ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.33.2019:27
sp. zn. 5 As 33/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobců: a) V. W., b) V.
W., oba zast. Mgr. Jaromírem Závadou, advokátem, se sídlem Hlavní náměstí 35/1a, Krnov,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117,
Ostrava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: BIVOJ, a. s., se sídlem Jateční 2884/23a,
Opava, zast. Mgr. Martinem Bílým, advokátem se sídlem Olivova 553/3, Ostrava,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
8. 1. 2019, č. j. 25 A 64/2018 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobcům se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
III. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 5. 2018, č. j. MSK 6094/2018, zamítl odvolání žalobců
a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Opavy, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“),
ze dne 7. 7. 2016, č. j. MMOP 77342/2016, kterým byla umístěna a současně povolena stavba
„Bivoj a.s. Opava – přístavba expedice uzenin“ na pozemku parc. č. X v k. ú. O.-P. Proti
rozhodnutí žalovaného se žalobci bránili žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě.
[2] Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Žalobcům
přisvědčil v tom, že z obsahu jejich odvolání nevyplývá, že by napadali pouze hluk provozovny
před přístavbou. Naopak je přímo z textu zřejmý nesouhlas žalobců s provozem přístavby – jejich
vlastnická práva jsou dotčena neustálými nadlimitními hlukovými imisemi vznikajícími „prováděním
stavby přístavby“ a nic na tom nemění ani přiložené měření hluku datované před stavbou přístavby.
Tento záměr žalobců je dle krajského soudu zřejmý též z toho, že odvolání podali v době, kdy již
byla část přístavby zkolaudována, a argumentovali v něm hlukovou studií, jež byla součástí
stavební dokumentace k přístavbě umístěné a povolené právě společným rozhodnutím, které
žalobci napadli. Krajský soud neshledal žádný logický důvod, proč by mělo být odvolání žalobců
vykládáno tak, jak to učinil žalovaný, a má za nesporné, že námitky žalobců směřují proti
předmětu řízení, tj. přístavbě expedice uzenin.
[3] Krajský soud rovněž zdůraznil nesprávnou aplikaci rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012-113. Aby byl postup žalovaného, který i přes řádné a včasné
odvolání opomenutých účastníků nepřistoupil ke zrušení přezkoumávaného rozhodnutí,
aprobovatelný, bylo nutné, aby odvolací námitky žalobců byly buď zjevně nedůvodné, anebo aby
jejich případné účastenství v řízení již od jeho počátku nemohlo mít vliv na jeho výsledek; ani
jedna z těchto situací však v případě žalobců nenastala; námitky žalobců by navíc dle krajského
soudu nebylo možné považovat za zjevně nedůvodné ani v situaci, kdyby směřovaly pouze proti
původní stavbě, neboť žalobci namítali soustavné překračování limitů hluku, a v tomto případě
by tedy bylo nezbytné posoudit, zda by stavebním záměrem nedošlo ke zhoršení tohoto již
nevyhovujícího stavu. Krajský soud žalobcům přisvědčil i v tvrzení, že imise hluku ze stávající
provozovny a z přístavby nelze posuzovat odděleně a naopak. Podle krajského soudu je tedy
závěr žalovaného, dle něhož by námitky žalobců v případě jejich účastenství v řízení nic
nezměnily, nesprávný, a současně nebylo možné dát v této situaci přednost dobré víře stavebníka.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uplatňuje kasační námitky dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel tvrdí, že krajský soud nesprávně posoudil možnost
uplatnění námitek žalobců v případě, kdy by byli účastníky řízení již od počátku, neboť by jimi
nebyl ovlivněn výsledek řízení. Stěžovatel poukazuje na zásadu koncentrace v územním
a stavebním řízení, námitky žalobců označuje za stručné a obecné a opakuje, že z obsahu
odvolacích námitek vyvodil stížnost žalobců jen na hluk ze stávající stavby bez přístavby, která
však nebyla předmětem společného řízení. Žalobci několikrát použili slovo „soustavně“, čímž jistě
mínili delší časové období než dobu, po kterou byla v okamžiku podání jejich odvolání užívána
část přístavby kolaudovaná o necelé tři měsíce dříve. Dle názoru stěžovatele tomu napovídá
i předložený dokument o kontrole provedené Krajskou hygienickou stanicí Moravskoslezského
kraje (dále jen „KHS“) v roce 2016, která proběhla ještě před realizací přístavby. Stěžovatel
vyjádřil přesvědčení, že z těchto skutečností nelze zcela zřejmě vyvodit, že by odvolací námitky
směřovaly proti imisím z provozu přístavby, jak to učinil krajský soud, ale právě naopak, čemuž
napovídá též nedostatečná kvalifikovanost podaného odvolání. Stěžovatel je toho názoru,
že námitky žalobců se netýkají předmětu řízení, tudíž překračují zákonem stanovený rozsah
a i v případě jejich uplatnění již v prvostupňovém řízení by k nim stavební úřad dle §89 odst. 3
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“),
v tehdejším znění, nepřihlížel.
[5] K aplikaci rozsudku NSS ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012-113, stěžovatel uvádí,
že v případě, kdy jsou námitky opomenutých účastníků zjevně nedůvodné, není toto procesní
pochybení důvodem ke zrušení rozhodnutí a je na místě dát přednost dobré víře účastníků řízení
v pravomocné rozhodnutí. Stěžovatel se důvodností námitek žalobců kvůli právní jistotě zabýval,
přestože nesplňovaly parametry §89 a §114 stavebního zákona a současně byly velmi obecné.
Zdůraznil, že přístavbou nedošlo ke zvýšení produkce, kapacit ani obslužné dopravy a dle
předložené hlukové studie splňuje záměr příslušné limity i s novými zdroji hluku, a proto dospěl
k závěru, že námitky žalobců jsou zjevně nedůvodné a není tedy i přes jejich opomenutí důvod
ke zrušení rozhodnutí. Stěžovatel nesouhlasí též s názorem krajského soudu, dle něhož by nebylo
možné posoudit námitky žalobců jako zjevně nedůvodné ani v případě, kdy by namítali
překračování limitů jen u stávající provozovny, a možnost zhoršení namítaných překračování
limitů měl posoudit stavební úřad. Stěžovatel poukázal na to, že v souladu s výše uvedeným
rozsudkem NSS sám posoudil námitky opomenutých účastníků a jelikož z projektové
dokumentace vyplývá, že hlukové limity nebudou překročeny, vyhodnotil námitky jako zjevně
nedůvodné; proto by bylo zrušení prvostupňového rozhodnutí zbytečným formalismem
a v rozporu s dobrou vírou účastníků. Současně stěžovatel poukazuje na to, že případné
překračování limitů hluku ze stávající provozovny a nedodržení hodnot uvedených ve stavebním
povolení či kolaudačním souhlasu se řeší ve zcela jiném režimu než v řízení o umístění
či povolení stavby.
[6] Žalobci se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
[7] Osoba zúčastněná na řízení navrhla rozsudek krajského soudu zrušit a vrátit mu věc
k dalšímu řízení s tím, že souhlasí s argumentací stěžovatele. Současně osoba zúčastněná na řízení
nepovažuje důvody žalobců k vedení řízení za legitimní, když žalobce a) je jediným společníkem
konkurenční společnosti X. Připouští, že podání odvolání žalobci až po dokončení přístavby
může být náhoda a předmět řízení se konkurenčního vztahu netýká, avšak cítí to jako zneužití
prostředků správního práva k účelu, ke kterému nejsou určeny. Odvolací důvod žalobců
spočívající v dotčení jejich vlastnických práv prováděním stavby je dle osoby zúčastněné jediným
možným, ale zároveň také nesprávným důvodem, jelikož stavba byla již v době podání odvolání
dokončena, a vlastnické právo žalobců tak již nemůže být prováděním stavby dotčeno. Pokud
mohl být teoreticky během provádění stavby provoz hlučnější, tento důvod dokončením stavby
odpadl. Dále poukazuje na nezpůsobilost námitky žalobci tvrzeného celkového hluku; hlučnost
provozovny není způsobilým odvolacím důvodem, neboť nespadá do pravomoci stavebního
úřadu, ale do státního zdravotního dozoru. K aktuální hlučnosti pak osoba zúčastněná odkazuje
na protokol o zkoušce ze dnů 16. a 17. 8. 2017, který nechala vypracovat za účelem právní jistoty,
dle něhož jsou v současné době za plného provozu hlukové limity pro noční dobu prokazatelně
dodrženy, a na závazné stanovisko KHS ze dne 6. 9. 2017, v němž je uvedeno, že KHS souhlasí
s vydáním kolaudačního souhlasu a že stavba byla provedena v souladu s požadavky zákona č.
258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
[8] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelem
uplatněných (§109 odst. 3 s. ř. s.), současně přihlížel k tomu, zda rozsudek krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se úvodem striktně vymezuje proti názoru stěžovatele, dle něhož
směřovaly námitky žalobců jen proti původní stavbě. Z textu odvolání, byť je poměrně stručné,
naprosto nezpochybnitelně vyplývá, že míří proti přístavbě expedice uzenin, neboť
je rozporovaná přístavba v odvolání zcela konkrétně vymezena a označena jako „Stavba“; toto
označení použité dále v textu odvolání vždy odkazuje na detailní vymezení v úvodu odvolání
a nedává pochyb o tom, že se skutečně jedná o plánovanou přístavbu jakožto předmět
společného řízení. Rovněž je z textu odvolání zcela zřejmé, že žalobci napadají jak provádění
přístavby, tak i její užívání, jelikož uvádí, že jsou jejich vlastnická práva porušována přístavbou,
a to jejím prováděním i soustavným užíváním. Není přitom relevantní, že přístavba ještě nebyla
v době podání odvolání dokončena, naopak je třeba přihlédnout k tomu, že část přístavby již byla
zkolaudována, a žalobci tak již mohli pocítit její dopady. Současně je třeba podotknout,
že relevantní námitkou může být i porušování hlukových limitů již původní stavbou, neboť
přístavba měla potenciál prohloubit tento možná již nyní protiprávní stav a je nemyslitelné takový
závadný stav bez důkladného prověření aprobovat udělením stavebního povolení. Rovněž názor
krajského soudu, dle něhož nelze oddělit hluk produkovaný původní provozovnou od nového
zdroje hluku v přístavbě, považuje Nejvyšší správní soud za správný, a to obzvláště pro účely
posuzování naplnění hlukových limitů (k „nabalování“ hlukové zátěže srov. rozsudek NSS ze dne
31. 1. 2012, č. j. 1 As 135/2011 – 246). V návaznosti na tyto poznatky v žádném případě nelze
odvolací námitky stěžovatelů považovat za zjevně nedůvodné a možnost jejich reálného dopadu
na řízení před stavebním úřadem je třeba přezkoumat. Krajský soud tuto otázku tedy posoudil
správně.
[11] Předmětné řízení probíhalo v režimu společného územního a stavebního řízení dle §94a
stavebního zákona (ve znění do 31. 12. 2017). Jeho účastníky tak byli ze zákona všichni ti, kteří
by byli účastníky územního řízení (dle podmínek §85 stavebního zákona) nebo stavebního řízení
(§109 stavebního zákona), a přirozeně též ti, jimž účastenství náleží v obou vymezených
případech. Žalobci své účastenství v odvolání namítali jen s odkazem na §109 stavebního
zákona, a tak stěžovatel posuzoval jejich námitky pouze v rozsahu stavebního řízení (§114 odst.
1 stavebního zákona), ačkoliv sám dospěl k závěru, že žalobcům přísluší účastenství též dle
§85 odst. 2 téhož zákona (chybně vyjádřené jako právo na účastenství). Účastenství se však
nezakládá námitkou opomenutého účastníka ani rozhodnutím správního orgánu, ale „je dáno
naplněním podmínek účastenství stanovených správním řádem nebo jiným zákonem (v posuzované věci stavebním
zákonem).“ (viz rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2015, č. j. 9 As 222/2014 – 147). Účastenství žalobců
v rozsahu územního řízení jim tak náleželo přímo ze zákona (nejen vzhledem k jednoznačným
indiciím z hlukové studie, dle níž měla být nemovitost vlastněná žalobci nejvíce zasažená hlukem
z přístavby). Stěžovatel měl obzvláště v situaci, kdy si byl sám vědom naplnění podmínek
§85 stavebního zákona, vyhodnocovat odvolací námitky žalobců též dle §89 téhož zákona, dle
něhož mohou účastníci vymezení v §85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona uplatňovat námitky
proti projednávanému záměru v rozsahu, jakým je jejich právo přímo dotčeno. V případě žalobců
mohlo být jejich vlastnické právo narušeno imisemi hluku jak prováděním přístavby, tak jejím
užíváním, a proto bylo nutné jejich námitky přezkoumat v plném rozsahu tak, aby bylo vyloučeno
možné porušení hygienických limitů hluku.
[12] K aplikaci rozsudku NSS ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012 - 113, Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že žalobcům bylo zcela znemožněno zúčastnit se správního řízení a v tomto
případě „takovou vadu lze zpravidla jen stěží napravit v odvolacím řízení a bude sama o sobě důvodem
ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání správnímu orgánu prvního stupně.“
Výjimkou z uvedeného by byla situace, kdy by byly námitky žalobců zcela zjevně nedůvodné
či nepřípadné a nemohly by jakkoli ovlivnit výsledek řízení. V tom případě by bylo na místě dát
přednost dobré víře stavebníka, jak ostatně vyplývá též z rozsudku NSS ze dne 17. 12. 2013,
č. j. 4 As 126/2013 - 37, dle něhož také „stavebník není odpovědný za správné vymezení účastníků řízení“
a „nemohl tedy předpokládat, že stavební úřad některé osoby, jimž právo účastenství svědčilo, v řízení opomenul.“.
Postup, v němž postačuje posouzení námitek v odvolacím řízení a není třeba rozhodnutí
stavebního úřadu zrušit, je však v této situaci skutečně velmi výjimečný a bylo by možné jej
aplikovat pouze např. v případě námitek šikanózního charakteru tedy zjevného zneužití práva
opomenutým účastníkem řízení (srov. též rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2012, č. j. 1 As 147/2012
- 66). Odvolací námitky žalobců však takové znaky nevykazují. Vzhledem k tomu, že žalobci
nebyli již během společného řízení před stavebním úřadem označeni jako účastníci řízení,
a to i přes závěry hlukové studie o výrazné zátěži okolních nemovitostí (s největším zásahem
právě na nemovitost žalobců), je možné se naopak domnívat, že žalobci byli jakožto možní
účastníci řízení považováni za „nepohodlné“, což jde k tíži jak stěžovatele, který důvodnost
námitek žalobců i přes vyvrácení jeho logické konstrukce stále popírá, tak osoby zúčastněné, která
dokonce spekuluje o vedlejších úmyslech žalobců vzhledem k podnikání žalobce a). Za těchto
okolností by bylo při opětovném posuzování možného vlivu námitek žalobců na výsledek
společného řízení důvodné zvážit taktéž přezkum možnosti účelového ovlivnění hlukové studie
a při zvažování dobré víry stavebníka přihlédnout k vyvstalým pochybnostem.
[13] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud postupoval v souladu se zákonem,
jakož i z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, z jejíhož rámce nikterak nevybočil,
a své rozhodnutí řádně a přezkoumatelným způsobem odůvodnil. Nejvyšší správní soud
neshledal kasační stížnost důvodnou a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[14] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
mu proto nenáleží. Žalobcům v rámci řízení žádné náklady nevznikly, proto jim soud náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal. Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5
s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil. V projednávané věci však Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení
žádnou povinnost neuložil, proto jí právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu