ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.334.2019:50
sp. zn. 5 As 334/2019 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: Ing. V. P., zast. JUDr.
Tomášem Uzlem, advokátem se sídlem Dejvická 306/9, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo
pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha, za účasti osob zúčastněných na
řízení: I) E. P. a II) J. P., oba zast. Mgr. Veronikou Zelenkovou, advokátkou se sídlem
Velehradská 88/1, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 4. 9. 2019, č. j. 14 A 38/2017 - 87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři zn áv á .
III. Žádná z osob zúčastněných na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví citovaného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 7. 2017, č. j. MMR-25444/2017-83/1759. Tímto
rozhodnutím žalovaný zamítl stěžovatelovo odvolání a potvrdil rozhodnutí Magistrátu hlavního
města Prahy (dále jen „magistrát“) ze dne 7. 3. 2017, č. j. MHMP 420603/2017, jímž bylo
rozhodnuto o povolení obnovy řízení ve věci odstranění stavby ve vlastnictví osob zúčastněných
na řízení.
[2] Citovanému rozhodnutí o obnově řízení předcházelo zdlouhavé řízení před správními
orgány, které bylo zahájeno na podnět stěžovatele a dalších osob ze dne 20. 11. 2007. Podnět byl
odůvodněn tím, že na pozemku p. č. X, k. ú. P., stál seník, pro který nebylo vydáno územní
rozhodnutí, stavební povolení, ani kolaudační rozhodnutí a v devadesátých letech měl být seník
přestavěn na skladovou halu, přičemž k těmto stavebním změnám nebylo vydáno stavební
povolení.
[3] Poprvé bylo správní řízení pravomocně ukončeno v roce 2011, kdy Úřad městské
části Praha 12 (dále jen „stavební úřad“) nařídil rozhodnutím ze dne 24. 3. 2010,
č. j. VYST/45590/2007/Ká, odstranění předmětné budovy a magistrát svým rozhodnutím
ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. S-MHMP 512864/2010/OST/Je, č. j. 3257/2011, odvolání osob
zúčastněných nařízení zamítl a rozhodnutí o odstranění stavby potvrdil. Žalovaný však
rozhodnutím ze dne 1. 2. 2012, č. j. 13570/2011-83/798, k podnětu osob zúčastněných na řízení
rozhodnutí obou správních orgánů zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
[4] Podruhé bylo správní řízení pravomocně ukončeno v roce 2015, kdy stavební úřad svým
rozhodnutím ze dne 3. 11. 2014, č. j. P12 27486/2014 OVY, osobám zúčastněným na řízení
nařídil předmětnou stavbu odstranit, protože se v řízení nepodařilo prokázat, že předmětná
stavba byla realizována na základě zákonem předvídaného rozhodnutí nebo opatření správního
orgánu. Proti tomuto rozhodnutí brojily osoby zúčastněné na řízení odvoláním, které však
magistrát rozhodnutím ze dne 29. 6. 2015, č. j. MHMP 1167500/2015, zamítl a rozhodnutí
o odstranění stavby potvrdil.
[5] V roce 2016 podaly osoby zúčastněné na řízení návrh na obnovu řízení o odstranění
stavby. Stěžejním důkazem, který dle jejich názoru mohl změnit posouzení otázky v původním
řízení, bylo stavební povolení – souhlas se stavbou obilní kolby se sklepem z roku 1956, který
vydal odbor pro výstavbu (patrně Okresního národního výboru Praha – východ). Jak již bylo
uvedeno, magistrát svým výše citovaným rozhodnutím č. j. MHMP 420603/2017 řízení obnovil
a tento postup potvrdil i žalovaný výše citovaným rozhodnutím č. j. MMR-25444/2017-83/1759.
II. Rozhodnutí městského soudu
[6] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného u městského soudu a vznesl následující námitky.
Důkazy, které osoby zúčastněné na řízení předložily, se vztahují k odlišné stavbě, než která
je předmětem řízení, protože osoby zúčastněné na řízení doložily souhlas se stavbou seníku
z roku 1956, a nedoložily oprávněnost skladištní haly, která na pozemku stojí nyní. K podpoře
svého tvrzení stěžovatel citoval vybrané části shora uvedených rozhodnutí stavebního úřadu
a magistrátu, z nichž dle jeho názoru vyplývalo, že předmětem řízení před správními orgány
byla stavba zbudovaná v letech 1993 - 2001, a nikoliv seník z roku 1956. Dále stěžovatel namítl,
že neexistují žádné dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy a že nebylo zkoumáno, proč osoby
zúčastněné na řízení nebyly schopny nahlédnout do archivu již v průběhu správního řízení. Nové
důkazy nemohou vést k jinému řešení otázky, protože se vztahují k jiné než předmětné stavbě.
Stěžovateli sice byly v průběhu řízení o obnově doručovány písemnosti, nebyl na nich ale
vyznačen jako účastník řízení, a jeho postavení tedy bylo nejisté. Správní orgány dostatečně
nevypořádaly stěžovatelovu argumentaci. Vyčtenými pochybeními správních orgánů též došlo
k porušení rovnosti účastníků řízení.
[7] Městský soud vyšel z toho, že od roku 1956 byl v místě předmětné stavby postaven
skladovací objekt v rámci areálu tehdejšího JZD (podle souhlasu z roku 1956 obilní kolba
se sklepem, podle stěžovatele seník). Předmětem řízení o odstranění stavby tedy byl skladovací
objekt jako takový, a nikoliv pouze stavební změny tohoto objektu, ke kterým v průběhu času
mohlo dojít. Ke stěžovatelem vybraným citacím rozhodnutí správních orgánů uvedl krajský soud
následující. Rozhodnutí č. j. VYST/45590/2007/Ká a č. j. S-MHMP 512864/2010/OST/Je byla
zrušena v přezkumném řízení žalovaným v roce 2012. V daném rozhodnutí žalovaný výslovně
uvedl, že se řízení nevede toliko o případných stavebních změnách. Stěžovatelem vybrané pasáže
z dalších rozhodnutí městský soud považoval za irelevantní, neboť se vztahovaly k žádosti osob
zúčastněných na řízení o pasportizaci a nevypovídají o předmětu řízení v nyní projednávané věci.
[8] Dále vzal městský soud v úvahu, že se osoby zúčastněné na řízení staly vlastníky
předmětné stavby teprve roku 1991, v průběhu původního řízení si nemohly být jisty, kdy byla
budova postavena, a snažily se alespoň nepřímo dokázat oprávněnost existence objektu. Nic
nenasvědčuje tomu, že by osoby zúčastněné na řízení měly již v době původního řízení před
správními orgány povědomí o souhlasu z roku 1956, na základě kterého magistrát přistoupil
k obnově řízení o odstranění stavby. Zvláště s přihlédnutím ke značnému časovému odstupu
od doby vydání souhlasu z roku 1956 a k tomu, že došlo ke změnám správních obvodů, což
se projevilo také ve změně místní příslušnosti úřadů, považoval městský soud za pochopitelné,
že osoby zúčastněné na řízení ani v době původního řízení nezjistily, kde se souhlas z roku 1956
nacházel.
[9] Při přezkumu rozhodnutí o obnově řízení může být posuzována pouze schopnost nově
navržených důkazů změnit posouzení otázky v původním řízení. Vzhledem k tomu, že souhlas
z roku 1956 může vést k závěru, že byla předmětná stavba vybudována v souladu s právem,
městský soud uzavřel, že takový důkaz má potenciál změnit náhled na otázku v původním řízení.
Stěžovatelovu argumentaci, podle níž souhlas z roku 1956 k jinému posouzení věci vést nemůže,
označil za spekulativní.
[10] Městský soud připustil, že magistrát pochybil, pokud stěžovatele v řízení o obnově řízení
ve svých písemnostech neoznačoval za účastníka řízení. Stěžovatel však měl profesionální
zastoupení a učinil podání označené jako „vyjádření účastníka řízení“ stejně jako i jiná podání.
Správní orgány jeho účastenství nikdy nerozporovaly. Stěžovatel tedy nebyl na svých právech
účastníka řízení krácen, z podaných písemností je patrné, že si byl svého postavení vědom a dle
městského soudu se tedy jedná jen o účelovou námitku. Ke stěžovatelovu tvrzení, že správní
orgány nevypořádaly všechny jeho námitky, městský soud uvedl, že neshledal žádnou z námitek
nevypořádanou a podrobně odkázal na příslušné části napadeného rozhodnutí žalovaného,
v nichž vypořádání stěžovatelových námitek spatřoval. Městský soud nepřisvědčil ani námitce,
že byla porušena rovnost účastníků řízení. Odkázal přitom na vypořádání námitek a zdůraznil,
že předmětem řízení o obnově řízení je pouze ověření, zda jsou naplněny podmínky pro takový
postup, a tomu taktéž odpovídá i následný soudní přezkum.
[11] S ohledem na shora uvedené městský soud uzavřel, že žaloba není důvodná, a proto
ji podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
III. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[12] Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Předně namítal,
že městský soud nesprávně posoudil předmět řízení. V žalobě tvrdil, že řízení o odstranění stavby
se vede o odstranění přestavby ze seníku na skladovou halu. Městský soud tak měl za předmět
řízení považovat pouze přestavbu ze seníku na skladovou halu. Argumentace městského soudu
stran stěžovatelem vybraných citací není věcně správná. Žalovaný totiž v přezkumném řízení
v roce 2012 nezrušil rozhodnutí stavebního úřadu z roku 2007, nýbrž z roku 2010 a k předmětu
řízení se navíc explicitně nevyjádřil. Městský soud rovněž neuvedl, proč se odklonil od zásady
jednoty správního řízení. Stěžovatel nesouhlasí s městským soudem, že jsou rozhodnutí
o pasportizaci v nyní posuzovaném případě irelevantní, neboť právě na základě zrušení
pasportizace stavby bylo zahájeno řízení o jejím odstranění.
[13] Důkazy nově předložené osobami zúčastněnými na řízení přitom mohou pouze prokázat,
že byl povolen seník z roku 1956, naopak nemohou prokázat, že byly povoleny zmíněné změny
na skladovou halu.
[14] Stejně tak městský soud nesprávně posoudil nemožnost osob zúčastněných na řízení
předložit důkazy již v průběhu původního řízení. Stěžovatel se pozastavil nad tím, že osoby
zúčastněné na řízení souhlas z roku 1956 nezajistily dříve, když řízení před správními orgány
trvalo zhruba deset let. Navíc dodaly dokumentaci k blízké stavbě kravína. Žalovaný ve svém
rozhodnutí ze dne 1. 2. 2012, č. j. 13570/2011-83-798, výslovně uvedl, že katastrální území
Písnice spadá do správního obvodu hlavního města Prahy teprve od roku 1974, a je tak zřejmé,
že osoby zúčastněné měly již v roce 2012 povědomí o tom, že povolení k předmětné stavbě
mohou být v archivech mimo Prahu. Navíc bylo povolení nalezeno během jednoho dne
od udělení plné moci panu Š., a pátrání po ní tak nemohlo být tak náročné. Pro osoby zúčastněné
na řízení přitom bylo výhodné nepředložit veškeré důkazy, když obnovou řízení prodloužily stav,
kdy není rozhodnuto o povinnosti odstranit nepovolené stavební úpravy o minimálně 3 roky.
[15] Dále stěžovatel napadl závěr městského soudu ohledně důsledků nesprávného vymezení
účastníků řízení. Přístup městského soudu dle stěžovatele vybízí správní orgány k tomu, aby
nesprávně vymezovaly účastníky řízení, když nebudou za tento postup „potrestány“ zrušením
jejich rozhodnutí. Stěžovatel rovněž nesouhlasil s městským soudem, že byly ve správním řízení
jeho námitky dostatečně vypořádány. Městský soud odkázal na příslušné pasáže rozhodnutí
žalovaného, ale stěžovatel nenamítal nedostatečné vypořádání námitek žalovaným, nýbrž jejich
nedostatečné vypořádání v prvostupňovém rozhodnutí, tedy v rozhodnutí magistrátu. Závěrem
zopakoval, že v řízení před správními orgány byla porušena rovnost účastníků, protože žalovaný
přihlédl k důkazům, u nichž nebylo prokázáno, že se vztahují k předmětu řízení, že je osoby
zúčastněné na řízení nemohly předložit již v původním řízení, že jsou ku prospěchu osoby
zúčastněné na řízení a že mohou odůvodňovat jiné řešení otázky v původním řízení. Proto
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil, věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení a uložil žalovanému povinnost náhrady nákladů řízení.
[16] Osoby zúčastněné na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedly následující.
V letech 1993 - 2001 byly provedeny pouze údržbové práce a jediným patrným rozdílem jsou
nové okenní otvory. Je tak zřejmé, že stavba, která měla být odstraněna, je totožná se stavbou,
která na pozemku stojí v současné době. Nově předložené důkazy tedy byly zřetelně ve prospěch
osob zúčastněných na řízení, neboť prokazovaly oprávněnost jejich stavby. Rovněž jim nelze
klást k tíži, že souhlas z roku 1956 předložily až ukončení původního správního řízení, když
to bylo vedeno z moci úřední, a bylo tak na správních orgánech, aby zjistily skutečný stav věci,
a osoby zúčastněné na řízení tedy v podstatě nahradily jejich činnost. Nebylo v jejich zájmu
prodlužovat čas, po který není o odstranění stavby rozhodnuto, neboť za daného stavu nemohou
budovu užívat ani na ní provádět udržovací práce, čímž jim mají vznikat značné ztráty. Stěžovatel
si byl při řízení o obnově řízení dobře vědom svého postavení účastníka, a proto nebyl krácen
na svých právech, pokud tak nebyl v některých písemnostech označen. Stěžovatel dále se svou
manželkou úmyslně zvolil postup, při němž oba samostatně podávali během řízení před
magistrátem desítky totožných nebo podobných námitek, jejichž cílem bylo pouze to, aby mohli
následně uplatnit námitku nedostatků odůvodnění rozhodnutí. Přitom magistrát vysvětlil, proč
argumentaci stěžovatele nepřisvědčil, byť výslovně nereagoval na každý z jeho argumentů. Osoby
zúčastněné na řízení se ztotožnily s argumentací městského soudu ohledně porušení rovnosti
účastníků řízení. Navrhly, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal jim náhradu
nákladů řízení.
[17] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem řízení o odstranění stavby
byla budova jako celek, nikoliv stěžovatelem tvrzené úpravy či stavební zásahy. Tato skutečnost
jasně vyplývá ze spisu, zejména z oznámení o zahájení řízení. Městský soud posoudil správně
neuvedení stěžovatele jako účastníka řízení jako pouhý formální nedostatek, který nemohl mít
vliv na zákonnost rozhodnutí. Řízení před správními orgány je nutno hodnotit jako jeden celek,
a proto považoval za zmatečnou stěžovatelovu námitku, že magistrát jako správní orgán I. stupně
nevypořádal všechny jeho argumenty. Ohledně stěžovatelovy námitky, že byla porušena rovnost
účastníků, uvedl, že není zřejmé, jakým způsobem se tato námitka vztahuje k tvrzené
nezákonnosti napadeného rozsudku. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
a uložil stěžovateli povinnost náhrady nákladů řízení.
[18] Dlužno dodat, že v podání ze dne 3. 7. 2020 manželka stěžovatele (Mgr. D. P.) na základě
plné moci informovala Nejvyšší správní soud, že při nahlížení do spisu zjistila, že správní spis
neobsahuje veškeré listiny, které v průběhu správního řízení společně se stěžovatelem doložili.
Dne 22. 7. 2020 pak Nejvyšší správní soud obdržel stěžovatelovo podání označené jako „Doplnění
důkazů ke kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 14 A 35/2017 - 98 ze dne
4. 10. 2019“. Obsahem podání je nemalé množství dokumentů, které se vesměs týkají přestavby
stavby ze seníku na skladovou halu, možnosti osob zúčastněných na řízení předložit důkazy již
v průběhu původního řízení, nesprávného zacházení s dokumenty správními orgány a postupu
v obnoveném řízení.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud konstatuje, že lze stěžovatelovy námitky rozdělit do dvou
základních okruhů. Do prvního, stěžejního, okruhu patří námitky směřující do nesplnění
podmínek pro obnovu řízení. Zde je třeba zejména posoudit, zda se původní řízení vztahovalo
k budově jako takové, nebo ke skladovací hale jako výsledku stavebních změn; zda důkazy
svědčily ve prospěch osob zúčastněných na řízení a zda lze souhlas z roku 1956 považovat
za důkaz, který bez své viny nemohly osoby zúčastněné na řízení předložit v průběhu původního
řízení. Do druhého okruhu námitek pak spadají ty, které jsou vesměs procesního charakteru
a správním orgánům vytýkají vady v řízení a v následně vydaných rozhodnutích. Nejvyšší správní
soud se námitkami bude zabývat v tomto pořadí a závěrem se též vyjádří k důkazům, které
stěžovatel navrhl v podání ze dne 22. 7. 2020.
IV. a) (Ne)naplnění důvodů pro obnovu řízení
[22] Magistrát rozhodl o obnově řízení na základě §100 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého „[ř]ízení před správním
orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo dříve
neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou
ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo
a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem
rozhodování “. Ze spisu vyplývá, že osoby zúčastněné na řízení byly účastníky původního řízení
a že toto řízení bylo pravomocně ukončeno. Tyto skutečnosti stěžovatel ani nezpochybňuje a lze
tedy uzavřít, že podmínky žádosti účastníka řízení a existence pravomocného rozhodnutí jsou
splněny.
[23] Podstata stěžovatelovy argumentace tkví v tom, že předmětem původního řízení byla
přestavba ze seníku na skladovou halu, která měla proběhnout mezi lety 1993 a 2001, a souhlas
z roku 1956 tedy ani nemůže mít za následek jiné posouzení otázky v původním řízení. Nejvyšší
správní soud však nemá pochyb o tom, že se původní řízení vedlo o odstranění stavby jako
takové. Z rozhodnutí magistrátu ze dne 29. 6. 2015, č. j. MHMP 1167500/2015, kterým bylo
zamítnuto odvolání osob zúčastněných na řízení proti rozhodnutí o odstranění stavby, jasně
vyplývá, že má být stavba odstraněna proto, že nebyly předloženy žádné důkazy, které
by nasvědčovaly, že byla stavba realizována na základě zákonem požadovaného rozhodnutí nebo
opatření stavebního úřadu. Přitom se podrobně vypořádal s důkazy, kterými se osoby zúčastněné
na řízení snažily oprávněnost stavby prokázat. Tyto důkazy pocházely z roku 1954 a měly
prokázat, že byla na daném pozemku povolena stavba kravína. Magistrát však dospěl k závěru,
že stavba kravína již neexistuje a dříve byla na jiném pozemku. Přitom posuzoval mj. jeho
velikost, tvar, umístění a počet a umístění přístavků. Pokud by skutečně měla být předmětem
řízení přestavba provedená v letech 1993 - 2001, argumentace magistrátu by zcela postrádala
smysl, neboť by se vůbec nevztahovala k předmětu řízení.
[24] S městským soudem lze souhlasit, že při posuzování předmětu řízení jsou irelevantní
pasáže rozhodnutí týkající se pasportizace, která proběhla v roce 2001 a posléze byla zrušena.
Pasportizaci upravoval §104 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2006, podle kterého „[n]ejsou-li zachovány
doklady (především ověřená dokumentace), z nichž by bylo možno zjistit účel, pro který byla stavba povolena,
platí, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena. Jestliže vybavení
stavby nasvědčuje několika účelům, má se za to, že stavba je určena k účelu, ke kterému se užívá bez závad.“
Je tedy zřejmé, že se dle tohoto ustanovení určoval účel stavby podle stavebně technického
uspořádání v době pasportizace. V nyní projednávané věci se však neřeší účel stavby, ale
existence právního základu pro její realizaci, a předmět řízení se tak v obou případech bez pochyb
liší. Je sice pravda, že řízení o odstranění stavby bylo zahájeno na základě zrušení opatření
stavebního úřadu, kterým došlo k pasportizaci, ale ani v tomto rozhodnutí magistrátu ze dne
7. 6. 2007, sp. zn. S-MHMP 41498/2007/OST/Je, ani v následném sdělení žalovaného ze dne
2. 11. 2007, č. j. 28547/2007-83/O-1582/07, kterým žalovaný vyřizuje podnět osob zúčastněných
na řízení směřující proti zrušení pasportizace, není ani zmínky o tom, že by chyběla povolení
k přestavbě ze seníku na skladovou halu – jak rozhodnutí magistrátu, tak sdělení žalovaného
pouze konstatují, že chybí jakékoliv povolení nebo kolaudace stavby na předmětném pozemku.
[25] Stěžovatel uvedl, že není věcně správné tvrzení městského soudu, že rozhodnutí
stavebního úřadu ze dne 24. 3. 2010, č. j. VYST/45590/2007/Ká, a na něj navazující rozhodnutí
magistrátu ze dne 26. 1. 2011, č. j. S-MHMP 512864/2010/OST/Je, byly v roce 2012 zrušeny
žalovaným v přezkumném řízení, které mělo výslovně uvést, že se řízení nevede toliko
o stavebních úpravách. Žalovaný se totiž v tomto rozhodnutí k předmětu řízení explicitně
nevyjadřuje a neruší rozhodnutí stavebního úřadu z roku 2007, ale z roku 2010. Stěžovatelova
argumentace je nesrozumitelná, neboť městský soud shodně se stěžovatelem uvedl,
že rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 2. 2012, č. j. 13570/2011-83/798, ruší výše citované
rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 24. 3. 2010, nikoliv rozhodnutí z roku 2007, jak uvádí
stěžovatel. Z posledně citovaného rozhodnutí žalovaného rovněž vyplývá, že předmětem řízení
je odstranění stavby jako takové, a nikoliv pouze její přestavby, neboť na straně 8 žalovaný uvedl
následující: „Z předloženého spisového materiálu vyplývá, že stavební úřad v rámci předmětného řízení neučinil
žádný úkon za účelem zjištění, resp. ověření splnění základní podmínky pro vedení řízení o odstranění stavby,
resp. pro vydání rozhodnutí o nařízení jejího odstranění v tomto řízení, a to že tato stavba byla skutečně provedena
bez rozhodnutí či opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem, ačkoliv podatelé v rámci řízení
o odstranění předmětné stavby výslovně opakovaně poukazovali na okolnost, že stavba byla provedena již
v 50. letech jako skladový objekt tehdejšího JZD – farmy X v majetku JZD X […] a průběžně předložili
doklady (konkrétně ‚Inventurní seznam budov JZD X ke dni 31. 12. 1959‘ a ‚Výkaz změn za rok 1966‘
s mapovou přílohou, zpracovatel Geodezie s. p.) zpochybňující závěr o neexistenci příslušného rozhodnutí
či opatření stavebního úřadu pro danou stavbu“. Je tak zřejmé, že žalovaný považoval důkazy z 50. let
minulého století za podstatné, neboť mohly prokázat oprávněnost stavby, což by bylo vyloučeno,
pokud by měla být předmětem řízení o odstranění stavby pouze přestavba z let 1993 - 2001.
Nejvyšší správní soud tedy nepřisvědčil stěžovatelově námitce nesprávného posouzení předmětu
původního řízení.
[26] Podle stěžovatele nemohl souhlas z roku 1956 být ku prospěchu osob zúčastněných
na řízení, protože se nevztahuje ke stavbě po změnách provedených mezi lety 1993 a 2001,
a nemůže tak odůvodnit změnu ve výsledku posouzení otázky v původním řízení. Pokud však
v původním řízení bylo rozhodnuto o odstranění stavby, neboť nebyla prokázána existence
zákonem předvídaného rozhodnutí nebo opatření potřebného k realizaci stavby, je nabíledni,
že souhlas z roku 1956 je způsobilý změnit nahlížení na oprávněnost stavby. Podrobné
posouzení, zda tento souhlas opravňuje i nyní stojící skladovou halu, proběhne teprve
v obnoveném řízení. Nejvyšší správní soud nemůže předjímat výsledek tohoto řízení, a proto
nebylo účelné, aby se zabýval tím, jestli stavba doznala takových změn, že je třeba ji považovat
za stavbu odlišnou od stavby původní, jak tvrdí stěžovatel, nebo zda proběhly pouze udržovací
práce, jak naopak uvádějí osoby zúčastněné na řízení. Ať už by byl výsledek tohoto posouzení
jakýkoliv, nic by to nemohlo změnit na závěru soudu, že předložený souhlas z roku 1956
je způsobilý změnit řešení otázky v původním řízení, v němž bylo rozhodnuto o odstranění
stavby jako takové, a svědčí tak ku prospěchu osob zúčastněných na řízení, které obnovu řízení
navrhovaly.
[27] Lichá je rovněž stěžovatelova argumentace ohledně toho, že osoby zúčastněné na řízení
měly možnost důkazy předložit již v průběhu původního řízení. Své tvrzení opíral především
o tyto skutečnosti: původní řízení trvalo více než deset let, osoby zúčastněné již v jeho průběhu
v archivech dohledaly dokumentaci k blízké stavbě kravína a již v roce 2012 žalovaný ve svém
rozhodnutí upozornil na to, že se v roce 1974 změnilo zařazení katastrálního území Písnice,
a bylo tak zřejmé, v jakých archivech se dokumenty k předmětné stavbě mohou nacházet.
Stěžovatel pouze poupravuje žalobní argumentaci, a ve své podstatě tak nepolemizuje
s odůvodněním napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud se proto odkazuje na argumentaci
městského soudu a doplní ji o aspekty, které považuje za podstatné.
[28] Předně je třeba připomenout, že se Nejvyšší správní soud již výkladem podmínky
dříve neznámých skutečností při obnově řízení zabýval a ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2011,
č. j. 8 As 18/2010 - 113, č. 402/2011 Sb. NSS, vyslovil názor, že „je třeba pojem ‚dříve neznámé
skutečnosti‘ chápat v objektivním smyslu, tedy jako skutečnosti, které účastník správního řízení skutečně znát
nemohl a nemohl je v původním řízení uplatnit. Za takové skutečnosti jsou považovány např. situace, kdy listina
nebo jiná věc potřebná k provedení důkazu byla nedostupná, nebo případy, kdy důležitý svědek nebyl dosažitelný
nebo dodatečně vypověděl o důležitých okolnostech, ačkoliv v původním řízení odepřel výpověď […].“ Objektivní
nedostupnost listiny tedy zdejší soud uvedl jako klasický případ dříve neznámé skutečnosti.
Nejvyšší správní soud proto následně posoudil, zda bylo možné souhlas z roku 1956 považovat
v době původního řízení za nedostupnou listinu ve smyslu posledně citovaného rozsudku.
[29] Nejvyšší správní soud vzal v potaz, že mezi vydáním souhlasu v roce 1956 a původním
řízením byla značná časová prodleva a došlo ke změně místní příslušnosti stavebního úřadu,
v důsledku čehož ani správní orgány nedokázaly dohledat souhlas z roku 1956. K tomu je třeba
připomenout, že řízení o odstranění stavby se vede z moci úřední a důkazní břemeno ohledně
oprávněnosti stavby osoby zúčastněné na řízení netížilo, byť bylo prokázání oprávněnosti stavby
v jejich zájmu. Správní orgány měly postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy, a měly
tak zjistit skutečný stav věci, resp. stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního
řádu). Pokud samotné správní orgány, pro které je tato činnost běžnou pracovní náplní,
nedokázaly v průběhu deseti let původního řízení nalézt souhlas z roku 1956, pak jen stěží lze
vyčítat osobám zúčastněným na řízení, že důkaz nalezly až po skončení řízení. Osoby zúčastněné
na řízení se v průběhu původního řízení snažily pomocí různých listin nepřímo prokázat
oprávněnost stavby. Nebyly tedy pasivní a z ničeho ve spise nevyplývá, že by jejich postup byl
účelový. Na tom ničeho nemění ani skutečnosti, že žalovaný v rozhodnutí z roku 2012 upozornil
na změnu správních obvodů a že osoby zúčastněné na řízení již dříve předložily dokumentaci
ke stavbě blízkého kravína. Takový postup pouze dokládá, že se snažily dohledat veškeré
potřebné dokumenty, byť napoprvé nebyly úspěšné. Pokud by s informací o změně správních
obvodů již bylo možné souhlas z roku 1956 bez obtíží dohledat, jak se snaží sugerovat stěžovatel,
správní orgány by jej jistě samy dohledaly.
[30] S ohledem na vyčtené okolnosti daného případu dospěl soud k závěru, že souhlas
z roku 1956 byl v době původního řízení objektivně nedostupný. Přestože byl založen v archivu
a na první pohled se může jevit, že jeho nalezení nic nebránilo, byla to právě unikátní kombinace
okolností – dlouhá časová prodleva, změna správních obvodů, zřetelná snaha osob zúčastněných
na řízení nalézt potřebné dokumenty již v průběhu původního řízení a skutečnost, že samotné
správní orgány nedokázaly dokumenty najít – která Nejvyšší správní soud přesvědčila, že osoby
zúčastněné na řízení nemohly důkaz předložit bez své viny v původním řízení.
[31] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že souhlas z roku
1956 jako důkaz existoval již v době původního řízení, ale osoby zúčastněné na řízení jej nemohly
bez své viny uplatnit. Tento důkaz je jim ku prospěchu a může vést k jinému řešení otázky
v původním řízení. Lze tedy uzavřít, že důvody k obnově řízení v nyní projednávaném případě
byly dány.
IV. b) Vady řízení a následně vydaných rozhodnutí správních orgánů
[32] Stěžovatel namítal, že městský soud nesprávně posoudil závažnost pochybení magistrátu
spočívající v tom, že jej neuvedl jako účastníka řízení. Postup, kdy nebude správní orgán
„potrestán“ za své pochybení zrušením svého rozhodnutí, označil za velmi nebezpečný pro praxi.
Nejvyšší správní soud se však s názorem městského soudu ztotožňuje. Předně je třeba
poznamenat, že zrušení rozhodnutí správního orgánu nemá povahu sankce, účelem takového
postupu je ochrana subjektivních práv účastníků řízení. Právě ochrana veřejných subjektivních
práv je totiž smyslem správního soudnictví. V nyní projednávaném případě stěžovatel popsal
v žalobě zásah do svých práv jen v obecné rovině, nijak nespecifikoval, jak konkrétně
se nesprávný postup magistrátu v jeho právní sféře projevil; v kasační stížnosti pak na tvrzení
zásahu do své právní sféry rezignoval zcela a pouze upozornil, o jak závažné pochybení
by se mohlo jednat, kdyby si opomenutý účastník nebyl svých práv vědom. Přitom není spor o to,
že byl postup magistrátu chybný a způsobil vadu řízení – to ostatně uznal již městský soud
a žalovaný tento závěr nerozporoval.
[33] Je tedy třeba posoudit, zda mohla zmíněná vada mít v konkrétním případě vliv
na zákonnost rozhodnutí. Jak správně uvedl městský soud, vzhledem k tomu, že měl stěžovatel
v řízení o obnově profesionální zastoupení a činil podání jako účastník řízení a správní orgán jeho
účastenství nerozporoval, je evidentní, že si byl svého účastenství vědom a nesprávné vymezení
účastníků řízení se v jeho případě nijak neprojevilo. Správní soudy nemohou zrušit rozhodnutí
správních orgánů jen kvůli formálnímu pochybení, které nemělo žádný vliv na zákonnost řízení
nebo rozhodnutí ve věci samé. Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že je takový
přístup nebezpečný pro praxi, neboť v nyní posuzovaném případě poskytuje soudní ochranu
pouze jemu, a nikoliv jiným osobám, a pokud by v jiném případě byl účastník obdobným
postupem správních orgánů skutečně zkrácen na svých právech, soud by mohl závažnost
pochybení v kontextu daného případu posoudit jinak.
[34] Stěžovatel dále nesouhlasil s městským soudem, že byla rozhodnutí správních orgánů
dostatečně odůvodněna. Zatímco městský soud poukazoval na vypořádání námitek žalovaným,
stěžovatel tvrdil nedostatečné vypořádání námitek již v prvostupňovém rozhodnutí magistrátu.
Přestože magistrát výslovně nereagoval na každou ze stěžovatelem vznesených námitek, z jeho
rozhodnutí je jasně seznatelné, z jakých důvodů k obnově přistoupil. Stěžovatelovy námitky
přitom směřovaly proti naplnění důvodů k obnově řízení, a lze tedy uzavřít, že již magistrát
je implicitně vypořádal. Jak podrobně vysvětlil městský soud, žalovaný se s námitkami již
vypořádal výslovně, přičemž tuto skutečnost stěžovatel v kasační stížnosti ani nerozporuje.
Nejvyšší správní soud připomíná, že se v nyní projednávané věci uplatní zásada jednoty řízení,
a správní soudy tak v zásadě přezkoumávají prvostupňové rozhodnutí i rozhodnutí o odvolání
jako jeden celek. Soud by rozhodnutí shledal nezákonnými, kdyby ani jeden ze správních orgánů
dostatečně nevypořádal stěžovatelovy námitky, nebo pokud by rozhodnutí žalovaného jako
odvolacího orgánu bylo natolik odlišné od prvostupňového rozhodnutí, že by byl stěžovatel
poprvé postaven před zcela nové právní posouzení, aniž by měl možnost proti němu ve správním
řízení dále brojit – taková situace bývá označována jako tzv. odnětí instance (k tomu
srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 4. 2004, č. j. 2 A 10/2002 - OL - 269,
č. 280/2004 Sb. NSS, či ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 - 25). Žalovaný však rozhodl
obdobně jako magistrát, jeho argumentaci pouze doplnil, a je tak zřejmé, že stěžovateli instance
odejmuta nebyla.
[35] Městskému soudu nelze vyčítat, že se nevypořádal s touto námitkou podle
stěžovatelových představ. Ten totiž v žalobě zavedl zkratku „stavební úřad“ pro Úřad městské
části Praha 12 a pro magistrát zavedl zkratku „MHMP“. V části žaloby, kde se zabýval
nevypořádáním svých námitek, pak brojil proti odůvodnění stavebního úřadu. Stavební úřad
přitom o obnově řízení vůbec nerozhodoval. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé,
jak si z takto napsané žaloby měl městský soud dovodit, že stěžovatel brojí výhradně proti
rozhodnutí magistrátu, a nikoliv proti rozhodnutí žalovaného. Za takového stavu je zcela
pochopitelný přístup městského soudu, který ověřil, zda byly stěžovatelovy námitky vypořádány
ve správním řízení jako celku.
[36] V poslední námitce stěžovatel opakuje předešlé argumenty a vzhledem k tomu,
že pochybení správních orgánů shledal v mnoha aspektech řízení a všechna pochybení podle něj
byla v jeho neprospěch, a naopak ve prospěch osob zúčastněných na řízení, dospěl k závěru,
že správní orgány se stranami nejednaly jako s rovnými. Nicméně Nejvyšší správní soud žádné
z předešlých námitek nevyhověl. Další posuzování porušení rovnosti stran tedy postrádá
významu, když je tato argumentace založena na tvrzené nesprávnosti postupu správních orgánů,
v nichž Nejvyšší správní soud buď neshledal žádné pochybení, nebo shledal pochybení tak
marginální, že nemohlo mít vliv na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí.
IV. c) Stěžovatelem navrhované důkazy
[37] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že neprováděl navržené důkazy, které
mu stěžovatel přiložil k podání ze dne 22. 7. 2020, ačkoliv se s jejich obsahem seznámil. Předně
je třeba připomenout, že dokazování se provádí pouze při jednání (§77 odst. 1 s. ř. s.) a o kasační
stížnosti se rozhoduje zpravidla bez jednání (§109 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatelem předložené
důkazy lze rozdělit do následujících tří skupin.
[38] První skupinou důkazů (přílohy 2.1 - 2.3) stěžovatel hodlal dokázat, že osobám
zúčastněným na řízení nic nebránilo zajistit souhlas z roku 1956 již v průběhu původního řízení.
Těmito důkazy byly podnět Sdružení pro životní prostředí Stromy k nařízení exekuce ve věci
odstranění stavby ze dne 25. 7. 2016, plná moc manželů P. panu Š. k pátrání po spisech
a archivech ze stejného dne a údaj o nálezu nových listin dne 26. 7. 2016, jak vyplývá
z rozhodnutí magistrátu o obnově řízení č. j. MHMP 420603/2017. Všechny tyto listiny
jsou ovšem založeny ve správním spise, a Nejvyšší správní soud je tak jako důkaz neprováděl
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 - 117,
č. 2383/2011 Sb. NSS.).
[39] Druhá skupina předložených důkazů (přílohy 5.5 - 10) měla doložit, že v řízení došlo
k porušení rovnosti stran. Předložené listiny ovšem nejsou způsobilé porušení rovnosti stran
prokázat – pouze dokumentují postup správních orgánů, se kterým stěžovatel nesouhlasil. Nadto
některé z předložených listin jsou obsahem spisu, a nebylo je tak nutné provádět jako důkaz,
a jiné se vztahují k postupu správních orgánů po obnově řízení, a míjí se tedy s předmětem řízení
v nyní projednávané věci.
[40] U třetí skupiny důkazů (zbylé přílohy) stěžovatel nespecifikoval, jaké konkrétní
skutečnosti relevantní pro nyní projednávanou věc hodlá jednotlivými dodanými dokumenty
prokázat, z jejich obsahu a kontextu projednávané věci je však zřejmé, že směřovaly zejména
k prokázání změny budovy na předmětném pozemku ze seníku na skladovou halu, popř. měly
doložit nekorektní postup správních orgánů. Většina z předložených listin ovšem byla součástí
spisu, a nebylo tak třeba provádět dokazování. Mnohé listiny se také vztahovaly k činnosti
správních orgánů po vydání přezkoumávaného rozhodnutí, a v nyní projednávaném případě tak
nejsou relevantní. Navržené důkazy nebyly způsobilé změnit názor Nejvyššího správního soudu,
neboť jak již bylo vysvětleno výše, případná změna stavby není rozhodná pro posouzení, zda
jsou dány důvody k obnově řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[41] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad
rámec běžné úřední činnosti nevznikly. Osobám zúčastněným na řízení nebyla uložena žádná
povinnost, v souvislosti s jejímž plněním by jí vznikly náklady. Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti dle §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 29. září 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu