ECLI:CZ:NSS:2020:5.AFS.56.2020:39
sp. zn. 5 Afs 56/2020 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: statutární město
Karviná, se sídlem Fryštátská 72/1, Karviná, zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou
se sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice, proti žalovanému: Státní fond životního prostředí,
se sídlem Kaplanova 1931/1, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 4. 2. 2020, č. j. 6 A 186/2018 - 55,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 2. 2020, č. j. 6 A 186/2018 - 55, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.
[2] Stěžovatel původně podal žalobu na vydání bezdůvodného obohacení k Obvodnímu
soudu pro Prahu 4. Ten však usnesením ze dne 16. 10. 2018, č. j. 19 C 123/2017 - 40, vyslovil
svou věcnou nepříslušnost k projednání a rozhodnutí věci, neboť stěžovatel se domáhal
zaplacení částky 965 411 Kč, kterou mu žalovaný nejprve poskytl v rámci dotace ve výši
24 340 824 Kč na realizaci akce „Karviná rozšíření kanalizace“ a později stěžovatele vyzval k jejímu
vrácení s tím, že zde právě v částce 965 411 Kč vznikl přeplatek na dotaci v „důsledku změny
směnného kurzu eura vůči CZK.“ Stěžovatel tuto částku v souladu se zásadou hospodárnosti
žalovanému vrátil, aby se příp. tato částka dále nezvyšovala (z důvodu úročení), nicméně
s právními důvody jejího vrácení nikdy nesouhlasil. Dále proto žalovaného několika přípisy
vyzýval, aby mu tuto částku opětovně poskytl v souladu s rozhodnutím a smlouvou o poskytnutí
podpory, resp. dotace. Obvodní soud pro Prahu 4 dospěl k závěru, že k projednání věci jsou
věcně příslušné soudy rozhodující ve správním soudnictví, neboť poskytování dotací spadá
do oblasti veřejných financí. Současně uvedl, že obrany se lze domáhat v řízení na ochranu
před nezákonným zásahem, který může představovat jak výzva k vrácení dotace, tak zadržování
žalovaných finančních prostředků, aniž by hodnotil jejich oprávněnost. Postoupil proto podanou
žalobu postupem podle §104b odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), k projednání a rozhodnutí městskému soudu.
II. Rozhodnutí městského soudu
[3] Městský soud nejprve zkoumal podmínky řízení a dospěl k závěru, že žaloba byla podána
opožděně. Stěžovatel se totiž o tvrzeném zásahu dozvěděl dne 30. 3. 2015, kdy mu byla doručena
výzva k vrácení žalované částky jako přeplatku na dotaci. Za nejzazší moment, kdy se o zásahu
mohl dozvědět, pak městský soud označil 29. 4. 2015 – den, kdy stěžovatel předmětnou částku
vrátil. Jelikož stěžovatel podal žalobu k Obvodnímu soudu pro Prahu 4 až dne 27. 4. 2017 (soudu
došla dne 2. 5. 2017), zcela zjevně tak učinil po uplynutí subjektivní dvouměsíční lhůty. Žalobu
stěžovatele proto městský soud odmítl dle §46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Rozhodnutí městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, ve které polemizoval
s názorem městského soudu ohledně subjektivní dvouměsíční lhůty k podání zásahové žaloby.
Zdůraznil, že otázka nezákonného zásahu je velmi složitá nejen pro laiky, ale také pro právní
profesionály. Odmítnutí žaloby vnímá jako bránění přístupu ke spravedlnosti, neboť je vytvořen
tak zavádějící systém běhu lhůt, že je pro laickou veřejnost nerozpoznatelný. Současně uvedl,
že žaloba měla být postoupena ke Krajskému soudu v Ostravě, nikoli městskému soudu.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podaná kasační stížnost nesplňuje
podmínky podle §103 odst. 1 s. ř. s. Kasační stížnost je pouhou polemikou, která nemůže mít
vliv na uplynutí zákonem stanovených lhůt. Uvedl, že stěžovatel je statutárním městem, které
disponuje dostatečným odborným aparátem. Rozhodně jej nelze vnímat jako laika, toto tvrzení
obsažené v kasační stížnosti považuje za hrubě zavádějící a účelové. Stěžovatel považoval
za neoprávněný zásah již výzvu k vrácení části dotace, tvrzení obsažená v kasační stížnosti jsou
pouze účelová s cílem upozadit zcela špatně zvolený žalobní typ a zmeškání lhůty.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Stěžovatel napadl kasační stížností usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby.
V takovém případě lze kasační stížnost opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí
městského soudu, proto ani Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumávat zákonnost toho,
co podání žaloby předcházelo. Předmětem přezkumu Nejvyššího správního soudu může být
pouze otázka, zda městský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatele odmítl
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. může obecně spočívat také v nesprávném posouzení právní otázky soudem
(např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá), nebo
v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových
(např. odmítne-li soud podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí
návrhu a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky. Jinou
vadu řízení tak může představovat postup soudu, který ač vázán §37 odst. 5 s. ř. s., nevyzve
podatele k opravě nebo odstranění vad podání a o následcích neodstranění vady ve lhůtě k tomu
stanovené účastníka řádně nepoučí; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016,
č. j. 6 As 2/2015 - 128.
[9] Jádrem sporu je otázka splnění podmínek řízení – a sice podmínky týkající se včasnosti
podané žaloby. Včasnost podaného návrhu patří mezi podmínky řízení, bez nichž není možné
návrh meritorně projednat. Ještě před tím si však měl městský soud učinit úsudek o tom, zda
se opravdu jedná o věc spadající do pravomoci, resp. věcné příslušnosti správních soudů, a podle
toho v dalším řízení postupovat; srov. §46 odst. 2 a 3 s. ř. s., jenž je zrcadlovým ustanovením
k §104b o. s. ř., podle něhož postupoval Obvodní soud pro Prahu 4.
[10] Přestože se jedná o otázku poskytování dotací, přičemž právní vztah vzniklý poskytnutím
dotace lze obecně charakterizovat jako veřejnoprávní (přiměřeně srov. zejm. usnesení zvláštního
senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů,
ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010 - 8, č. 2115/2010 Sb. NSS, či ze dne 5. 8. 2010, č. j. Konf
23/2010 - 6), prostý fakt, že dotace představuje veřejné prostředky, ještě nutně nemusí značit,
že o dané věci přísluší rozhodovat správním soudům, jak zjednodušeně popsal Obvodní soud pro
Prahu 4 v usnesení ze dne 16. 10. 2018, č. j. 19 C 123/2017 - 40, o postoupení věci podle §104b
odst. 2 o. s. ř. S ohledem na obsah žaloby původně podané právě k Obvodnímu soudu pro
Prahu 4 se zdá, že mezi stranami je fakticky veden spor o platbu (části) dotace, nikoli např.
o nesplnění, resp. porušení dotačních podmínek (typicky pro porušení pravidel pro zadání
veřejné zakázky), přičemž stěžovatel původně podal žalobu na vydání bezdůvodného obohacení
– k tomu přiměřeně srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 30. 6. 2006, č. j. Konf 132/2005 - 7,
č. 955/2006 Sb. NSS, dle kterého „je-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání
bezdůvodného obohacení, přísluší rozhodovat o něm soudu v občanském soudním řízení. Soud nemůže popřít svou
pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků
správního (resp. daňového) řízení.“
[11] Posouzení pravomoci a příslušnosti je posouzením podmínek řízení na straně soudu,
které už z logiky věci musí být zkoumány na prvním místě hned po zahájení řízení – zde: po
postoupení věci, což městský soud neučinil. Na posouzení těchto základních procesních
podmínek městský soud zcela rezignoval a vyšel z prostého faktu, že podaná žaloba je opožděná,
aniž by však stěžovatele vyzval postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s. k doplnění a úpravě jeho
žaloby, jejíž obsah a petit evidentně nevyhovoval žádnému ze tří základních žalobních typů, mezi
nimiž lze volit ve správním soudnictví: a) žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, b) žaloba na
ochranu proti nečinnosti správního orgánu a c) žaloba na ochranu před nezákonným zásahem.
Každý z uvedených žalobních typů lze použít v odlišné situaci a přípustnost každého z nich záleží
na charakteru úkonu (resp. jeho absenci), proti němuž směřuje. Právě k tomu měl městský soud
stěžovatele vyzvat; bez jasné konkretizace toho, proti čemu stěžovatel svým návrhem směřuje
a čeho se vlastně domáhá, vč. tomu odpovídající úpravy petitu, totiž nemohl posoudit svoji
pravomoc; k nutnosti odstranění vad žaloby před posouzením pravomoci soudu srov. mutatis
mutandis usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, ze dne 11. 2. 2020, č. j. Konf 49/2018 - 28, č. 4010/2020 Sb.
NSS.
[12] Jednoduše řečeno, bez výzvy k odstranění vad žaloby a vyjasnění, co má být předmětem
řízení a zda vůbec tento předmět podléhá kognici správního soudu, nemohl městský soud
posoudit svoji pravomoc a věcnou příslušnost ve věci rozhodnout, a tím spíše nemohl žalobu
odmítnout pro opožděnost.
[13] Podaná kasační stížnost je proto důvodná, jelikož městský soud nepostupoval podle §37
odst. 5 s. ř. s., a tudíž neměl postaveno na jisto, čeho se stěžovatel vlastně domáhá; dopustil
se tím jiné vady řízení před soudem, která mohla mít za následek odmítnutí soudní ochrany, ač
pro takový postup nebyly splněny podmínky, v důsledku čehož je napadené usnesení nezákonné;
viz §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a k němu shora citovanou judikaturu (bod 8). V dalším řízení
bude na městském soudu, aby vyzval stěžovatele k odstranění vad jeho žaloby a poté posoudil
svou pravomoc ve věci rozhodnut. Teprve pokud – po doplnění a úpravě žaloby – dospěje
k závěru, že opravdu není dána civilní pravomoc, bude možno se zabývat otázkou včasnosti
žaloby, a to v závislosti na úpravě a konkretizaci žaloby, z níž musí být jasné, čeho se stěžovatel
domáhá.
[14] Ve vztahu k zásahové žalobě je přitom nutno důrazně upozornit na to, že §84 odst. 1
s. ř. s. vymezuje pro podání zásahové žaloby dvě lhůty: subjektivní dvouměsíční (ode dne, kdy
se žalobce o nezákonném zásahu dozvěděl) a objektivní dvouletou (ode dne, kdy k zásahu došlo).
Pro včasnost zásahové žaloby musí být splněny obě tyto lhůty – při jejich kombinaci platí
základní právně teoretické pravidlo, že lhůta pro podání žaloby skončí uplynutím lhůty
subjektivní, nejpozději však uplynutím lhůty objektivní. Judikatura správních soudů rozlišuje při
stanovení počátku běhu objektivní lhůty zásahy trvající a jednorázové, resp. jednorázové
s trvajícími důsledky, které však nejsou z hlediska běhu lhůt samostatnou třetí kategorií.
Od povahy těchto zásahů se odvíjí také lhůta pro podání žaloby. Je-li zásah jednorázový, počne
objektivní lhůta pro podání žaloby běžet právě tímto zásahem – konkrétně stanoveným
okamžikem, kdy k zásahu došlo. Subjektivní lhůta se odvíjí od okamžiku, kdy se do sféry
jednotlivce dostaly potřebné informace (viz výše). Je-li však zásah trvající, nemůže lhůta k jejímu
podání uplynout; v takovém případě totiž zásah nebyl ukončen, dochází k němu každý den
znovu. Rovněž lhůta k podání žaloby začíná běžet každý den znovu, neboť o neukončeném
trvajícím zásahu se jednotlivec „dozvídá“ každým dalším dnem; blíže viz nález Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, N 94/89 SbNU 387 – věc EUROVIA.
[15] K tomu, aby bylo možné učinit závěr, že již lhůta k podání zásahové žaloby uplynula,
musí být nejprve postaveno na jisto, o jaký typ zásahu ve smyslu výše uvedeného se jedná.
To určuje sám žalobce, příp. po poučení a výzvě soudu tím, jak tvrzený zásah v podané žalobě
vymezí. Pokud jde o pravdivost tvrzení žalobce (zda k zásahu do jeho práv skutečně došlo a zda
byl tento zásah nezákonný), to je otázkou jinou – a sice otázkou důvodnosti podané žaloby.
Jedná se již o věcný přezkum podané žaloby, tj. zda soud žalobě vyhoví, či ji zamítne; srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007 - 68, č. 1382/2007
Sb. NSS, jakož i usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Výjimku tvoří situace, kdy je zjevné
a nepochybné, že jednání popsané v žalobě vůbec nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze
jeho původce či jiným okolnostem zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Pakliže chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu (tj. vůbec nelze připustit,
že by se pojmově o zásah mohlo jednat), je namístě žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Posledně uvedený závěr vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bod 63; přestože byl tento
rozsudek výše uvedeným nálezem Ústavního soudu ve věci EUROVIA zrušen, tato výjimka
ohledně odmítnutí zásahové žaloby je v judikatuře správních soudů i nadále respektována; viz
např. rozsudky zdejšího soudu ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016 - 138, a ze dne 26. 2. 2020,
č. j. 7 As 320/2019 - 26.
[16] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přitom v rozsudku č. j. 7 As 155/2015 - 160
podrobně popsal metodologii postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby;
proti této metodologii Ústavní soud ničeho nenamítal. Právní názory rozšířeného senátu je proto
potřeba i nadále respektovat s tím, že „[…] pro účely posouzení včasnosti žaloby si musí soud v řadě ohledů
udělat jasno v tom, zda jednání, jež je žalobcem označováno za nezákonný zásah, se vskutku událo, a jaké jsou
relevantní okolnosti, za nichž se tak stalo, tedy jakou má napadený akt povahu a čeho se týká. Dále si musí
ujasnit, pokud vskutku k jednání došlo, kdy se relevantní informace o něm dostaly do sféry žalobce. Bez postavení
uvedených skutečností na jisto, jen na základě pouhých tvrzení žalobce, není-li na první pohled z nich opožděnost
zřetelná, nemůže soud včasnost žaloby posoudit. Soud si proto musí v první řadě ozřejmit, jaké jednání veřejné
správy žalobce označuje za nezákonný zásah. Musí žalobce, případně i postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s.,
„přimět“ k natolik jednoznačnému a konkrétnímu (zejména skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo
možno v dalším kroku zkoumat, zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku
odehrálo, případně zda, kdy a za jakých okolností se udály další skutečnosti rozhodné pro posouzení včasnosti
žaloby (zejm. kdy se do sféry žalobce dostaly relevantní informace o dotyčném jednání). Závěry soudu, které učiní
na základě výše popsaného dvoustupňového postupu (nejprve dostatečná konkretizace tvrzení žalobce, poté ověření,
zda odpovídají skutečnosti, příp. v jakých ohledech se skutečnost od tvrzení liší), budou logicky záviset na výsledku
zjištění. Soud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují
jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže“; viz body
60 až 62 rozsudku rozšířeného senátu (pozn. důraz přidán Nejvyšším správním soudem).
[17] V nyní projednávané věci podal stěžovatel původně žalobu na vydání bezdůvodného
obohacení na straně žalovaného, které mělo spočívat v opětovném nevyplacení vrácené části
dotace – žalované částky. Z hlediska žalobního tvrzení a tím i vymezení tvrzeného nezákonného
zásahu by tedy teoreticky přicházel v úvahu nejen zásah spočívající ve výzvě k vrácení části
dotace (bez ohledu na důvodnost tohoto zásahu), ale také v případném dalším zadržování
finančních prostředků, které sice stěžovatel na základě výzvy žalovanému vrátil, ovšem požadoval
jejich opětovné vyplacení, neboť k jejich zadržování neměl žalovaný podle názoru stěžovatele
žádný právní důvod. Stěžovatel totiž v žalobě namítal, že nesouhlasil s právními důvody vydané
výzvy, nicméně „k úhradě došlo toliko proto, aby neběžely úroky, a částka nenarůstala (zákonná zásada
hospodárnosti jednotky územní samosprávy)“. Následně proto žalovanému zasílal přípisy, kterými se jej
snažil přimět k opětovnému vyplacení „zadržované“ části vrácené dotace.
[18] Dlužno dodat, že tyto aspekty projednávané věci zmínil již Obvodní soud pro Prahu 4
v usnesení ze dne 16. 10. 2018, č. j. 19 C 123/2017 - 40, kterým postoupil žalobu městskému
soudu, když výslovně uvedl, že v dané věci je „dána pravomoc soudů ve správním soudnictví podle ust. §4
odst. 1 písm. c) s. ř. s. (řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
podle ust. §82 a násl. o s. ř.), když tento dopis, který není správním rozhodnutím, obsahující výzvu k vrácení
představuje právě onen tvrzený nezákonný zásah či pokyn správního orgánu. Civilní soud proto nemá pravomoc
rozhodnout o vrácení těchto finančních prostředků, neboť žalobkyně měla postupovat podle ust. §82 a násl. s. ř. s.
Tímto nezákonným zásahem je i zadržování (soud nehodnotí jeho oprávněnost) žalovaných finančních prostředků
žalovanou, proto nadepsaný soud podanou žalobu právně kvalifikoval jako žalobu, kterou se žalobkyně domáhá
ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením orgánu moci výkonné“; (pozn. důraz přidán
Nejvyšším správním soudem).
[19] Jak však již bylo naznačeno shora (bod 10), v daném případě se spor mezi oběma
stranami jeví jako spor o platbu (části) dotace, který však není důsledkem nedodržení podmínek
dotace nebo porušení rozpočtové kázně ze strany stěžovatele (kdy by jako příjemce dotace
v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel
dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta). Tato skutečnost, stejně jako
naznačené rozlišování týkající se charakteru zásahu (trvající vs. jednorázový) má zásadní dopad na
závěr ohledně existence či rozsahu pravomoci soudu potažmo práva na přístup k němu, resp.
odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), což stěžovatel v kasační stížnosti důvodně namítal.
[20] Závěrem, již jen pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že další námitkou stěžovatele
týkající se postoupení věci nesprávnému soudu se blíže nezabýval, neboť nesměřuje proti kasační
stížností napadenému usnesení městského soudu; míjí se tak s podstatou nyní souzené věci,
kterou byla otázka včasnosti žaloby a dalších podmínek řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal kasační stížnost důvodnou, neboť městský soud
podanou žalobu odmítl, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky. Proto napadené
usnesení městského soudu s odkazem na §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[22] V dalším řízení je městský soud vázán vysloveným právním názorem (§110 odst. 4
s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. prosince 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu