ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.105.2019:56
sp. zn. 5 As 105/2019 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobců: a) Ing. M. L., b)
M. L., zastoupeni Mgr. Alicí Kubíčkovou, LL.M., advokátkou se sídlem Za Poříčskou bránou
375/22, Praha, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, sídlem třída Tomáše Bati 21,
Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobců a), b) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
20. 3. 2019, č. j. 29 A 120/2018 – 68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
[1] Žalobci a) a b) jsou manželé a vlastníci rodinného domu č. p. X na pozemku st. p. X v k.
ú. X
[2] Městský úřad Napajedla, odbor stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) vydal dne
3. 4. 2018 rozhodnutí, č. j. SÚ/2018/1700/S, kterým žalobci a) uložil pořádkovou pokutu ve výši
8000 Kč dle §173 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon“), v návaznosti na §58 a §62 odst. 3 až 6
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jelikož
závažným způsobem opakovaně ztížil dne 6. 3. 2018 provedení kontrolní prohlídky stavby
„stavební úpravy rodinného domu č.p. X – půdní vestavba“, tím, že znemožnil vstup oprávněným
úředním osobám do výše uvedené stavby.
[3] Rozhodnutím ze stejného dne, č. j. SÚ/2018/1701/S, stavební úřad uložil žalobkyni b)
pořádkovou pokutu ve výši 8000 Kč dle stejných zákonných ustanovení jako v případě žalobce
a), jelikož žalobkyně b) rovněž závažným způsobem opakovaně ztížila provedení výše
specifikované kontrolní prohlídky, a tím znemožnila vstup oprávněným úředním osobám
do stavby žalobců.
[4] K odvolání žalobců žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 6. 2018, č. j. KUZL 31279/2018
a č. j. KUZL 39033/2018, změnil výrokovou část napadených rozhodnutí v části výše uložené
pořádkové pokuty; oběma žalobcům snížil pokuty na částku 2000 Kč, a ve zbytku rozhodnutí
stavebního úřadu potvrdil. Důvodem pro tento postup byla skutečnost, že žalobci nakonec učinili
kroky, díky kterým stavební úřad zjistil veškeré údaje týkající se půdní vestavby rodinného domu
č. p. X na pozemku st. p. X v k. ú. X, a to na kontrolní prohlídce konané dne 15. 5. 2018.
[5] Žalobci podali každý jednotlivě žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský
soud“), jenž usnesením ze dne 12. 2. 2019, č. j. 29 A 120/2018 - 32, žaloby spojil ke společnému
řízení; žaloby zamítl. Krajský soud nepřisvědčil námitce nedostatečně odůvodněné výzvy
stavebního úřadu; po provedené rekapitulaci správního spisu zdůraznil, že v posuzovaném
případě byla ve věci půdní vestavby nařízena již několikátá kontrolní prohlídka, přičemž již dříve
byla žalobcům (dvakrát) z obdobných důvodů uložena pořádková pokuta. Dle názoru krajského
soudu proto žalobcům musel být záměr stavebního úřadu v dané věci dostatečně zřetelně známý;
na druhou stranu soud připustil, že odůvodnění výzvy mohlo být z hlediska právní jistoty
a legitimního očekávání jejích adresátů podrobnější a důslednější. V tomto kontextu soud
upozornil na §132 odst. 5 stavebního zákona, s tím, aby i v případě nařizování kontrolních
prohlídek bylo jednoznačně zřejmé, který legitimní účel (veřejný zájem) kontrolní prohlídka
sleduje. Navzdory uvedeným výhradám však krajský soud uzavřel, že v daném případě žalobcům
muselo být zřejmé, na jakém základě bude kontrolní prohlídka prováděna a co za součinnost
bude ze strany stavebního úřadu očekáváno/požadováno. Navíc z kontextu toho, že se jednalo
o kontrolu půdní vestavby, dle soudu vyplynulo, že nepostačí pouhá kontrola oken zvenčí z ulice –
ostatně to podporuje i příslušné poučení o oprávněních stavebního úřadu, které je na výzvě
uvedené. Nadto stavební úřad oba žalobce informoval sdělením ze dne 18. 8. 2015 (a ze dne
2. 1. 2018) o úmyslu kontrolní prohlídku provést a zároveň i o důvodu, pro který bude tato
prohlídka nařízena. Vzhledem k tomu, že je úkolem správních orgánů prověřovat důvodnost
podnětů, které nejsou objektivně zcela nesmyslné, soud neshledal nařízení kontrolní prohlídky
za projev libovůle stavebního úřadu.
[6] K oprávnění uložit pořádkovou pokutu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu (rozsudky ze dne 18. 12. 2009, č. j. 2 As 57/2009 - 62, a ze dne 23. 2. 2011, č. j. 4 As
22/2010 - 54), s tím, že k uložení pořádkové pokuty došlo na základě naplnění skutkové podstaty
uvedené v §173 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, jelikož žalobci znemožnili oprávněné úřední
osobě dne 6. 3. 2018 vstup na svůj pozemek nebo stavbu. Krajský soud vzal na základě obsahu
spisu zjištěný skutkový stav za nesporný. Provedenou úvahu žalovaného stran snížení pokuty
označil za přiměřenou, a to i s ohledem na procesně-deliktní recidivu žalobců.
[7] Ve vztahu k uplatněné námitce podjatosti krajský soud upozornil na znění §14 odst. 2
správního řádu vzhledem k tomu, že kontrolní prohlídka nebyla prováděna v rámci vedeného
stavebního řízení, neexistovali dosud účastníci řízení, kteří by tuto námitku byli oprávnění vznést.
[8] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Krajskému soudu vytýkají nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“)].
[9] Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že byli správními rozhodnutími zkráceni na svých právech,
a považují je za protiprávní. Za zcela zásadní považují dva žalobní důvody, u kterých dle názoru
stěžovatelů dospěl soud k mylnému právnímu výkladu, což vedlo k nesprávnosti rozhodnutí.
[10] V prvé řadě stěžovatelé zcela zásadně nesouhlasí s vypořádáním námitky podjatosti; není
logické, aby pro možnost obrany proti konkrétní osobě vykonávající veřejnou moc byl v rámci
jednoho právního předpisu takto diametrálně rozdílný přístup. Výkon kontrolní prohlídky bez
zahájení správního řízení je zcela zásadním zásahem do práv stavebníků, resp. možných
budoucích účastníků řízení. Jakýkoliv stavební úřad v rámci tohoto aktu realizuje své
veřejnoprávní oprávnění, omezuje nějakým způsobem osoby, které jsou povinné mu z důvodu
výkonu veřejné moci poskytovat součinnost. Oprávnění stavebního úřadu jsou v zásadě shodná
jak v případě, kdy je kontrolní prohlídka krokem v rámci správního řízení, tak tehdy, kdy správní
řízení zahájeno není. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že striktně formálním výkladem §14 odst. 2
správního řádu dochází k zásahu do jejich zaručených práv a svobod.
[11] Stěžovatelé rovněž uvádějí, že soud zcela rezignoval na posouzení situace, kdy úřední
osoba, o jejíž nepodjatosti nebylo dosud rozhodnuto, koná jménem správního orgánu kroky proti
osobám, které proti ní podaly námitku podjatosti. Stěžovatelé se obávají, že pokud by přistoupili
na právní závěry soudu, pak by to fakticky znamenalo, že podání námitky podjatosti by nemuselo
mít žádný význam, neboť oprávněné úřední osoby by jednaly mimo správní řízení, případně
v jiných správních řízeních. Tento postup je závadný a podkopává zcela zásadním způsobem
důvěru mezi stěžovateli a žalovaným a je důvodem pro odmítnutí poskytnutí součinnosti, neboť
„integrita“ osoby, která má zájem vstoupit jako oprávněná úřední osoba do rodinné domácnosti
stěžovatelů byla z jejich pohledu zpochybněna. K vypořádání námitky podjatosti došlo až 10
(deset) dnů po vykonání kontrolní prohlídky.
[12] Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud chybně vyhodnotil jak povědomí
stěžovatelů o důvodech kontrolní prohlídky, tak i závažnost zásahu do práv a do ústavně
zaručených práv a svobod stěžovatelů. Na výslovný dotaz, co je předmětem kontrolní prohlídky,
obdrželi stěžovatelé dne 18. 8. 2015 sdělení stavebního úřadu, č. j. SÚ/20154438/S, ve kterém
bylo jasně uvedeno, že „stavební úřad obdržel podnět Ing. L. Ž. týkající se oznámení provádění nových
střešních oken na RD č.p. X“. Stěžovatelé tedy na základě tohoto sdělení usuzovali (a to až do
18. 4. 2018), že předmětem kontrolní prohlídky je úprava střešních oken, která byla stavebnímu
úřadu řádně ohlášena. Nadto nebyli stěžovatelé s textem podnětu Ing. L. Ž. seznámeni, vycházeli
tedy výhradně z parafráze použité stavebním úřadem.
[13] Stěžovatelé dále připomínají, že dne 15. 5. 2018 umožnili jako výraz vstřícnosti provedení
předmětné kontrolní prohlídky, poté, co stavební úřad dne 18. 4. 2018 během jednání
se zástupcem stěžovatelů dostatečně vysvětlil účel a záměr a plánovaný rozsah kontrolní
prohlídky, což bylo také písemně potvrzeno v rámci zápisu z jednání.
[14] Stěžovatelé opakovaně tvrdí, že došlo k situaci, kdy byli pouze na základě odkazu
na pojem půdní vestavba a odkazu na ustanovení právních předpisů vyzváni k tomu, aby vpustili
oprávněné úřední osoby do své domácnosti. Přitom je zcela zřejmé s odkazem na §132 odst. 5
stavebního zákona, který lze na danou situaci analogicky aplikovat, že stavební úřad měl
odůvodnit konkrétní veřejný zájem, který zásah (kontrolní prohlídku) vyžaduje. Stavební úřad
však na uvedené zcela rezignoval a požadoval po stěžovatelích, aby si veřejný zájem s ohledem
na „předchozí skutečnosti“ domysleli; takový postup však není správný a nemůže být podkladem
pro poskytování součinnosti. Neposkytnutí součinnosti rovněž nemůže být podkladem pro
vydání správních rozhodnutí. Soud v této záležitosti chyboval, neboť nevzal v potaz intenzitu
zásahu. Čím vyšší zásah do práv (v daném případě rovněž do čl. 12 odst. 3 Listiny základních
práv a svobod) tím zásadnější je, aby takový zásah byl ze strany orgánů veřejné moci řádně
odůvodněn.
[15] Přípisem ze dne 10. 6. 2019 stěžovatelé doplnili podanou kasační stížnost o nové
skutečnosti, ke kterým došlo v mezidobí od podání kasační stížnosti. Dne 22. 5. 2019 bylo
stěžovateli a) doručeno usnesení Městského úřadu Napajedla, Oddělení tajemníka ze dne
17. 5. 2019 č. j. 2746/2019/MěÚ (dále též jako „usnesení“), kterým bylo rozhodnuto o podjatosti
Ing. L. Č. a jeho vyloučení z projednávání a rozhodování v řízeních aktuálně vedených stavebním
úřadem, kde jsou stěžovatelé účastníky. Na základě uvedeného pak došlo k vydání usnesení
Krajského úřadu Zlínského kraje, Odboru územního plánování a stavebního řádu, Oddělení
stavebního řádu ze dne 3. června 2019 č. j. KUZL 36351/2019, kterým bylo rozhodnuto o změně
příslušnosti správního orgánu tak, že řízeními vedenými stavebním úřadem se pověřuje Městský
úřad Otrokovice, odbor stavebního úřadu. V usnesení jsou pak uvedeny důvody, pro které byl
Ing. Č. shledán podjatým. Stěžovatelé upozorňují na skutečnost, že ačkoliv ve vylíčení skutečností
zakládajících podjatost jsou zmíněny skutečnosti ze dne 16. 4. 2019, v usnesení je výslovně
uvedeno: „Negativní vztah mezi Ing. L. Č. a účastníky řízení manželi L., je dán zejména průběhem vedení
správních řízení, a to s ohledem na útočné, vulgární a urážlivé projevy ze strany manželům L., příp. jejich dcery,
na adresu Ing. L.Č..“ Stěžovatelé upozorňují na to, že negativní vztah na straně Ing. L. Č. byl
shledán z „průběhu vedení správních řízení“, tj. z důvodu dlouhodobějšího. S ohledem na výše
uvedené je z odůvodnění usnesení zřejmé, že negativní vztah Ing. L. Č. ke stěžovatelům
je dlouhodobějšího rázu; optikou usnesení jsou tak zpochybněna všechna předchozí rozhodnutí
o nepodjatosti v rámci správních řízení předcházejících vydání napadeného rozhodnutí. Závěry
krajského soudu jsou tak v příkrém rozporu s nově objevenou skutečností a je třeba ji vzít
do úvahy při rozhodování o podané kasační stížnosti.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti k uplatněné námitce stran podjatosti uvádí,
že je mu z úřední činnosti známo, že stavební úřad v minulosti rozhodoval o námitkách
podjatosti oprávněných úředních osob uplatněných stěžovateli, přičemž nikdy nebylo
rozhodováno ve vztahu k postupu stavebního úřadu ve věci půdní vestavby rodinného domu
stěžovatelů. Žalovaný připomíná znění §14 odst. 2 správního řádu a dodává, že postup
stavebního úřadu ve věci půdní vestavby rodinného domu č. p. X na pozemku st. p. X v k. ú. X
není správním řízením, neboť stavebnímu úřadu je (resp. až do 15. 5. 2018 byl) ze strany
stěžovatelů a případně dalších osob opakovaně znemožňován vstup do stavby výše uvedeného
rodinného domu v rámci kontrolních prohlídek, na základě jejichž výsledku by teprve mohl
stavební úřad stanovit, zda přistoupí k zahájení správního řízení z moci úřední či nikoli.
[17] K výzvám stavebního úřadu žalovaný uvádí, že stavební úřad např. ve výzvě ze dne
8. 2. 2018 uvedl, že hodlá provést kontrolní prohlídku ve věci stavby „Stavební úpravy rodinného
domu č.p. X – půdní vestavba“ na pozemku st. p. X v k. ú. X (dále také jen ,,půdní vestavba‘‘). Již z
názvu stavebního záměru uváděného stavebním úřadem je zřejmé, že stavební úřad hodlá provést
kontrolní prohlídku v půdním prostoru rodinného domu, tj. v prostoru nacházejícím se pod
střechou zmiňovaného objektu. Za půdní vestavbu lze považovat změnu dokončené stavby
rodinného domu, při které jsou v půdním prostoru rodinného domu nově zřízeny obytné
místnosti. Dle sdělení stavebního úřadu ze dne 18. 8. 2015 činí stavební úřad úkony ve věci půdní
vestavby z důvodu podnětu pana Ing. L. Ž. týkajícího se nově vybudovaných střešních oken. V
souvislosti s podnětem na provedení kontrolní prohlídky, který může být způsobilý k zahájení
řízení o odstranění stavby ve smyslu §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, je nutno prověřit,
zda v rámci půdní vestavby neproběhly i další změny dokončené stavby, pro jejichž provedení
bylo nutno předchozí vydání rozhodnutí nebo jiného úkonu stavebního úřadu vyžadovaného
stavebním zákonem. Žalovaný poukazuje na §3 správního řádu, z něhož vyplývá, že správní
orgán (tj. i stavební úřad) postupuje tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, přičemž má-li stavební úřad zjistit, zda je či není v případě půdní vestavby nutno
zahájit řízení o odstranění stavby (anebo resp. řízení o uvedení stavby do původního stavu), je
nutné, aby byly stavebnímu úřadu k vyslovení takového závěru známy všechny relevantní
skutečnosti, tj. i poznatky z interiéru prostoru. Navíc s ohledem na vybudování střešních oken lze
důvodně předpokládat, že tato okna byla vybudována z důvodu vzniku nových obytných
místností ve výše uvedeném rodinném domě. Tento závěr odůvodňuje i skutečnost, že dle
protokolu z kontrolní prohlídky konané dne 15. 5. 2018 je půdní vestavba určena k bydlení,
přičemž dispoziční řešení půdní vestavby je obývací pokoj s kuchyní, pokoj, ložnice, WC a
koupelna. S ohledem na výše uvedené žalovaný konstatuje, že stavební úřad postupoval správně,
projevil-li vůli vstoupit do stavby rodinného domu stěžovatelů, přičemž pokud mu byla možnost
vstupu do zmiňované stavby odepírána, postupoval správně, když tuto situaci řešil ukládáním
pořádkových pokut. Žalovaný souhlasí s úvahami krajského soudu a navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud podanou kasační stížnost pro nedůvodnost zamítl.
[18] Podáním ze dne 3. 7. 2020 stěžovatelé doplnili kasační stížnost o rekapitulaci činnosti
stavebního úřadu v řízeních vedených se stěžovateli a vyjádřili nesouhlas s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 10. 2019, č. j. 6 As 87/2019 – 34, vydaným v obdobné věci.
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelé jsou v řízení zastoupeni
advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti kasační stížnosti dle
§106 s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů a dospěl k názoru, že kasační
stížnost není důvodná.
[21] Ze správního a soudního spisu soud zjistil, že stavební úřad obdržel dne
29. 7. 2015 podnět Ing. Ž. s informací o provedení osazení dalších oken na domě stěžovatelů
s dotazem, zda stěžovatelé neučinili nějaká nová podání (např. změnu užívání stavby). Stavební
úřad stanovil první kontrolní prohlídku ve věci na termín 25. 8. 2015, přičemž bylo dále uvedeno,
že stavebníci (stěžovatelé) předloží doklady k provedení půdní vestavby. Prohlídky dne
25. 8. 2015 se stěžovatelé neúčastnili. V průběhu dalších tří let následovaly četné další výzvy
k účasti na kontrolní prohlídce; za neúčast stěžovatelů na kontrolní prohlídce dne 21. 6. 2016 jim
byla uložena první pořádková pokuta, proti níž stěžovatelé brojili žalobami u krajského soudu,
spojenými pod sp. zn. 29 A 11/2017. Kasační stížnost proti zamítavému rozsudku krajského
soudu shledal Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 10. 2019, č. j. 6 As 87/2019 – 34,
nedůvodnou.
[22] Další prohlídky byly naplánovány na 4. 10. 2016 a 9. 2. 2017, z obou se stěžovatelé
omluvili. Stavební úřad odmítl žádost o odročení prohlídky a za znemožnění vstupu na pozemek
a stavbu v termínu 9. 2. 2017 byla stěžovatelům uložena druhá pořádková pokuta, proti níž podal
stěžovatel a) žalobu ke krajskému soudu, jenž ji rozsudkem ze dne 20. 3. 2019, č. j. 29 A
183/2017 - 64, jako nedůvodnou zamítl.
[23] Další prohlídky byly naplánovány na termín 4. 4. 2017 a 27. 7. 2017, přičemž se jich bez
omluvy nikdo neúčastnil. Příští termín kontrolní prohlídky byl svolán na den 9. 1. 2018, nicméně
došlo k jeho zrušení z důvodu nemoci oprávněné úřední osoby. Stavební úřad ve sdělení ze dne
2. 1. 2018 upozornil, že na prohlídce trvá, jelikož není bezpředmětná, a upozornil na práva
a povinnosti stěžovatelů. Výzvou ze dne 8. 2. 2018 vyzval stavební úřad stěžovatele jako vlastníky
podle §133 odst. 4 stavebního zákona k účasti na kontrolní prohlídce dne 6. 3. 2018. Stavební
úřad ve výzvě uvedl, že prohlídka bude provedena na stavbě „stavební úpravy rodinného domu čp. X –
půdní vestavba“ na pozemku stěžovatelů, a zároveň stěžovatele poučil o možnosti uložení
pořádkové pokuty podle §173 odst. 1 stavebního zákona, jakož i o povinnostech vlastníka stavby
a oprávněních úředních osob podle stavebního zákona.
[24] Podle protokolu o kontrole ze dne 6. 3. 2018, sp. zn. SÚ/2018/4438-2015/S, se kontrolní
prohlídky zúčastnil právní zástupce stěžovatelů, který odůvodnil nevpuštění oprávněných
úředních osob zejména nedostatečným zdůvodněním výzvy; konání prohlídky označil
za nadbytečné.
[25] Další kontrolní prohlídka se měla dle výzvy ze dne 12. 3. 2018 konat dne 24. 4. 2018;
stěžovatel však požádal o změnu termínu prohlídky z důvodu služební cesty mimo Českou
republiku. Stavební úřad žádosti vyhověl a změnil termín konání prohlídky na 15. 5. 2018; tato
kontrolní prohlídka řádně proběhla, přičemž bylo zjištěno, že půdní vestavba je určena k bydlení.
[26] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že předmětem přezkumu je rozhodnutí o uložení
pořádkové pokuty stěžovatelům za to, že závažným způsobem opakovaně ztížili provedení
kontrolní prohlídky stavby dne 6. 3. 2018 a znemožnili tím stavebnímu úřadu kontrolní prohlídku
v daném termínu provést. Současně Nejvyšší správní soud připomíná, že již rozhodoval
obdobnou věc se stejnými stěžovateli ve zmiňovaném rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 6 As
87/2019 – 34; od závěrů, k nimž v uvedeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud dospěl, neshledal
důvodu se odchýlit.
[27] Podle §132 odst. 2 písm. a) stavebního zákona ,,(s)tavební úřad je oprávněn ve veřejném zájmu
provádět kontrolní prohlídky stavby‘‘.
[28] Podle §133 odst. 1 stavebního zákona ,,(s)tavební úřad provádí kontrolní prohlídku rozestavěné
stavby ve fázi uvedené v podmínkách stavebního povolení, v plánu kontrolních prohlídek stavby, před vydáním
kolaudačního souhlasu a v případech, kdy má být nařízeno neodkladné odstranění stavby, nutné zabezpečovací
práce, nezbytné úpravy nebo vyklizení stavby; může provést kontrolní prohlídku též u nařízených udržovacích
prací, u odstraňované stavby a v jiných případech, kdy je to pro plnění úkolů stavebního řádu potřebné“ (pozn. -
zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud).
[29] Z uvedeného vyplývá, že stavební zákon upravuje jednak obligatorní důvody provedení
kontrolní prohlídky (prohlídka rozestavěné stavby, prohlídka stavby, která má být odstraněna),
jednak fakultativní důvody (§133 odst. 1 stavebního zákona in fine). Stavební úřad tak může
za účelem efektivního výkonu stavebního dozoru provést kontrolní prohlídku také tehdy, kdy
je to potřebné pro plnění jeho úkolů vyplývajících ze stavebního zákona. Uvážení stavebního
úřadu, kdy je potřebné kontrolní prohlídku provést, je omezeno požadavkem veřejného zájmu
na kontrolní prohlídce, který je specifikován v §132 odst. 3 stavebního zákona jako „požadavek,
aby a) stavba byla prováděna v souladu s rozhodnutím nebo jiným opatřením stavebního úřadu, b) stavba byla
užívána jen k povolenému účelu, c) stavba neohrožovala život a zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní
prostředí, zájmy státní památkové péče, archeologické nálezy a sousední stavby, popřípadě nezpůsobovala jiné
škody či ztráty, d) se při výstavbě a užívání stavby a stavebního pozemku předcházelo důsledkům živelních
pohrom nebo náhlých havárií, čelilo jejich účinkům, nebo aby se nebezpečí takových účinků snížilo, e) byly
odstraněny stavebně bezpečnostní, požární, hygienické, zdravotní nebo provozní závady na stavbě anebo
na stavebním pozemku, včetně překážek bezbariérového užívání stavby.“
[30] V posuzované věci byla výzva stavebního úřadu ze dne 8. 2. 2018 odůvodněna jako výzva
ke kontrolní prohlídce stavebních úprav rodinného domu stěžovatelů – půdní vestavby. Nejvyšší
správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že odůvodnění výzvy mohlo být podrobnější.
Na druhou stranu není možné na případ stěžovatelů nahlížet pouze izolovaně, ale také v kontextu
souvisejících skutečností. Z provedené rekapitulace spisu vyplývá, že stěžovatelům byla nyní
již potřetí uložena pořádková pokuta ve věci půdní vestavby, čemuž předcházela řada výzev
ke kontrolní prohlídce. Stěžovatelům tak již byl v dané věci záměr stavebního úřadu dostatečně
známý. Zároveň, s ohledem na znění §132 odst. 1 stavebního zákona, jenž stavebním úřadům
ukládá vykonávat soustavný dozor nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů, ochrany práv
a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob a nad plněním jejich povinností vyplývajících
z tohoto zákona a právních předpisů vydaných k jeho provedení, lze konstatovat, že je důvodem
ke kontrolní prohlídce i situace, kdy stavební úřad v rámci své úřední činnosti zjistí nezbytnost
prošetření stavu konkrétní stavby nebo prováděné stavební činnosti, nebo kdy je tato potřeba
vyvolána vnějšími podněty (v daném případě se jednalo o podnět Ing. Ž.), na které je stavební
úřad povinen v rámci výkonu své činnosti reagovat.
[31] Stavebnímu úřadu slouží jako nástroj k náležitému ověření stavu na místě samém, včetně
ověření toho, zda dochází k porušování stavebního zákona či nikoli, institut kontrolní prohlídky.
Tento institut představuje legitimní opatření stavebního úřadu k zajištění ochrany veřejných
zájmů chráněných stavebním zákonem. Tomu odpovídá povinnost vlastníka stavby umožnit
kontrolní prohlídku stavby, a pokud tomu nebrání vážné důvody, této prohlídky se zúčastnit
[§154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona]. Nejvyšší správní soud k této povinnosti již v rozsudku
ze dne 17. 8. 2011 č. j. 9 As 38/2011 - 83 vyslovil, že „vlastník stavby může svou neúčast při kontrolní
prohlídce z vážných důvodů omluvit a svou povinnost umožnit zpřístupnění kontrolované stavby zajistit také tím,
že k tomuto úkonu zmocní jinou osobu. Pokud by objektivně nebylo možno ve stanoveném termínu zajistit přístup
na stavbu samotným vlastníkem stavby, ani by nebylo možno k tomuto úkonu zajistit zmocnění jiné osoby, pak
je nutno, aby stěžovatel (vlastník stavby) tuto skutečnost včas a s uvedením akceptovatelných důvodů správnímu
orgánu sdělil. Při nedosažení součinnosti ze strany vlastníka by pak stavební úřad mohl za splnění stanovených
podmínek postupovat podle §172 stavebního zákona, případně podle §173 téhož zákona“.
[32] Vstupy na pozemky a do staveb stavební zákon dále podrobněji upravuje v §172, dle
jehož odst. 1 platí, že pověřený zaměstnanec stavebního úřadu, pokud plní úkoly podle tohoto
zákona, je oprávněn vstupovat na cizí pozemky, stavby a do staveb s vědomím jejich vlastníků při
a) zjišťování stavu stavby a pozemku; b) opatřování důkazů a dalších podkladů pro vydání
správního rozhodnutí nebo opatření. Podle §173 odst. 1 písm. a) stavebního zákona ,,stavební úřad
může rozhodnutím uložit pořádkovou pokutu do 50 000 Kč tomu, kdo závažným způsobem ztěžuje postup
v řízení nebo provedení kontrolní prohlídky, anebo plnění úkolů podle §172 tím, že znemožňuje oprávněné
úřední osobě nebo osobě jí přizvané vstup na svůj pozemek nebo stavbu.‘‘
[33] Právní úprava v citovaném §154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona sice připouští,
že se v případě prokázání existence vážných důvodů vlastník stavby nemusí kontrolní prohlídky
osobně účastnit, avšak i v takovém případě je třeba splnit druhou z povinností, tj. umožnit vstup
na pozemek nebo stavbu stavebnímu úřadu (shodně srovnej rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 12. 2009, č. j. 2 As 57/2009 - 62).
[34] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 69/2009 – 53,
je účelem uložení pořádkové pokuty „především zajištění efektivního (hladkého a nerušeného) průběhu
řízení a zabránění průtahům či jiným problémům, které během řízení mohou vzniknout. Ve své podstatě se tak
jedná o donucovací prostředek procesní povahy, který je sankčního zaměření a který směřuje k naplnění smyslu
a účelu prováděného řízení“. Uložení pořádkové pokuty je tak prostředkem k tomu, aby jiné – vlastní
řízení – mohlo řádně proběhnout a dospět ke konci. V daném případě bylo obsahem
předloženého spisového materiálu prokázáno, že stěžovatelé svým jednáním naplnili skutkovou
podstatu deliktu dle §173 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, dopadajícího na situace, kdy
se povinná osoba nechová tak, jak jí stavební zákon ukládá, čímž závažným způsobem ztěžuje
postup stavebního úřadu v řízení nebo provedení kontrolní prohlídky.
[35] Nejvyšší správní soud se po ověření obsahu spisové dokumentace ztotožňuje
s provedeným hodnocením krajského soudu. Nařízení kontrolní prohlídky nemělo
v přezkoumávané věci znaky nepřiměřeného postupu stavebního úřadu, který by byl v rozporu
se základními zásadami činnosti správních orgánů. Z podnětu, který stavební úřad obdržel,
vyplynuly skutečnosti nasvědčující podezření z nedodržování požadavků stavebního zákona; bylo
proto zcela legitimní, že stavební úřad přistoupil k ověření důvodnosti podnětu náležitým
zjištěním skutkového stavu přímo na místě samém. V projednávané věci se přitom podaný
podnět ukázal být dostatečně důvodným pro navazující procesní kroky stavebního úřadu.
[36] Nejvyšší správní soud se věcně nezabýval ani námitkou týkající se zpřístupnění stavby
ve druhém náhradním termínu dne 15. 5. 2018. Jak bylo uvedeno výše, předmětem nyní
posuzované věci je uložení pořádkové pokuty za to, že stěžovatelé závažným způsobem
opakovaně ztížili provedení kontrolní prohlídky stavby dne 6. 3. 2018 a znemožnili tím
stavebnímu úřadu kontrolní prohlídku provést.
[37] Stran posouzení namítané podjatosti pracovníků stavebního úřadu Nejvyšší správní soud
považuje za nutné závěry krajského soudu korigovat. Z §14 odst. 2 správního řádu v rozhodném
znění se sice podává, že námitku podjatosti může podat účastník řízení. Z uvedeného však nelze
bez dalšího dovodit, že by námitka podjatosti byla vyloučena v případech, kdy formalizované
správní řízení není vedeno. Pouze s tímto argumentem nelze možnost podat námitku podjatosti
vyloučit. Námitku podjatosti lze uplatnit proti jakémukoli postupu či úkonu správního orgánu,
resp. jeho úřední osobě. Stěžovatelé tak mohli učinit za předpokladu, že by tuto námitku vznesli
do protokolu na místě samém. V daném případě však stěžovatelé samotnou prohlídku – tedy
úkon přičitatelný úřední osobě, jejíž podjatosti by namítali, neumožnili. Ve věci je však podstatné,
že stěžovatelé mohou (což také učinili) námitku podjatosti učinit v následném řízení, které bylo
v návaznosti na provedenou prohlídku zahájeno. Nesprávný závěr krajského soudu v této otázce
však nemohl mít vliv na samotné uložení pořádkové pokuty, neboť fakt, že stěžovatelé
neposkytli v daný okamžik potřebnou součinnost, není sporný.
[38] Uplatnili-li stěžovatelé v doplnění kasační stížnosti nové skutkové okolnosti spočívající
ve vydání usnesení ze dne 17. 5. 2019, kterým bylo rozhodnuto o podjatosti Ing. L. Č. a jeho
vyloučení z projednávání a rozhodování v řízeních aktuálně vedených stavebním úřadem, kde
jsou stěžovatelé účastníky, je zjevné, že tyto okolnosti nastaly až poté, kdy byl vydán napadený
rozsudek krajského soudu. Ve smyslu §109 odst. 5 s. ř. s. k nim proto Nejvyšší správní soud
nemohl přihlížet.
[39] K námitkám stěžovatelů směřujícím přímo proti vlastním (meritorním) řízením vedeným
ve věcech sporné stavby, Nejvyšší správní soud uvádí, že tyto námitky nemohly být v daném
případě přezkoumávány, neboť předmět řízení představovaly pořádkové pokuty, které byly
stěžovatelům uloženy.
[40] Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek krajského soudu
zrušit. Krajský soud se věcí stěžovatelů řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem se vypořádal
s relevantními žalobními námitkami, přitom nikterak nevybočil ze zákona ani z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost proto ze shora uvedených důvodů podle
§110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[41] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovanému, jemuž by dle pravidla úspěchu právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu