nalezení postupu souladného se základními zásadami činnosti
správních orgánů. Uvedené zásady jsou přitom v českém právním řádu platné bez dalšího.
Žalobkyně citovala z označeného nálezu Ústavního soudu a dovodila, že bez ohledu
na nedostatečnou určitost zrušené části zákona o veřejném zdravotním pojištění je třeba i nadále
respektovat práva dotčených osob, tj. i nárok dodavatelů zdravotnických prostředků na důsledné
dodržování zásad správní činnosti. Žalobkyně uvedla, že předvídatelnost a přezkoumatelnost
tvoří kritéria zákonnosti, nikoli pouze kvality postupu žalovaných, a Městský soud v Praze
tedy nepochybil, když se jimi zabýval. Odkaz žalovaných na závěry Městského soudu v Praze
ve věci sp. zn. 21 Cm 1/2017 žalobkyně označila za zcela nepřípadný, neboť byl vydán v typově
zcela jiném řízení a týkal se zcela odlišného skutku. Nadto, označený rozsudek toliko potvrzuje,
že zdravotní pojišťovny jsou při stanovení úhrad vázány zásadami transparentnosti
a přezkoumatelnosti a že žalobkyně má nárok na soudní ochranu v intencích soudního řízení
správního. Žalobkyně přitom podotkla, že uvedený rozsudek nenabyl právní moci.
Podle žalobkyně ve světle současné judikatury již není sporu o tom, že zdravotní pojišťovny
jsou povolány k určení výše úhrady za konkrétní zdravotnický prostředek. K námitce, že sleduje
toliko získání ekonomické výhody, neboť žalované postupovaly v roce 2013 při zjišťování
výše úhrad stejně jako v předchozím roce 2012, žalobkyně uvedla, že usiluje toliko o prosazení
elementárních zásad slušnosti a spravedlnosti. Přitom v žalobním řízení bylo prokázáno,
že přezkoumávané snížení úhrad bylo založeno na pravidlech, které žalované do té doby
neuplatňovaly. Žalované tato pravidla převzaly ze sněmovního tisku č. 88 a na jejich základě
dále postupovaly arbitrárně, aniž by o tom žalobkyni informovaly. Konkrétní mechanismus
a způsob určení výše úhrad přitom zůstal neobjasněn, přestože k tomu žalované měly celé žalobní
řízení. Žádné relevantní argumenty přitom žalované nepřednesly ani v kasačních stížnostech.
Žalobkyně vyjádřila pochopení pro účel snížení úhrad zdravotnických prostředků, avšak
zdůraznila, že k tomuto účelu nemůže vést netransparentní a nepředvídatelný postup. K tvrzení
o překvapivosti rozsudku Městského soudu v Praze, jakož i k některým dalším námitkám
žalobkyně odkázala na vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaných 1), 2) a 6).
[43] Vzhledem ke všem uvedeným tvrzením žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnosti žalovaných 3), 4) a 5) zamítl.
III. Posouzení kasačních stížností
[44] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež účastníci žalobního řízení uplatnili v kasačních
stížnostech. Přitom shledal jednu vadu uvedenou v §109 odst. 4 s. ř. s., k níž musel přihlédnout
z úřední povinnosti, byť nebyla v kasačních stížnostech výslovně namítnuta. V nich účastníci
řízení označili důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[45] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné právní
posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní
předpis, popř. je sice aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[46] Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu
soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[47] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[48] Důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nepřichází vůbec v úvahu,
neboť Městský soud v Praze rozhodl o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu, a nikoliv o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterému by případně předcházelo
vadami zasažené formalizované řízení. Nejvyšší správní soud se proto k jednotlivým stížnostním
námitkám zabýval jen přezkoumatelností a zákonností napadeného rozsudku, jakož i řízením
před Městským soudem v Praze, jež předcházelo jeho vydání, aby mohl učinit závěr o naplnění
či nenaplnění důvodů kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
III/1. Vypořádání námitek o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů a o vadách žalobního řízení
[49] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stížnostními námitkami účastníků žalobního řízení
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů a o jiných vadách řízení
před Městským soudem v Praze. V případě důvodnosti některé z těchto námitek by se totiž
Nejvyšší správní soud nemohl zabývat zákonností rozsudku Městského soudu v Praze, který
by musel bez dalšího zrušit.
[50] Podle žalovaných 1) a 6) žalobkyně původně brojila proti rozhodnutí a zároveň se domáhala
ochrany před nezákonným zásahem, přičemž tuto vadu svého podání nemohla odstranit pouhým
jeho upřesněním, že nadále trvá jen na žalobě proti nezákonnému zásahu. Rovněž žalovaná 2)
poukázala na eventuální petit původní žaloby a na to, že žalobkyně ji vzala zpět ohledně návrhu
na zrušení rozhodnutí žalovaných a domáhala se její změny ve vztahu k ochraně
před nezákonným zásahem. Městský soud v Praze však namísto částečného zastavení řízení
a vydání rozhodnutí o změně žaloby podle §95 a §96 občanského soudního řádu za užití
§64 s. ř. s. bez dalšího pokračoval v žalobním řízení, byť původní žalobní petit byl zcela určitý
a projednatelný, takže jeho upřesnění nepřicházelo v úvahu. Navíc podle žalované 2) Městský
soud v Praze neposuzoval zachování prekluzivní lhůty pro podání zásahové žaloby ve vztahu
k novým žalobním tvrzením, což lze pokládat za svévolný a překvapivý postup.
[51] K těmto kasačním námitkám z obsahu soudního spisu vyplývá, že po vydání zrušujícího
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141, v dalším
řízení Městský soud v Praze usnesením ze dne 14. 2. 2018, č. j. 10 Ad 6/2013 - 214, s ohledem
na zrušující nález Ústavního soudu a aktuální judikaturu Nejvyššího správního soudu vyzval
žalobkyni k odstranění vad žaloby tím, že uvede, zda trvá na žalobě proti rozhodnutí, na žalobě
proti nezákonnému zásahu nebo na obou žalobách zároveň, a upraví návrh rozhodnutí
definováním okruhu zdravotnických prostředků, u nichž snížení úhrad zasáhlo do jejích práv.
V reakci na tuto výzvu žalobkyně podáním ze dne 22. 2. 2018 oznámila, že bere žalobu částečně
zpět ve vztahu k zrušení rozhodnutí správních orgánů, navrhuje v tomto směru řízení zastavit
a nadále se domáhá jen ochrany před nezákonným zásahem žalovaných, ohledně něhož upravila
žalobní petit. Městský soud v Praze o tomto podání žalobkyně nikterak nerozhodoval, vycházel
z toho, že předmětem žalobního řízení je nadále jen ochrana před nezákonným zásahem
žalovaných, a napadeným rozsudkem o takto upravené žalobě rozhodl.
[52] V tomto postupu Městského soudu v Praze neshledává Nejvyšší správní soud vadu řízení,
která by měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Právní úprava úkonů účastníků řízení
ve správním soudnictví, odstraňování vad podání, úprava petitu, úplného či částečného zpětvzetí
návrhu a způsobu rozhodování o jeho změnách je obsažena v ustanoveních §37 a §47 s. ř. s.,
a proto Městský soud v Praze po obdržení upřesnění žaloby ze dne 22. 2. 2018 nemohl při řešení
těchto otázek aplikovat příslušná ustanovení občanského soudního řádu. Za této situace správně
nerozhodl o připuštění změny zásahové žaloby, neboť ze znění §95 občanského soudního řádu
nebylo možné vycházet a žádné ustanovení soudního řádu správního vydání takového
procesního úkonu neupravuje. Ustanovení §37 odst. 4 a §47 písm. a) s. ř. s. pak obsahují
samostatnou úpravu částečného zpětvzetí návrhu ve správním soudnictví a rozhodování
o něm, takže v tomto směru nepřicházelo v úvahu použití §96 občanského soudního řádu.
Nicméně původní žaloba směřovala primárně proti rozhodnutím žalovaných a subsidiárně
proti jejich nezákonnému zásahu. Pokud tedy žalobkyně v souladu s dispoziční zásadou a v reakci
na dosavadní průběh soudního řízení žalobu upravila tak, že ve snížení úhrady některých
jí distribuovaných zdravotnických prostředků žalovanými od počátku roku 2013 již nadále
spatřuje jen nezákonný zásah, před nímž se domáhá ochrany, je nutné uvedený úkon považovat
za upřesnění žalobního petitu, a nikoliv za zúžení rozsahu soudního přezkumu, o němž
by muselo být rozhodnuto formou částečného zastavení žalobního řízení, byť tento postup
žalobkyně navrhla. Ta navíc v upřesnění žaloby ze dne 22. 2. 2018 dala jasně najevo svou vůli
nespatřovat v postupu žalovaných rozhodnutí správních orgánů podle §65 a násl. s. ř. s.
Proto nevydání rozhodnutí o částečném zastavení řízení ve vztahu k této původní části žaloby
nemohlo nikterak ovlivnit zákonnost napadeného rozsudku Městského soudu v Praze,
jenž se dále zabýval žalobou výhradně z hledisek obsažených v §82 a násl. s. ř. s., jak žalobkyně
požadovala v dalším řízení následujícím po vydání zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního
soudu. Upřesnění žalobního petitu nikterak nebránila jeho původní jednoznačnost
a projednatelnost, neboť znění §37 s. ř. s. ani jiného ustanovení téhož zákona nebránilo
žalobkyni již nadále netrvat na posouzení postupu žalovaných z hlediska jednoho typu řízení
ve správním soudnictví.
[53] Původní žaloba, ve které se žalobkyně subsidiárně domáhala ochrany před trvajícím
nezákonným zásahem, byla podána k poštovní přepravě již dne 28. 2. 2013, tedy na konci
druhého měsíce ode dne 1. 1. 2013, kdy došlo k namítanému snížení úhrady příslušných
zdravotnických prostředků. Subjektivní dvouměsíční lhůta a objektivní dvouroční lhůta
pro podání zásahové žaloby, které jsou zakotveny v §84 odst. 1 s. ř. s., tedy byly nepochybně
zachovány bez ohledu na upřesnění žaloby ze dne 22. 2. 2018, v jehož petitu byl tvrzený
nezákonný zásah taktéž označen jako trvající. Městský soud v Praze se tak v odůvodnění
napadeného rozsudku nemusel výslovně zabývat zachováním lhůty pro podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem ve světle nových tvrzení žalobkyně a v absenci této úvahy
nelze spatřovat svévolný či překvapivý postup, neboť včasnost této žaloby ve vztahu
k neukončenému zásahu byla naprosto zjevná.
[54] Dále žalované 1) a 6) uvedly, že napadený rozsudek nereflektuje předchozí nález Ústavního
soudu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. II. ÚS 315/14, ani rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 - 141, neboť z nich nevyplývá závěr o přímém zasažení
do práv žalobkyně v důsledku snížení úhrad zdravotnických prostředků žalovanými,
jak nesprávně dovodil Městský soud v Praze. Naopak tato zrušující rozhodnutí poukazují
na nutnost provedení věcného přezkumu a posouzení splnění všech podmínek pro důvodnost
zásahové žaloby, včetně přímého dotčení práv žalobkyně. Touto otázkou se však Městský soud
v Praze nezabýval a věnoval se jen kritériu zákonnosti postupu žalovaných. Rovněž podle
žalovaných 3), 4) a 5) se Městský soud v Praze nezaobíral podmínkou zkrácení práv žalobkyně
v důsledku jí tvrzeného nezákonného zásahu, v tomto směru neprovedl žádné dokazování
ani nepředložil relevantní argumentaci. Žalované 2), 3), 4) a 5) dále poukázaly na skutečnost,
že se napadený rozsudek nevypořádal s otázkou, zda při stanovení úhrad za zdravotnické
prostředky byly žalované v pozici vykonavatelů veřejné moci a správních orgánů, když splnění
této první podmínky nezákonného zásahu není možné dovodit toliko ze zrušujícího nálezu
Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 315/14, k čemuž rovněž chybně dospěl Městský soud v Praze.
[55] Těmto kasačním námitkám je nutné do značné míry přisvědčit. Ústavní soud ve zrušujícím
nálezu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. II. ÚS 315/14, totiž toliko přisvědčil závěru správních
soudů, že snížení úhrady zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění
není a nemá být vydáváno v řízení upraveném právními předpisy a není zákonem ani jinak
formálně koncipováno jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Ve vztahu k odmítnutí žaloby
v části, v níž se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., pak Ústavní soud poukázal
na skutečnost, že závěr Nejvyššího správního soudu o absenci přímého dotčení veřejných
subjektivních práv výrobců a distributorů zdravotnických prostředků se opíral pouze o jejich
srovnání s postavením výrobců léčivých přípravků, u nichž předchozí judikatura přímé dotčení
práv nedovodila, přičemž tento právní názor byl překonán později vydanými usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013 - 63,
a několika nálezy Ústavního soudu. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu tak k závěru,
podle něhož postup žalovaných nemůže být nezákonným zásahem, uvádí jen argumenty,
které byly shledány neústavními. Pouze z tohoto důvodu vydal Ústavní soud zrušující nález
sp. zn. II. ÚS 315/14, aniž by se v něm jakkoliv zabýval jednotlivými kritérii žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. Z bodů 21 až 23 tohoto rozhodnutí Ústavního
soudu tedy nevyplývá závěr, že snížení úhrad zdravotnických prostředků, jejichž distributorem
je žalobkyně, představuje přímý zásah do jejích práv, jak se nesprávně uvádí v nyní napadeném
rozsudku Městského soudu v Praze. Takový závazný právní názor nebyl vysloven
ani v navazujícím zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017,
č. j. 4 Ads 60/2013 - 141. V něm se pouze uvádí, že s přihlédnutím k usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013 - 63, již není a priori vyloučen
závěr o přímém dotčení výrobce a distributora léčivého přípravku a z analogie mezi právním
postavením tohoto subjektu a výrobce a distributora zdravotnických prostředků tak již nevyplývá,
že by žalobkyně nemohla být přímo dotčena výší úhrady svých výrobků ze všeobecného
zdravotního pojištění. Pouze s ohledem na absenci jiných argumentů podporujících závěr
o nemožnosti přímého dotčení a na zrušující nález Ústavního soudu označil Nejvyšší správní
soud v předchozím řízení o kasační stížnosti rozsudek Městského soudu v Praze
za nepřezkoumatelný a současně s jeho zrušením zavázal tento soud, aby v dalším žalobním
řízení posoudil splnění podmínek pro podání žaloby proti nezákonnému zásahu žalovaných,
včetně kritéria přímého dotčení.
[56] Ústavní soud ani Nejvyšší správní soud se tedy doposud meritorně nezabývaly částí žaloby,
ve které se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaných ve smyslu
§82 s. ř. s., podle něhož každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Proto se měl Městský soud v Praze v dalším řízení
zabývat všemi těmito podmínkami zásahové žaloby, což však neučinil, neboť kritérium přímého
dotčení práv žalobkyně považoval za splněné na základě zmíněné nesprávné úvahy o vyřešení
této otázky ve zrušujícím nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 315/14, případné postavení
žalovaných jako správních orgánů vůbec neřešil a jen posoudil zákonnost snížení úhrad
zdravotnických prostředků z hlediska předvídatelnosti a přezkoumatelnosti tohoto postupu.
Lze tedy ve shodě s žalovanými shrnout, že napadený rozsudek neobsahuje posouzení splnění
uvedených dvou zákonných podmínek pro vyhovění žaloby proti nezákonnému zásahu
správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., ačkoliv ji Městský soud v Praze v novém řízení shledal
důvodnou.
[57] Nicméně Městský soud v Praze v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že nově
rozhoduje v okamžiku, kdy aplikovaná právní úprava představovaná §15 odst. 12, částí oddílu C
vymezené písmeny “A“ a “B“ přílohy č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění
a vysvětlivkami k písmenům “A“ a “B“ byla zrušena nálezem Ústavního soudu ze dne
30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/2015, a to uplynutím dne 31. 12. 2018. Dále vysvětlil, že Ústavní
soud své derogační rozhodnutí založil mimo jiné na závěru, podle něhož tato zákonná ustanovení
porušují právo výrobců, dovozců a distributorů zdravotnických prostředků podnikat garantované
v čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podle závěru Ústavního soudu je totiž zákon
při stanovení podmínek úhrad zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění příliš
vágní, neboť není zřejmé, jak zdravotní pojišťovny provádějí zjišťování ekonomicky nejméně
náročné varianty, což dotčené podnikatele uvádí do značné nejistoty ohledně toho, zda a proč
je jejich výrobek do určité míry hrazen z veřejného zdravotního pojištění. Městský soud v Praze
citoval část bodu 141 uvedeného plenárního nálezu Ústavního soudu, v níž se uvádí, že „neurčitost
napadených ustanovení má za následek, že dodavatel zdravotnických prostředků - stejně jako pojištěnec - na jejich
základě nemůže zjistit, zda jím dodávané zdravotnické prostředky poskytované při ambulantní zdravotní péči
mohou být hrazeny z veřejného zdravotního pojištění, jakým způsobem byly posouzeny jejich vlastnosti (provedena
jejich kategorizace), zjištěna jejich cena, respektive náklady, a provedeno srovnání jejich ekonomické náročnosti“.
[58] Nejvyšší správní soud dodává, že v dalších pasážích nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2015 Ústavní
soud zdůraznil zásadní vliv systému veřejného zdravotního pojištění na podmínky podnikání
v oblasti zdravotnictví, neboť jeho prostřednictvím jsou regulovány právní vztahy
mezi pojištěnci, poskytovateli zdravotnických služeb a zdravotními pojišťovnami za účelem
poskytování potřebné zdravotní péče za úhradu z veřejného zdravotního pojištění bez přímé
platby od pojištěnců. Na základě srovnání výdajů na zdravotnictví z veřejných a soukromých
zdrojů pak Ústavní soud konstatoval, že možnost poskytovatelů zdravotnických služeb podnikat
je zásadním způsobem ovlivněna tím, zda jim za provedené výkony vznikne nárok na úhradu
vůči některé zdravotní pojišťovně. V převážné většině segmentů zdravotní péče jde přitom
o nezbytnou podmínku této činnosti s ohledem na vysoké náklady spojené s poskytnutím
zdravotní péče, které obvykle převyšují finanční možnosti jednotlivých pojištěnců a v podstatě
vylučují, aby tito vyhledali a upřednostnili poskytovatele požadujícího přímou úhradu. Naplnění
práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného zdravotního
pojištění zakotveného v čl. 31 větě druhé Listiny základních práv a svobod podle Ústavního
soudu předpokládá, že úhrada z veřejného zdravotního pojištění se bude vztahovat nejen
na jednotlivé výkony poskytovatelů zdravotnických služeb, nýbrž i na léčivé přípravky
a zdravotnické prostředky, jež jsou potřebné k dosažení žádoucího léčebného účinku.
Proto je součástí systému veřejného zdravotního pojištění i regulace právních vztahů
mezi pojištěnci, výdejci léčivých přípravků nebo zdravotnických prostředků a zdravotními
pojišťovnami, jakož i souvisejících právních vztahů, jejichž účastníci jsou výrobci, dovozci
a distributoři léčiv a zdravotnických prostředků. Předmětná ustanovení zákona o veřejném
zdravotním pojištění tak dotváří zákonem stanovené podmínky, za nichž mohou dodavatelé
zdravotnických prostředků realizovat své právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, a tudíž i meze tohoto základního práva. Možnost, že jimi dodávané zdravotnické
prostředky budou pojištěncům poskytovány za úhradu z veřejného zdravotního pojištění,
má tak zásadní význam pro jejich dostupnost, a tím i konkurenceschopnost dodavatelů a jejich
postavení na trhu.
[59] Ve světle odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2015 je tedy zcela zřejmé,
že snížení úhrady z veřejného zdravotního pojištění ze strany žalovaných ve vztahu k vybraným
zdravotnickým prostředkům, které žalobkyně v posuzované věci dodávala na trh, představovalo
bezprostřední zásah do jejího ústavně zaručeného práva na podnikání, neboť mohlo mít značný
význam pro její další obchodní činnost a postavení na trhu s uvedenými výrobky. O přímém
zkrácení práv žalobkyně, k němuž došlo v důsledku poklesu výše plateb za jí distribuované
zdravotnické prostředky žalovanými zdravotními pojišťovnami, tak nelze mít žádné pochybnosti.
Uvedené zákonné kritérium pro úspěšné podání zásahové žaloby proto bylo evidentně splněno.
[60] Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2015 zcela nepochybně vyplývá i naplnění další podmínky uvedené
v §82 s. ř. s., kterou je postavení žalovaných jako správních orgánů. V něm totiž Ústavní soud
zdůraznil, že předmětná ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění nikterak neomezují
možnosti pojištěnců a dodavatelů zdravotnických prostředků domáhat se soudní ochrany jejich
práv proti postupu zdravotních pojišťoven při zjišťování výše úhrad zdravotnických prostředků
z veřejného zdravotního pojištění. Dále Ústavní soud zdůraznil, že do doby přijetí nové zákonné
úpravy trvá zdravotním pojišťovnám povinnost interpretovat napadená ustanovení zákona
o zdravotním pojištění, jejíž zrušení bylo odloženo na konec roku 2018, takovým způsobem,
aby byla v intencích derogačního nálezu v co největší míře respektována práva všech subjektů,
jež mohou být jejich postupem dotčeny. Na tuto pasáž plenárního nálezu Ústavního soudu
poukázal rovněž Městský soud v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku. Je tak zcela
nesporné, že do účinnosti nové právní úpravy systému úhrad zdravotnických prostředků
z veřejného zdravotního pojištění měly žalované zdravotní pojišťovny postavení orgánů veřejné
moci, které postupem při snižování plateb žalobkyni za jí distribuované zdravotnické prostředky
rozhodovaly o jejích veřejných subjektivních právech.
[61] Městský soud v Praze, jenž dne 29. 6. 2018 vydal rozsudek napadený všemi účastníky řízení
ještě za platnosti a účinnosti předchozí neústavní právní úpravy, neboť ta byla zrušena uplynutím
dne 31. 12. 2018, některé z citovaných částí nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2015 použil
pouze při hodnocení zákonnosti zásahu, která představuje další kriterium posuzování zásahové
žaloby. Nicméně o splnění podmínek přímého zkrácení práv žalobkyně postupem spočívajícím
ve snížení úhrad za jí distribuované zdravotnické prostředky žalovanými zdravotními
pojišťovnami jakožto správními orgány nemohou být po vydání zmíněného plenárního nálezu
Ústavního soudu naprosto žádné pochybnosti. Za této situace by zrušení napadeného rozsudku
pro nepřezkoumatelnost z důvodu absence úvah o naplnění těchto dvou kritérií pro úspěšnost
žaloby podané podle §82 s. ř. s. představovalo formalistické a nehospodárné rozhodnutí
o kasační stížnosti, které by zbytečně prodloužilo již tak dlouhé soudní řízení. Městský soud
v Praze by totiž ve světle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2015 nemohl učinit nic jiného,
než konstatovat naplnění výše uvedených dvou podmínek pro vyhovění žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem správních orgánů. Proto je možné konstatovat, že uvedený
nedostatek odůvodnění napadeného rozsudku neměl žádný vliv na správnost příslušných závěrů
v něm učiněných, v důsledku čehož není důvod přistoupit k jeho zrušení.
[62] Všechny žalované též shodně uvedly, že Městský soud v Praze porušil jejich procesní práva,
zásadu rovnosti účastníků řízení, právo na spravedlivý proces a vydal překvapivé rozhodnutí,
neboť je neseznámil a nedal možnost vyjádřit se k jeho náhledu na rozvržení důkazního břemena
ohledně předvídatelnosti a přezkoumatelnosti snížení úhrady za vybrané zdravotnické prostředky
distribuované žalobkyní a důkazní povinnost na ně svévolně a nezákonně přenesl.
[63] K těmto kasačním námitkám lze konstatovat, že otázkou transparentnosti poklesu platby
za vybrané zdravotnické prostředky žalobkyni z veřejného zdravotního pojištění se Městský soud
v Praze zabýval při posuzování kritéria zákonnosti tohoto zásahu žalovaných. Vycházel přitom
ze zmíněného pokynu uvedeného v plenárním nálezu Ústavního soudu, podle něhož do doby
přijetí nové zákonné úpravy jsou zdravotní pojišťovny povinny interpretovat zrušená ustanovení
zákona o veřejném zdravotním pojištění tak, aby v nejvyšší možné míře a v intencích tohoto
zrušujícího rozhodnutí respektovaly práva všech dotčených subjektů. Vzhledem k absenci popisu
konkrétního způsobu ochrany práv distributorů zdravotnických prostředků v nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 vytvořil Městský soud v Praze test, jemuž podrobil postup žalovaných.
Přitom vycházel z toho, že podle Ústavního soudu aplikovaná právní úprava porušuje právo
žalobkyně podnikat kvůli z ní vyplývající nepředvídatelnosti postupu zdravotních pojišťoven
a potencionální nepřezkoumatelnosti a svévoli způsobu, jakým zdravotní pojišťovny provádějí
průzkum trhu a zjišťují ceny a charakteristiky jednotlivých výrobků a ekonomicky nejméně
náročnou variantu. Městský soud v Praze se proto zaměřil na zodpovězení dvou otázek. Nejprve
posuzoval, zda žalované při snížení úhrad zdravotnických prostředků distribuovaných k počátku
roku 2013 žalobkyní postupovaly pro ni předvídatelným způsobem. Dále hodnotil, jestli žalované
při stanovení nových pravidel úhrady zvolily přezkoumatelný postup, na základě něhož si udělaly
relativně úplnou představu o tom, který výrobek v dané kategorii zdravotnických prostředků
je ekonomicky nejméně náročnou variantou. Pokud by na obě tyto otázky našel kladnou
odpověď, považoval by Městský soud v Praze žalobu za nedůvodnou.
[64] Podle dalšího úsudku Městského soudu v Praze nesly ohledně postupu při stanovení úhrad
důkazní břemeno žalované, jelikož žalobkyně zmínila a současně prokázala, že ke snížení plateb
z veřejného zdravotního pojištění za jí dodávané zdravotnické prostředky k počátku roku 2013
skutečně došlo, přičemž podle jejího dalšího tvrzení o tom nebyla žádným způsobem dopředu
informována. Břemeno tvrzení i důkazní břemeno tak muselo nutně přejít na žalované, které
v pozici vykonavatelů veřejné moci přistoupily ke snížení úhrad, a proto musely být schopny
tento postup vysvětlit a obhájit. Až pokud by žalované tvrdily a prokázaly, že ke snížení úhrad
přistoupily na základě transparentního a racionálního procesu, přešlo by břemeno tvrzení
i důkazní zpět na žalobkyni. V opačném případě by totiž byly na ni kladeny procesní nároky,
které by nemohla splnit, neboť její žaloba byla založena právě na tvrzení, že o zmiňovaném
postupu nebyla informována a jednalo se o proces nepřezkoumatelný. Žalobkyně přitom zcela
racionálně vycházela z toho, že pokud jí distribuované zdravotnické prostředky byly žalovanými
do konce roku 2012 hrazeny v určité částce, byla tato výše považována za ekonomicky nejméně
náročnou variantu ve smyslu příslušných ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění.
Důvodem ke snížení úhrad musel být nový průzkum trhu svědčící o změně okolností, o čemž
by však bylo nutné žalobkyni, respektive zástupce distributorů zdravotnických prostředků
informovat alespoň v minimálním předstihu tak, aby měla možnost případně závěry žalovaných
zpochybnit nebo se na nadcházející snížení plateb za své výrobky z veřejného zdravotního
pojištění připravit.
[65] Takto vymezené rozvržení důkazního břemene ohledně postupu žalovaných při snižování
úhrad za předmětné zdravotnické prostředky žalobkyni považuje Nejvyšší správní soud za zcela
přiléhavé a logické. Jestliže totiž po dobu platnosti a účinnosti příslušných ustanovení zákona
o veřejném zdravotním pojištění, které byly shledány protiústavními, měly podle závěru
Ústavního soudu zdravotní pojišťovny garantovat maximálně možnou ochranu práv mimo jiné
distributorů zdravotnických prostředků při snižování úhrad za jejich výrobky, muselo
na nich nesporně ležet důkazní břemeno ohledně transparentnosti tohoto jejich postupu.
Jeho nepředvídatelnost a nepřezkoumatelnost navíc žalobkyně namítla již v původní žalobě,
takže žalovaným muselo být minimálně po vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/15
zřejmé, že právě nesprávnost tohoto tvrzení budou muset svou důkazní aktivitou vyvrátit,
o což se ostatně v dalším žalobním řízení snažily. Za takové situace úvaha Městského soudu
v Praze, že důkazní břemeno ohledně transparentnosti postupu při snižování úhrad žalobkyni
za jí dodávané zdravotnické prostředky ke dni 1. 1. 2013 nesly žalované zdravotní pojišťovny,
nemohla být pro ně nikterak nečekaná. S tímto úsudkem Městský soud v Praze nebyl povinen
účastníky řízení výslovně seznamovat před vydáním napadeného rozsudku, neboť „správní soud
není povinen účastníku řízení před rozhodnutím ve věci poskytnout poučení, že jeho tvrzení dosud nebyla
prokázána, a vyzývat jej k doplnění důkazních návrhů; poučovací povinnost podle §118a odst. 1 či odst. 3
o. s. ř. se v řízení před správními soudy neuplatní“, jak se uvádí v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 4. 2017, č. j. 7 As 215/2016 - 43, nebo v dalších judikátech tohoto soudu zmíněných
v napadeném rozsudku.
[66] Z těchto důvodů není možné závěr Městského soudu v Praze o nerovnoměrném rozvržení
důkazního břemene ohledně předvídatelnosti a přezkoumatelnosti snížení úhrady žalobkyni
za jí distribuované zdravotnické prostředky považovat za svévolný, protiprávní ani překvapivý,
takže v tomto směru nedošlo ke zkrácení práv žalovaných ani k porušení zásad řízení
před správními soudy.
[67] Konečně žalované 1) a 6) uvedly, že Městský soud v Praze řádně neobjasnil, proč provedené
důkazy nestačí k závěru o přezkoumatelnosti postupu při snížení úhrad žalobkyni za předmětné
zdravotnické prostředky.
[68] Ani této kasační námitce Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit. Městský soud v Praze
totiž při posuzování zákonnosti uvedeného zásahu žalovaných zdravotních pojišťoven vysvětlil,
že při nutnosti aplikovat nedostatečnou a nejasnou právní úpravu by akceptoval jakýkoli způsob
stanovení úhrad, který by alespoň v nejpodstatnějších rysech odpovídal požadavkům vysloveným
v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/15. Za dostatečně prokázaný přitom Městský soud
v Praze považoval způsob, jakým proběhla samotná kategorizace jednotlivých výrobků. Stejný
závěr však podle napadeného rozsudku nebylo možné učinit ve vztahu k stanovení konkrétních
úhrad v jednotlivých kategoriích zdravotnických prostředků, neboť přezkoumatelnost tohoto
postupu nebyly žalované schopny dostatečně tvrdit ani prokázat. Městský soud v Praze v tomto
směru provedl podrobnou rekapitulaci dále zmíněných výpovědí dvou svědků, kteří v rozhodné
době zastávali ve Všeobecné zdravotní pojišťovně a u žalované 2) vedoucí pozice v oboru
zdravotnických prostředků, náležitě tyto důkazní prostředky zhodnotil a vysvětlil, proč na základě
nich nebylo možné zjistit způsob stanovení výše konkrétních úhrad v jednotlivých kategoriích
zdravotnických prostředků. Dále v napadeném rozsudku byly tato svědectví a provedené listinné
důkazy dostatečně hodnoceny z hlediska, zda o chystané změně úhrad zdravotnických prostředků
a způsobu jejich stanovení byla s dostatečným předstihem informována žalobkyně či aspoň
zájmová sdružení hájící její zájmy a zda se žalobkyně mohla k poklesu plateb vyjádřit,
což byl podle soudu další předpoklad transparentnosti celého procesu. Ani tato skutečnost
však podle Městského soudu v Praze nebyla prokázána. V napadeném rozsudku tak bylo
náležitě vysvětleno, proč žalované neunesly důkazní břemeno ohledně přezkoumatelnosti
a předvídatelnosti postupu při snížení úhrad žalobkyni za některé jí distribuované zdravotnické
prostředky.
[69] Po vypořádání všech uvedených kasačních námitek je tedy možné uzavřít, že napadený
rozsudek není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a řízení před Městským soudem v Praze
nebylo zatíženo ani jinou vadou, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé. Důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy nebyl v tomto ohledu
naplněn.
III/2. Vypořádání námitek o nezákonnosti napadeného rozsudku
[70] Nejvyšší správní soud se tedy mohl zabývat zákonností napadeného rozsudku a posoudit,
zda žalované zdravotní pojišťovny snížily žalobkyni úhrady předmětných zdravotnických
prostředků ke dni 1. 1. 2013 v souladu s následující právní úpravou, která sice byla jako neústavní
ke konci roku 2018 zrušena, nicméně v posuzované věci musela být aplikována, neboť
napadený rozsudek byl sice vydán po vyhlášení derogačního nálezu Ústavního soudu, avšak ještě
před koncem odkladu jeho vykonatelnosti, jak již bylo zmíněno.
[71] Podle §15 odst. 11 zákona o veřejném zdravotním pojištění, ve znění účinném
do 31. 12. 2018, zdravotnické prostředky uvedené v oddílu B přílohy č. 3 tohoto zákona se ze zdravotního
pojištění nehradí. Zdravotnické prostředky uvedené v oddílu C přílohy č. 3 tohoto zákona se ze zdravotního
pojištění hradí ve výši a za podmínek stanovených v této příloze. Podle §15 odst. 12 věty první zákona
o veřejném zdravotním pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2018, zdravotnické prostředky
neuvedené v odstavci 11 se ze zdravotního pojištění hradí ve výši 75 % ceny zdravotnického prostředku v provedení
nejméně ekonomicky náročném, v závislosti na míře a závažnosti zdravotního postižení; cenu nejméně ekonomicky
náročného provedení zdravotnického prostředku zjišťuje zdravotní pojišťovna průzkumem trhu.
[72] V oddílu C přílohy č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění, ve znění účinném
do 31. 12. 2018, byly uvedeny názvy druhů (typů) zdravotnických prostředků a u každého
z nich bylo uvedeno, že se hradí 100 % jejich ceny se stanovenou maximální částkou za jejich
určité množství. U každé položky zdravotnických prostředků přitom byly uvedeny symboly
úhradových limitů A nebo B, u nichž byly v závěru oddílu C přílohy č. 3 uvedeny následující
vysvětlivky: A - Úhrada ve výši ceny pro konečného spotřebitele zdravotnického prostředku v provedení nejméně
ekonomicky náročném v závislosti na míře a závažnosti zdravotního postižení (dále jen "ekonomicky nejméně
náročná varianta"); cenu ekonomicky nejméně náročné varianty zdravotnického prostředku zjišťuje zdravotní
pojišťovna průzkumem trhu. B - Úhrada ve výši ceny ekonomicky nejméně náročné varianty celého systému
složeného ze zdravotnických prostředků skupiny č. 3 tohoto oddílu.
[73] Symbol úhradového limitu B je uveden i u položek stomických pomůcek č. 16, 17, 18, 19,
21, 22, 23, 30, 31 a 32, jejichž distributorkou byla v rozhodné době žalobkyně. Tyto výrobky
jí tak měly být uhrazeny ve výši ceny ekonomicky nejméně náročné varianty celého systému
složeného ze zdravotnických prostředků skupiny č. 3 oddílu C přílohy č. 3 k zákonu o veřejném
zdravotním pojištění, do níž náležely pomůcky pro stomiky vyjmenované v položkách 16 až 38.
Výši této ceny přitom zdravotní pojišťovny zjišťovaly průzkumem trhu.
[74] Městský soud v Praze při posuzování transparentnosti postupu žalovaných ohledně snížení
úhrad žalobkyni za tyto zdravotnické prostředky k počátku roku 2013 vycházel z uvedené právní
úpravy i derogačního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/15. Nejprve se totiž zaměřil
na otázku přezkoumatelnosti způsobu průzkumu trhu, na jehož základě si žalované udělaly
úsudek o tom, který výrobek v dané kategorii zdravotnických prostředků představuje ekonomicky
nejméně náročnou variantu. Vysvětlil, že v tomto směru by akceptoval postup tvrzený žalovanou
6), která uvedla, že zdravotnické prostředky byly ve spolupráci s výrobci a distributory seřazeny
do jednotlivých kategorií vzájemně zaměnitelných zdravotnických prostředků, v jejichž rámci
bylo zjištěno, kolik kusů jednotlivých výrobků bylo zdravotními pojišťovnami vydáno
v předchozím roce, a následně byla úhrada stanovena tak, aby bylo pokryto 33 %
takto stanovených výrobků v každé kategorii. Městský soud v Praze tak zkoumal dostatečnost
prokázání způsobu, jakým proběhly samotná kategorizace příslušných zdravotnických prostředků
a stanovení konkrétních úhrad v jednotlivých kategoriích. Dále posuzoval, zda byla žalobkyně
nebo zájmová sdružení hájící její zájmy předem informovány o zamýšleném poklesu úhrad
a o způsobu určení jejich nové výše. Takto vymezený test postupu žalovaných při snižování
úhrad žalobkyni za předmětné zdravotnické prostředky od počátku roku 2013 také podle názoru
Nejvyššího správního soudu alespoň v minimální míře zohledňuje práva žalobkyně
jako subjektu přímo dotčeného uvedeným zásahem zdravotních pojišťoven, jak po přechodnou
dobu do účinnosti nové zákonné úpravy požadoval Ústavní soud ve zrušujícím nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 3/15.
[75] Městský soud v Praze přitom považoval za dostatečně průkazný způsob provedení samotné
kategorizace jednotlivých výrobků, byť k ní bylo přistoupeno především za účelem nové právní
úpravy připravované v roce 2012, která nakonec nebyla schválena. Ve spolupráci s odborníky
i jednotlivými výrobci a distributory totiž došlo k vytvoření skupin vzájemně zaměnitelných
zdravotnických prostředků, a proto jakkoliv žalobkyně s průběhem a výsledky tohoto procesu
nemusí zcela souhlasit, byly při něm splněny základní nároky na racionalitu a přezkoumatelnost.
[76] Nicméně je zapotřebí se ztotožnit i s dalším závěrem napadeného rozsudku o neprokázání
stanovení konkrétních úhrad v jednotlivých kategoriích zdravotnických prostředků. Svědek
Ing. P. K., který byl v roce 2012 zaměstnán u žalované 2) jako vedoucí odboru kontroly
zdravotnických prostředků, totiž vypověděl, že uvedený proces byl žalovanými, respektive
Svazem zdravotních pojišťoven České republiky, svěřen Všeobecné zdravotní pojišťovně,
z jejíchž úhrad vycházely číselníky svazu. Tento svědek však nebyl schopen vysvětlit, jak přesně
Všeobecná zdravotní pojišťovna úhrady stanovovala. Rovněž nepotvrdil, že v jednotlivých
kategoriích byly stanoveny konkrétní výše úhrad podle jednoznačného klíče, například ve výši
33 % kusů výrobků vydaných v předchozím roce, jak tvrdila žalovaná 6). V této souvislosti
zmiňoval výši přibližně 30 % až 50 % s přihlédnutím ke kritériím více distributorů, nicméně
se jednalo o nástin koncepce, o jejímž konkrétním provedení Všeobecnou zdravotní pojišťovnou
neměl informace. Z výpovědi svědka Ing. K. dále vyplynulo, že žalované o procesu stanovení výší
úhrad v jednotlivých kategoriích zdravotnických prostředků měly jen kusé informace, neboť ho
realizovala Všeobecná zdravotní pojišťovna, od níž zdravotní pojišťovny nakupovaly její
úhradové katalogy, jež následně téměř beze změn přepisovaly do svého číselníku vydávaného
Svazem zdravotních pojišťoven České republiky. Ohledně určení konkrétních výší úhrad nic
určitého neuvedl ani druhý svědek Ing. M. J., Ph.D., který v roce 2012 pracoval ve Všeobecné
zdravotní pojišťovně jako vedoucí oddělení zdravotnických prostředků. Ten totiž obsáhle
vypovídal zejména o procesu kategorizace, který byl shledán dostatečným, jak bylo zmíněno. Je
proto zřejmé, že žalované přistoupily ke snížení úhrad předmětných zdravotnických prostředků
distribuovaných žalobkyní na základě postupu provedeného Všeobecnou zdravotní pojišťovnou,
který však nebyly schopny dostatečně popsat, neboť jim nebyl zcela znám. Přitom z hlediska
transparentnosti tohoto procesu měly mít nastaveny smluvní vztahy s Všeobecnou zdravotní
pojišťovnou tak, aby získaly informace o způsobu stanovování konkrétní výše úhrad
zdravotnických prostředků zařazených do jednotlivých kategorií, a nikoli pouhý obecný nástin
tohoto procesu. Pokud tedy žalované nebyly schopny dostatečně konkrétně tvrdit a prokázat, jak
byla snížená úhrada předmětných zdravotnických prostředků stanovena, muselo se vycházet
z toho, že se nejednalo o postup předvídatelný ani přezkoumatelný.
[77] Nejvyšší správní soud přisvědčil také závěru napadeného rozsudku, podle něhož žalobkyně
ani relevantní zájmové sdružení nebyly o snížení úhrad předmětných zdravotnických prostředků
s dostatečným časovým předstihem informovány, neměly možnost se k němu vyjádřit a nemohly
s ním nikterak počítat. Provedené listinné důkazy totiž pouze osvědčily, že předmětem jednání
pracovní skupiny pro kategorizaci a úhradovou regulaci zdravotnických prostředků
při Ministerstvu zdravotnictví byla příprava nové legislativy upravující úhradu zdravotnických
prostředků, a nikoliv změna úhrad, k níž došlo od počátku roku 2013. Svědek Ing. K.
pak neuvedl žádnou skutečnost, z níž by vyplývalo, že o použití závěrů činnosti jiné pracovní
skupiny, která se zabývala číselníkem úhrad zdravotních pojišťoven, věděly dotčené subjekty
před 1. 1. 2013. Svědek Ing. J. sice v obecné rovině zmínil, že podle jeho názoru
byla tato skutečnost účastníkům jednání sdělena. Nicméně s ohledem na výpověď Ing. K., který
se jednání pracovní skupiny pro číselník úhrad zdravotních pojišťoven zúčastnil, a na zápis
z jednání této pracovní skupiny nelze tuto část výpovědi svědka Ing. J. považovat
za přesvědčivou. Navíc Ing. K. ve svém svědectví jednoznačně potvrdil, že jednání zmíněné
pracovní skupiny se týkala pouze kategorizace zdravotnických prostředků, nikoli stanovení
konkrétních výší úhrad k počátku roku 2013, které fakticky provedla Všeobecná zdravotní
pojišťovna. Přitom za účelem zachování práv dotčených subjektů bylo nezbytné, aby zástupci
výrobců a distributorů byli dopředu seznámeni se způsobem, jakým bude stanovena konkrétní
výše úhrad zdravotnických prostředků zařazených do jednotlivých kategorií. Takovou
předvídatelnost postupu při snížení úhrad předmětných zdravotnických prostředků žalobkyni
však žalované neprokázaly, a to ani tabulkami zveřejněnými na webových stránkách Svazu
zdravotních pojišťoven dne 15. 1. 2013 či dopisem ze dne 20. 12. 2012, který představoval
první doložené vyrozumění žalobkyně o snížení úhrad ke dni 1. 1. 2013. Uvedené písemnosti
totiž žalobkyni neposkytly dostatečný prostor připravit se na pokles úhrad a neumožnily
jí se k nim jakkoliv vyjádřit. Žalované tedy neprokázaly ani předvídatelnost uvedeného postupu
ve vztahu k žalobkyni.
[78] V kasačních námitkách přitom žalované nikterak nezpochybnily závěry Městského soudu
v Praze o neprokázání přezkoumatelnosti postupu při stanovení konkrétních úhrad ve snížené
výši za některé zdravotnické prostředky dodávané žalobkyní od počátku roku 2013 ani o absenci
informace o této zamýšlené změně dotčenému subjektu nebo relevantnímu zájmovému sdružení
s dostatečným časovým předstihem tak, aby se k ní mohla žalobkyně vyjádřit a připravit se na ni.
[79] Žalované 1) a 6) totiž v tomto směru jen vysvětlily podstatu aplikované právní úpravy
a namítaly provedení kategorizace jednotlivých zdravotnických prostředků za použití racionálních
kritérií, s čímž však napadený rozsudek nikterak nepolemizoval. Ostatně i Ústavní soud
měl v bodech 124, 125, 126 a 141 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 za prokázané, že Všeobecná
zdravotní pojišťovna i Svaz zdravotních pojišťoven České republiky jako zájmové sdružení
právnických osob vedly za účelem stanovení výše úhrad číselníky zdravotnických prostředků,
přičemž zásadní význam měl úhradový katalog Všeobecné zdravotní pojišťovny, z něhož
vycházel i číselník Svazu zdravotních pojišťoven České republiky. Ke každému z číselníků
existovala obsáhlá metodika jejich zpracování a jejich existence podle Ústavního soudu
představovala přirozené a rozumné řešení, které umožnilo, aby se zjištěná výše úhrady promítla
do právních vztahů mezi pojištěnci, výdejci a zdravotními pojišťovnami. Přes tuto skutečnost
však Ústavní soud označil napadenou právní úpravu za neurčitou, neboť neumožňovala
mimo jiné zjistit postup, na jehož základě byla stanovena výše úhrady dodavatelům
zdravotnických prostředků. Proto i způsob určení konkrétních úhrad výrobků zařazených
do jednotlivých kategorií zdravotnických prostředků a jeho náležité a včasné objasnění dotčeným
subjektům představovaly nezbytné prvky transparentnosti systému plateb výrobcům
a distributorům zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění. Městský soud
v Praze proto postupoval správně, když se v rámci testu postupu žalovaných z hlediska jeho
transparentnosti zabýval i těmito kritérii.
[80] Jelikož Městský soud v Praze shledal jejich nenaplnění, musel učinit závěr o nezákonnosti
zásahu, jenž byl zapříčiněn žalovanými, které měly postavení správního orgánu, jak již bylo
zmíněno. Nelze tedy souhlasit s kasační námitkou žalované 2), že protiprávní stav nevznikl
v důsledku zásahu zdravotních pojišťoven, a nebyly tak splněny podmínky pro poskytnutí
soudní ochrany před ním. Kasační námitky, v nichž žalované 3), 4) a 5) poukazovaly
na to, že se nacházely až na samém konci procesu zjišťování úhrad zdravotnických prostředků,
a nemohly tak dosáhnout transparentnosti otevřenou diskusí se žalobkyní, je nutné považovat
za nedůvodné s ohledem na zmíněnou povinnost žalovaných zdravotních pojišťoven
jako vykonavatelů veřejné moci vymezit smluvní vztahy s Veřejnou zdravotní pojišťovnou
tak, aby všechny potřebné informace získaly a mohly s nimi řádně a včas seznámit jednotlivé
distributory zdravotnických prostředků. K tvrzené účelovosti žaloby a správnosti postupu
zdravotních pojišťoven, které byly též uplatněny žalovanými 3), 4) a 5), je možné toliko uvést,
že dosažení určité ekonomické výhody představuje běžný důvod pro podání návrhu ve správním
soudnictví nemající žádný vliv na posouzení jeho důvodnosti a že způsob snížení úhrad
předmětných zdravotnických prostředků žalobkyni nebyl přezkoumatelný ani předvídatelný,
což byl jeden ze základních předpokladů jeho zákonnosti.
[81] Jak totiž správně vyložil Městský soud v Praze, tak uvedeným postupem žalovaných
bylo porušeno nejenom ústavně zaručené právo žalobkyně svobodně podnikat, jak vyložil
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15, ale i základní zásady činnosti správních orgánů
vyjádřené v §2 odst. 3 a §4 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“),
podle nichž správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž
se jeho činnost v jednotlivém případě dotýká, přičemž s dostatečným předstihem uvědomí
dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel
úkonu. Podle §177 odst. 1 správního řádu se přitom tyto principy uplatňují na veškerou činnost
správních orgánů, takže je musely respektovat i žalované zdravotní pojišťovny při snižování
úhrad předmětných zdravotnických prostředků žalobkyni s účinností od počátku roku 2013,
byť nevedly správní řízení ani jiný formalizovaný postup. Zmíněný zásah žalovaných
je tak zapotřebí považovat za nezákonný, v důsledku čehož bylo naplněno i poslední kritérium
pro úspěšné podání zásahové žaloby podle §82 s. ř. s.
[82] Městský soud v Praze tak v předcházejícím řízení posoudil příslušnou právní otázku správně,
jeho rozsudek je zákonný a důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
nebyl naplněn.
III/3. Nepřezkoumatelnost výroků I. a II. napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost
[83] Městský soud v Praze však svůj správný závěr o naplnění všech kritérií nezákonného zásahu
žalovaných a o důvodnosti žaloby nevyjádřil ve výrocích napadeného rozsudku zákonem
stanoveným způsobem. Ve výroku I. určil, že zásah žalovaných spočívající v tom, že s účinností
od 1. 1. 2013 snížily úhradu zdravotnických prostředků distribuovaných žalobkyní
s vyjmenovanými kódy dle číselníku zdravotnických prostředků Svazu zdravotních pojišťoven
České republiky a s podrobně specifikovanými obchodními názvy, byl nezákonný. Současně
výrokem II. přikázal žalovaným, aby obnovily stav před nezákonným zásahem, a to tak, že budou
zdravotnické prostředky uvedené ve výroku I. tohoto rozsudku hradit z veřejného zdravotního
pojištění do výše, v níž je hradily k 31. 12. 2012 dle číselníku zdravotnických prostředků Svazu
zdravotnických pojišťoven České republiky v tehdejším znění. Uvedené dva výroky
však vedle sebe nemohou obstát, neboť takovou kumulaci neumožňuje §87 odst. 2 věty
první s. ř. s., podle něhož soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah
nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva
pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.
[84] Nejvyšší správní soud při výkladu tohoto ustanovení již v rozsudku ze dne 28. 5. 2014,
č. j. 1 Afs 60/2014 - 48, uvedl, že tento „zákonný text může svádět k závěru, že správní soud je oprávněn
vydat výrok určovací a výrok na plnění vedle sebe. Při bližším pohledu je ovšem zřejmé, že tyto výroky vedle sebe
neobstojí: určovací žalobu nelze uplatnit za trvání zásahu (srov. sloveso „byl“ v §82 a §87 odst. 2 s. ř. s.).
Naopak výroku přikazujícího či zakazujícího je možné se domáhat výlučně u zásahu, který trvá (nebo trvají jeho
důsledky či hrozí jeho opakování). Žalobce tak musí v závislosti na skutkové situaci volit adekvátní obranu.
Jestliže zásah trvá (trvají jeho důsledky či hrozí jeho opakování), je na místě navrhnout soudu vydání výroku
na plnění (zakazujícího či přikazujícího). Pokud byl zásah před podáním žaloby ukončen, může se žalobce
domáhat určení, že zásah byl nezákonný. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem tedy nemůže
žalobce požadovat vydání určovacího výroku, že žalovaný zásah byl nezákonný, dokud tento zásah nebo jeho
důsledky trvají anebo hrozí jeho opakování. Došlo-li k ukončení zásahu (netrvá zásah, jeho důsledky ani nehrozí
jeho opakování), nelze se domáhat, aby soud zakázal správnímu orgánu pokračovat v porušování žalobcova práva
a přikázal mu obnovit stav před zásahem.“.
[85] V posuzované věci se žalobkyně v upřesnění žaloby ze dne 22. 2. 2018 domáhala ochrany
před neukončeným zásahem, neboť v jeho obsahu i petitu tvrdila, že snížení úhrad předmětných
zdravotnických prostředků, které provedly žalované s účinností od 1. 1. 2013, nadále trvá. Jestliže
tak Městský soud v Praze učinil stejný závěr, neměl vydávat určovací výrok I., byť takový petit
byl v upřesnění žaloby rovněž obsažen, neboť při zjištění trvání zásahu přicházelo v úvahu
jen vydání výroku na plnění, tedy zakazujícího či přikazujícího, jak Městský soud v Praze učinil
ve výroku II. Současným uvedením určovacího i přikazujícího výroku tedy Městský soud v Praze
v rozporu s §87 odst. 2 větou první s. ř. s. nepřípustně smísil způsoby rozhodnutí o trvajícím
a deklaratorním nezákonném zásahu, takže z výrokové části napadeného rozsudku není zřejmé,
o jakém z těchto dvou odlišných typů zásahové žaloby bylo ve skutečnosti rozhodnuto.
Proto je zapotřebí výroky I. a II. napadeného rozsudku považovat za vnitřně rozporné,
a tudíž i nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. V tomto ohledu byl naplněn důvod kasační
stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., k čemuž byl Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 4 téhož zákona povinen přihlédnout z úřední povinnosti, i když tato vada napadeného
rozsudku nebyla v kasačních stížnostech žalobkyně ani žalovaných výslovně zmíněna.
[86] V nich účastníci řízení namítali jen nedostatečnou určitost přikazujícího výroku II.,
jeho rozpor s odůvodněním rozsudku a nepřípustné odchýlení tohoto výroku od žalobního
petitu. Posuzováním těchto otázek se však již Nejvyšší správní soud nemusel zabývat, neboť
výrok II. napadeného rozsudku neobstál z právě uvedených jiných důvodů, které je možné
považovat za závažnější, než jeho případné vady uvedené v kasačních stížnostech.
IV. Závěr
[87] Na základě všech shora uvedených skutečností Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
důvodnou a v souladu s větou první před středníkem §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil výroky I. a II.
napadeného rozsudku, jakož i na ně navazující výrok V. o nákladech žalobního řízení,
a věc v uvedeném rozsahu vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení, který
v něm bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[88] V dalším řízení bude Městský soud v Praze vycházet z toho, že snížení úhrad předmětných
zdravotnických prostředků distribuovaných žalobkyní, k němuž došlo s účinností od 1. 1. 2013,
představuje nezákonný zásah žalovaných a žaloba podaná podle §82 s. ř. s. je důvodná.
Tento svůj správný závěr však vyjádří ve výrokové části nového rozsudku tak, že v případě
zjištění o dalším trvání zásahu vydá toliko výrok na plnění, při jehož formulaci přihlédne
taktéž k výtkám učiněným v kasačních stížnostech všech účastníků řízení vůči zrušenému výroku
II. nyní napadeného rozsudku. Pokud byl již v mezidobí nezákonný zásah ukončen, k čemuž
reálně mohlo dojít s ohledem na účinnost nové právní úpravy systému úhrad zdravotnických
prostředků z veřejného zdravotního pojištění, vydá Městský soud v Praze pouze určovací výrok,
čemuž by měla předcházet úprava petitu zásahové žaloby ze strany žalobkyně.
[89] V novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o této a předchozí kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu