ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.201.2019:28
sp. zn. 5 As 201/2019 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr.
Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 5.
2019, č. j. 25 A 109/2018 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla
odmítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 8. 2018, č. j. MSK
91193/2018, a č. j. MSK 91202/2018. Uvedenými rozhodnutími byla zamítnuta jako nepřípustná
odvolání stěžovatelky proti usnesením o opravě zřejmých nesprávností ze dne 16. 2. 2018,
č. j. MUFO 6194/2018, a č. j. MUFO 6193/2019.
[2] Posledně uvedenými usneseními byly k žádosti, resp. podnětu stěžovatelky opraveny
zřejmé nesprávnosti v odůvodněních usnesení ze dne 29. 5. 2015, zn. MUFO 16257/2015,
a ze dne 1. 6. 2015, zn. MUFO 16334/2015, kterými byla zastavena územní řízení o umístění
stavby na pozemcích parc. č. 190/30 a 190/25 v k. ú. N. V. u F. n. O.; žadatelem byla v případě
obou těchto územních řízení společnost SIDL s. r. o. Oprava zřejmé nesprávnosti spočívala v
prvním případě (tj. usnesení zn. MUFO 16257/2015) v nahrazení slov „žumpy a vsaku“ slovy
„ČOV, vsaku a zpevněných ploch“ uvedené v prvním odstavci odůvodnění opravovaného usnesení o
zastavení územního řízení; a v opravě č. j. uvedeného ve čtvrtém odstavci odůvodnění z „MUFO
14351/2015“ na „MUFO 14350/2015“. Ve druhém případě (tj. usnesení zn. MUFO
16334/2015) spočívala oprava zřejmých nesprávností v opravě data zpětvzetí žádosti o vydání
územního rozhodnutí o umístění stavby, uvedeného ve třetím odstavci odůvodnění.
[3] Stěžovatelka podala proti usnesením, kterými bylo (částečně) vyhověno jejím žádostem
o opravu zřejmých nesprávností, odvolání. Žalobou napadenými rozhodnutími však žalovaný
posoudil odvolání stěžovatelky s ohledem na §70 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jako nepřípustná, neboť stěžovatelka nemohla být
opravou zřejmých nesprávností v odůvodněních usnesení o zastavení územních řízení na svých
právech přímo dotčena. Proti rozhodnutím o zamítnutí odvolání podala stěžovatelka správní
žalobu (viz výše).
II. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Krajský soud s odkazem na §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), žalobu stěžovatelky jako nepřípustnou
odmítl. Uvedl, že napadená rozhodnutí, resp. rozhodnutí prvostupňová, nemohla zasáhnout
do právní sféry žalobkyně, resp. stěžovatelky, neboť žalovaný rozhodoval o odvolání stěžovatelky
proti usnesením, kterými byly k jejímu podnětu odstraněny zřejmé nesprávnosti. Jelikož
se jednalo o opravu zřejmých nesprávností pouze v odůvodnění, nikoliv ve výroku, nemají
opravná usnesení žádné hmotněprávní účinky, nespadají proto pod pojem rozhodnutí ve smyslu
§65 a násl. s. ř. s.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Rozhodnutí krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, ve které uvedla,
že se podanou žalobou domáhala také určení, že napadenými rozhodnutími bylo zasaženo
do jejího práva na spravedlivý proces. To také uvedla v petitu žaloby. Krajský soud se však tímto
nezákonným zásahem vůbec nezabýval a žalobu odmítl, aniž by ji projednal. Odůvodnění
napadeného usnesení krajského soudu a závěry v něm uvedené se tak nevztahují k předmětu
řízení vymezenému v petitu žaloby. V doplnění kasační stížnosti ze dne 29. 7. 2019 stěžovatelka
zopakovala, že část žaloby měla být posouzena jako žaloba zásahová, neboť se domáhala určení
nezákonného zásahu. Dále pak uvedla, že ve věci původně bylo nařízeno jednání, na jehož
přípravu neměla k dispozici lhůtu alespoň 10 dnů, jak stanoví s. ř. s.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadené usnesení
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k následujícímu závěru.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Kasační stížnost stěžovatelky míří svou podstatou do vymezení žalobního typu.
Stěžovatelka namítala, že část žaloby měla být posouzena jako žaloba zásahová, proto ji měl
krajský soud projednat.
[10] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že je-li kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatelku z povahy věci v úvahu pouze kasační důvody
uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb.).
[11] Otázka vymezení jednotlivých žalobních typů, které jsou přizpůsobeny nejčastějším
formám působení veřejné správy na jednotlivce, tvoří samotné jádro správního soudnictví
a s. ř. s. mezi sebou jednotlivé žalobní typy důsledně odlišuje; proto je nelze mezi sebou
zaměňovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2005, č. j. 7 Afs 84/2004 -
84). Pro účely určení žalobního typu je nezbytné žalobu posuzovat podle jejího obsahu (viz
rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197). Uvedené závěry potvrdil
v nálezu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, č. N 202/87 SbNU 311, také Ústavní soud.
Rovněž z dikce §85 s. ř. s., který zakotvuje subsidiaritu tzv. zásahové žaloby vůči ostatním
žalobním typům, vyplývá, že jednotlivé žaloby nelze libovolně kombinovat. Zásahovou žalobu
je možné podat pouze tehdy, není-li přípustná žaloba proti rozhodnutí či nečinnostní žaloba.
[12] V nyní projednávané věci stěžovatelka namítala, že část žaloby měla být posouzena jako
žaloba zásahová, neboť se v petitu žaloby domáhala určení, že napadenými rozhodnutími bylo
porušeno její právo na spravedlivý proces. Odmítnutím žaloby došlo dle tvrzení stěžovatelky
k vydání nezákonného rozhodnutí ze strany krajského soudu.
[13] Nejvyšší správní soud ze spisu krajského soudu ověřil, že stěžovatelka podala dne
11. 10. 2018 ke krajskému soudu žalobu označenou jako „žaloba dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní“. Jako žalovaný správní orgán označila žalovaného (Krajský úřad Moravskoslezského
kraje). Stěžovatelka dále popsala procesní průběh předcházející podané žalobě, zejm. to, kdy
obdržela rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 8. 2018, č. j. MSK 91193/2018 a č. j. MSK
91202/2018. Bezprostředně po vymezení těchto dvou rozhodnutí uvedla: „Žalobu podávám proti
celému rozsahu obou uvedených rozhodnutí žalovaného.“ V žalobě dále namítala, že žalovaný nesprávně
posoudil otázku přípustnosti odvolání, v důsledku čehož byla zkrácena na svém právu
na spravedlivý proces. Následně v petitu žaloby navrhla, aby krajský soud rozsudkem „určil,
že rozhodnutími žalovaného č. j. MSK 91193/2018, sp. zn. ÚPS/50244/2018/Kol, ze dne 08. 08. 2018
a č. j. MSK 91202/2018, sp. zn. ÚPS/20547/2018/Kol, ze dne 08. 08. 2018 bylo zasaženo do ústavně
zaručeného práva žalobkyně na spravedlivý proces“, a obě uvedená rozhodnutí zrušil.
[14] Z výše uvedeného je jednoznačně zřejmé, že žaloba stěžovatelky směřovala proti dvěma
rozhodnutím žalovaného, kterými byla jako nepřípustná zamítnuta její odvolání proti usnesením
o opravě zřejmých nesprávností. Stěžovatelka v žalobě jasně vymezila, v čem spatřuje
nezákonnost napadených rozhodnutí, a z žalobního petitu je zřejmé, čeho se domáhala – zrušení
dvou jasně identifikovaných rozhodnutí. O volbě žalobního typu tak nebylo v tomto případě
vůbec pochyb. Pakliže požadovala rovněž určení, že napadenými rozhodnutími bylo zasaženo
do jejího práva na spravedlivý proces, nečiní tato námitka z žaloby proti rozhodnutím žalobu
zásahovou. Stěžovatelka neuvedla, v čem měl tvrzený nezákonný zásah žalovaného (nad rámec
tvrzené nezákonnosti napadených rozhodnutí) spočívat, v žalobě žádný zásah neoznačila. Účinná
právní úprava nadto vyslovení porušení základních práv účastníků řízení správním soudům
neumožňuje. Takto formulovaný výrok je typický pro Ústavní soud, jenž ve svých nálezech zásah
do základních práv (shledá-li jej) konstatuje. Požadavek na vyslovení porušení základního práva
však z žaloby proti rozhodnutím zásahovou žalobu nečiní.
[15] Jak již bylo uvedeno výše, žaloba zásahová je vůči žalobě proti rozhodnutí (a nečinnostní
žalobě) subsidiární. Základní rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí a zásahovou žalobou přitom
spočívá ve formě úkonů nebo aktů, proti nimž uvedené žaloby chrání (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb.
NSS). Zatímco žaloba proti rozhodnutí chrání proti aktům majícím obecně povahu
individuálního správního aktu ve smyslu §65 s. ř. s., žaloba zásahová chrání proti nezákonným
zásahům – tj. jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci. U obou (jak
u rozhodnutí, tak u zásahu) je však podstatné, aby byly způsobilé zasáhnout sféru jednotlivce,
tj. dotknout se jeho práv a povinností. Smyslem správního soudnictví je totiž poskytovat ochranu
tam, kde k určitému dotčení na veřejných subjektivních právech může dojít, nikoli tam, kde
je dotčení z povahy věci zcela vyloučeno.
[16] Podmínky ochrany poskytované prostřednictvím zásahové žaloby vymezil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS. Uvedl,
že ochrana podle §82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li splněny kumulativně následující
podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu
v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a zásah byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž
„zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“
(6. podmínka). Přestože §82 s. ř. s. prošel legislativní změnou a s účinností od 1. 1. 2012
umožnila tato novelizace provedená zákonem č. 303/2011 Sb. žalovat i zásah, který již pominul,
podmínky uvedené pod body 1 až 5 musí žalovaný zásah splňovat dle aktuální právní úpravy
i nadále (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 144/2015 -
30).
[17] Dle výše uvedeného tedy přichází v úvahu ochrana poskytovaná prostřednictvím
zásahové žaloby pouze tam, kde jde o „zásah“ ve smyslu §82 s. ř. s. Jednou z podmínek je právě
to, že žaloba směřuje proti zásahu správního orgánu, který není rozhodnutím. Je pojmově
vyloučeno, aby soud v řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu podle
§82 a násl. s. ř. s. meritorně rozhodoval o situaci, se kterou procesní předpis výslovně počítá
a kterou vyhrazuje správnímu rozhodnutí (viz již citované rozhodnutí č. j. 8 Azs 144/2015 - 30).
Ustanovení §70 správního řádu přitom výslovně stanoví, že opravu zřejmých nesprávností
v písemném vyhotovení rozhodnutí na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením
provede správní orgán, který rozhodnutí vydal; týká-li se oprava výroku rozhodnutí, vydá o tom
správní orgán opravné rozhodnutí. Dle §76 odst. 1 správního řádu přitom „v případech stanovených
zákonem rozhoduje správní orgán usnesením“.
[18] Z citovaných ustanovení vyplývá, že o opravě zřejmých nesprávností v odůvodnění
opravovaného rozhodnutí rozhoduje správní orgán usnesením. Lze proto uzavřít, že opravu
zřejmých nesprávností (ať již ve výroku či v odůvodnění opravovaného rozhodnutí) vyhrazuje
zákon formalizovanému úkonu správního orgánu – a to rozhodnutí ve formálním smyslu.
Ustanovení §70 správního řádu výslovně počítá také s rozhodnutím o odvolání proti opravnému
rozhodnutí a opravnému usnesení – i zde je tedy vydáváno rozhodnutí. Zásahová žaloba proto
v daném případě nepřipadala vůbec v úvahu.
[19] V nyní projednávané věci však krajský soud dospěl k závěru, že rovněž žaloba proti
rozhodnutí je nepřípustná, neboť opravnými usneseními (resp. rozhodnutími, kterými byla
zamítnuta odvolání proti opravným usnesením) nemohla být stěžovatelka na svých právech
dotčena.
[20] S tímto závěrem krajského soudu Nejvyšší správní soud souhlasí, neboť jak dovodila
judikatura, opravné usnesení vydané podle §70 správního řádu, kterým se opravují zjevné chyby
v počtech, překlepy apod. v písemném vyhotovení správního rozhodnutí a které se netýká výroku
rozhodnutí, nemá hmotněprávní účinky (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 28. 2. 2007, č. j. 51 Ca 14/2006 - 18). Žaloba podaná proti takovému opravnému usnesení
je proto nepřípustná. Skutečnost, že stěžovatelka nemohla být vydáním opravných usnesení
na svých právech jakkoli dotčena, pak nemohla změnit ani následná rozhodnutí o jejím odvolání,
neboť již původní usnesení o opravě zřejmých nesprávností se stěžovatelky nijak hmotněprávně
nedotýkala. V daném případě tak pro možnost domáhat se soudní ochrany ve správním
soudnictví chyběl zcela zásadní aspekt konkrétní formy působení veřejné správy na jednotlivce
(zde: opravného usnesení, resp. rozhodnutí o odvolání proti němu), tj. dotčení na právech
či povinnostech.
[21] Přestože se krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení o odmítnutí žaloby výše
popsaným vztahem jednotlivých žalobních typů nezabýval, jeho závěr o absenci dotčení
na právech stěžovatelky byl bezpochyby správný. Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že neshledal námitku směřující do vymezení žalobních typů důvodnou. V celém kontextu se však
stěžovatelčin postup, která nejprve sama žádala o opravu zřejmých nesprávností, následně
se proti usnesením o provedené opravě odvolala, jeví Nejvyššímu správnímu soudu poněkud
absurdní (nehledě na to, že oprava zřejmých nesprávností se týkala toliko odůvodnění rozhodnutí
o zastavení územního řízení o umístění stavby, o něž nežádala stěžovatelka, nýbrž společnost
SIDL s.r.o.).
[22] Pokud jde o námitku týkající se lhůty k přípravě na jednání, ze spisu je zřejmé, že jednání
ve věci samé se nekonalo (resp. bylo odvoláno, jak je uvedeno na č. l. 34 spisu krajského soudu)
a žaloba byla odmítnuta. Nejvyšší správní soud proto považoval i tuto námitku za nedůvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
[23] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému Nejvyšší správní soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 9. dubna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu