ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.464.2019:53
sp. zn. 4 As 464/2019 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) P. G., b) Development
Trade s.r.o., IČ 04854799, se sídlem Melantrichova 970/17, Praha 1, oba zast. Mgr. Michalem
Varmužou, advokátem, se sídlem Kozinova 21/2, Šumperk, proti žalovanému: Celní úřad pro
Plzeňský kraj, se sídlem Antonína Uxy 11, Plzeň, o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu v Plzni
ze dne 21. 11. 2019, č. j. 77 A 7/2019 - 110,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 21. 11. 2019, č. j. 77 A 7/2019 - 110, ve výroku I.
odmítl žalobu žalobců a) a b), aby byla žalovanému uložena povinnost navrátit zařízení
Pegasus do provozovny žalobce a), zadržené dle úředního záznamu o zadržení věci č. j. 121985-
3/2019-600000-61, nebo je jinak vydat žalobci b). Ve výroku II. krajský soud odmítl žalobu
žalobce b), aby bylo určeno, že zásah žalovaného, spočívající v zadržení a odnětí zařízení Pegasus
dle úředního záznamu o zadržení věci č. j. 121985-3/2019-600000-61, je nezákonný, a aby byla
žalovanému uložena povinnost zdržet se nezákonného zásahu do podnikání
žalobce b) zadržováním technických zařízení se soutěží Pegasus a povinnost navrátit
zadržené zařízení Pegasus žalobci b), zadržené dle úředního záznamu o zadržení věci č. j. 121985-
3/2019-600000-61, nebo je jinak vydat žalobci b). Ve výroku III. krajský soud rozhodl o tom, že
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[2] V odůvodnění tohoto usnesení krajský soud uvedl, že při zadržení a odnětí věci podle §121
zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o hazardních hrách“), se ochrany a nápravy lze domáhat písemnými námitkami a proti
rozhodnutí o námitkách je možné podat žalobu u správního soudu. V případě úředního záznamu
o zadržení věci a úředního záznamu o odnětí věci je proto žaloba proti nezákonnému zásahu
správního orgánu nepřípustná z důvodu uvedeného v §85 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Tento závěr má podle krajského
soudu oporu rovněž v rozsudcích Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Aps 2/2009,
sp. zn. 5 Aps 2/2011 a sp. zn. 10 As 171/2018. S ohledem na nepřípustnost žaloby
proti nezákonnému zásahu ji tedy krajský soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §85 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti tomuto usnesení krajského soudu podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včasnou
blanketní kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[4] V jejím doplnění, jež Nejvyšší správní soud obdržel ve stanovené měsíční lhůtě od doručení
výzvy k uvedení konkrétních důvodů kasační stížnosti, stěžovatelé ohledně výroku I. napadeného
usnesení namítli, že žaloba proti rozhodnutí o námitkách proti zadržení věci má být ochranou
jak proti samotnému rozhodnutí ředitele celního úřadu, tak proti nezákonnému zásahu
spočívajícímu v zadržení věcí podle §121 zákona o hazardních hrách. V rámci řízení
o této žalobě tak musí mít možnost se domáhat nejenom zrušení rozhodnutí ředitele celního
úřadu o námitkách, nýbrž i ochrany proti samotnému zásahu či jeho nápravy. Soudní přezkum
rozhodnutí ředitele celního úřadu o námitkách proti zadržení věcí je tedy prostředkem, který
jim právní řád poskytuje na ochranu před jednáním žalovaného, v němž je spatřován nezákonný
zásah. Pokud by se totiž soud v rámci rozhodnutí o žalobě omezil pouze na zrušení rozhodnutí
ředitele celního úřadu o námitkách a neuložil žalovanému povinnost navrátit zadržené věci,
zakonzervoval by takovým postupem protiprávní stav vyvolaný správním orgánem. Řediteli
celního úřadu by v takovém případě nic nebránilo vydávat donekonečna nová rozhodnutí
se stejným či jen mírně upraveným odůvodněním, proti nimž by byly neustále podávány nové
žaloby. Neobstojí-li tedy rozhodnutí ředitele celního úřadu o námitkách proti zadržení věcí, musí
být současně s jeho zrušením rozhodnuto o navrácení věcí zadržených podle §121 zákona
o hazardních hrách. Odmítnutí návrhu na vyslovení povinnosti navrácení zadržených věcí
je proto nezákonné a krajský soud nepřípustným způsobem zkrátil jejich procesní práva, když
oddělil tento návrh od žaloby proti rozhodnutí ředitele celního úřadu.
[5] Ve vztahu k výroku II. napadeného usnesení stěžovatel b) namítl, že se žalovaný celní úřad
k jím podaným námitkám proti zadržení věcí doposud nijak nevyjádřil a chová se, jako by nebyly
podány. Celní úřad ho zcela záměrně a vědomě ignoruje, ačkoliv je mu z úřední činnosti známo,
že soutěže Pegasus provozuje. Navíc mu ještě nedoručil úřední záznam o zadržení věcí a v rámci
kontroly porušil povinnost umožnit kontrolovaným osobám účastnit se kontroly. Za této situace
není zřejmé, zda i stěžovatel b) se může domáhat zrušení rozhodnutí ředitele celního úřadu
o námitkách proti zadržení věcí, když o nich správní orgán dosud ve vztahu k němu nerozhodl,
anebo zda zůstává stěžovateli b) jen možnost domáhat se svých práv žalobou proti nezákonnému
zásahu spočívajícímu v zadržení soutěží Pegasus. Stěžovateli b) tak nezbylo z hlediska procesní
jistoty nic jiného než podání kasační stížnosti a trvání na tom, že má právo domáhat se ochrany
před nezákonným zásahem celního úřadu.
[6] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. V něm shrnul průběh řízení
o zadržení věcí a uvedl, že ředitel celního úřadu rozhodl o námitkách proti tomuto opatření.
Toto opatření přitom shledal důvodné a v souladu se zákonem, přičemž se vypořádal i se všemi
argumenty stěžovatelů, včetně tvrzení, že provozovatelem zadržených věcí byl výhradně
stěžovatel b). Jeho neuvedení v rozhodnutí o námitkách představuje jen formální pochybení,
a nikoliv vadu, jež by měla za následek nezákonnost tohoto rozhodnutí. O námitkách
stěžovatele b) totiž bylo fakticky rozhodnuto a rozhodnutí o námitkách bylo doručeno
společnému zástupci obou stěžovatelů.
III. Posouzení kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatelé v kasační stížnosti označili důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., podle něhož kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
[9] Proto se Nejvyšší správní soud zabýval zákonností usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.
[10] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[11] Povahou zásahové žaloby se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku rozšířeného
senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, publikovaném pod č. 3687/2018 Sb. NSS.
V něm uvedl, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je subsidiární
vůči ostatním žalobním typům projednávaných ve správním soudnictví, které tak mají
proti jejímu podání přednost, jakož i vůči prostředkům ochrany využitelným ještě v řízení
před správními orgány. Zásahová žaloba je proto přípustná teprve tehdy, pokud nepřichází
v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. Žaloba
podaná podle §82 s. ř. s. a násl. tedy podle uvedeného judikátu hraje roli pomocného prostředku
ochrany a doplňku tam, kde ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. není možná.
[12] V posuzované věci je přitom z obsahu žaloby proti nezákonnému zásadu žalovaného
i kasační stížnosti naprosto zřejmé, že tvrzený nezákonný zásah má všechny parametry
rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatelé totiž brojí proti opatření žalovaného o zadržení věci
podle §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách, kterým byly dne 3. 9. 2019 v provozovně
s názvem „Sportbar Na Růžku“ na adrese Třída 1. Máje 132, 330 12 Horní Bříza, zadrženy 3 kusy
technických zařízení PEGASUS pro důvodné podezření, že v souvislosti s jejich
užíváním docházelo k porušení tohoto zákona, o čemž byl vyhotoven úřední záznam č. 121985-
3/2019-600000-61. Námitky podané proti tomuto opatření stěžovatelem a) jako podnikající
fyzickou osobou zamítl ředitel žalovaného rozhodnutím ze dne 27. 9. 2019, č. j. 121985-19/2019-
600000-61.
[13] Podle zmíněného rozsudku rozšířeného senátu dále platí, že v situaci, kdy žalobce
za nezákonný zásah označí mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, soud
stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění
zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost
jejího podání). Jinými slovy správní soudy již nejsou oprávněny odmítnout takový žalobní návrh
bez dalšího, nýbrž jsou povinny nejprve žalobci podle §37 odst. 5 s. ř. s. poskytnout lhůtu
k úpravě žaloby, ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení
dle správného žalobního typu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2018,
č. j. 4 As 57/2018 - 78). V opačném případě by se správní soud dopustil odepření spravedlnosti
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 - 26).
V případě volby nesprávného žalobního typu žalobcem je tedy správní soud povinen stanoveným
procesním postupem žalobce upozornit na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného
nedostatku žalobu projednat, jsou-li splněny další podmínky řízení.
[14] Takový postup však v dané věci nebyl potřebný, neboť stěžovatelé podali správní žalobu
nejen proti nezákonnému zásahu správního orgánu, nýbrž i proti rozhodnutí ředitele žalovaného
o námitkách ze dne 27. 9. 2019, č. j. 121985-19/2019-600000-61, přičemž v této druhé části
byla žaloba usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 11. 2019, č. j. 77 A 7/2019 - 106,
vyloučena k samostatnému projednání.
[15] Za této situace krajský soud nepochybil, když žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného odmítl, byť tak neměl učinit za použití ustanovení §85 s. ř. s., které upravuje
nepřípustnost zásahové žaloby, pokud se lze ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky. V dané věci totiž jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze
zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., a proto zde nebyly dány podmínky řízení o zásahové žalobě
a tento nedostatek byl neodstranitelný. Krajský soud měl tak tuto žalobu odmítnout podle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. odstavec 63 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160). Nicméně tato nesprávnost neměla žádný
vliv na zákonnost usnesení o odmítnutí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného.
[16] Ve zmíněném rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu uvedl, že subsidiarita zásahové žaloby znamená, že ji lze projednat
teprve tehdy, pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle
§65 a násl. s. ř. s., žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
ani návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s. Účastník řízení
si tudíž nemůže zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije. Pokud
se tedy stěžovatelé mohli domáhat ochrany svých práv formou podání žaloby proti rozhodnutí
ředitele žalovaného o námitkách, nepřicházela v úvahu možnost posuzování zákonnosti zadržení
věcí podle §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách v rámci souběžně podané zásahové žaloby.
V případě zrušení rozhodnutí žalovaného o námitkách i opatření o zadržení věcí v řízení podle
§65 a násl. s. ř. s., přičemž prvoinstanční rozhodnutí by mohlo být zrušeno i v navazujícím
správním řízení, by musel žalovaný předmětná technická zařízení Pegasus vrátit. Nelze se proto
ztotožnit s námitkami stěžovatelů, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
jim neumožňuje efektivní ochranu jejich práv.
[17] Pokud se opatření o zadržení věcí vztahovalo také na stěžovatele b) a o jeho námitkách
ředitel žalovaného doposud nerozhodl, jak se uvádí v kasační stížnosti, je možné se vydání tohoto
rozhodnutí domáhat ve správním soudnictví formou podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s., které musí předcházet bezvýsledné vyčerpání
prostředků pro nápravu tohoto stavu v řízení před správními orgány. Každopádně však tvrzená
nečinnost, k níž ve skutečnosti ohledně stěžovatele b) ani nemuselo dojít, což žalovaný uvádí
ve vyjádření ke kasační stížnosti, má vztah k námitkám proti opatření o zadržení věcí, o nichž
se vydává rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelné ve správním soudnictví postupem podle
§65 a násl. s. ř. s. Proto se stěžovatel b) ani v případě nečinnosti žalovaného při rozhodování
o jím podaných námitkách nemůže domáhat ochrany svých práv formou zásahové žaloby.
[18] Jelikož je tedy napadené usnesení krajského soudu o odmítnutí zásahové žaloby zákonné,
nebyl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelé v něm neměli úspěch a žalovanému
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. května 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu