ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.39.2018:46
sp. zn. 5 As 39/2018 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Mikrobiologický ústav
AV ČR, v.v.i., se sídlem Vídeňská 1083, Praha 4, zastoupen Mgr. Martinem Velíkem, advokátem
se sídlem Rohenická 71/1, Praha 9, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného
ze dne 30. 5. 2016, čj. ÚOHS-R106/2015/VZ-22694/2016/321/MMl, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 1. 2018, čj. 62 Af 73/2016-71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodl dne 3. 4. 2015 o tom, že se žalobce v případě veřejné zakázky
„Dodávka sestavy analytické a preparativní vysokoúčinné kapalinové chromatografie
s propojením na hmotnostní detekci (HPLC-MS)“ (dále jen „zakázka 1“) a rámcové smlouvy
„Nákup koncové výpočetní techniky“ (dále jen „zakázka 2“) dopustil šesti správních deliktů
z důvodu neuveřejnění dokumentů podle §120 odst. 1 písm. b) zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“) – žalobce (zadavatel) nesplnil povinnost uveřejnění
výsledku zadávacího řízení na zakázku 1 a zakázku 2 ve Věstníku veřejných zakázek, písemné
zprávy o zakázce 1 a zakázce 2 a uzavřenou smlouvu na zakázku 1 a uzavřenou rámcovou
smlouvu zakázky 2 na svém profilu v zákonem stanovené lhůtě 15 dnů. Za správní delikty
mu žalovaný uložil pokutu ve výši 18 000 Kč.
[2] Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 30. 5. 2016 zamítl rozklad žalobce a potvrdil
rozhodnutí žalovaného. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu, kterou
krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
Žalovaný podle stěžovatele postrádal zákonné zmocnění k rozhodování o správních deliktech,
jelikož o nich rozhodoval po skončení zadávacího řízení. Poukázal na §112 odst. 1 ZVZ,
podle jehož věty prvé Úřad vykonává dohled nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek.
Citované ustanovení je podle stěžovatele v rozporu s §112 odst. 2 ZVZ, podle kterého
Úřad projednává správní delikty podle tohoto zákona a ukládá sankce za jejich spáchání. Pojem „zadávání“
se v souladu s §17 odst. 1 písm. m) ZVZ vztahuje na závazný postup zadavatele podle tohoto zákona
v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení
zadávacího řízení. Činnosti jako uveřejnění smlouvy, písemné zprávy a formuláře o zadání zakázky
tedy nejsou podle ZVZ zadáváním veřejné zakázky, přesto je žalovaný přezkoumal v rámci
dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a rozhodl o spáchání správních deliktů.
Stěžovatel dále namítl, že se krajský soud nevyjádřil k jeho argumentaci týkající se legislativních
změn ve vymezení postavení žalovaného, které bylo zúženo na dohled nad zadáváním zakázek.
Rozsudek krajského soudu je tak podle názoru stěžovatele nepřezkoumatelný. Z napadeného
rozsudku totiž nevyplývá, na základě kterých zákonných ustanovení a úvah krajský soud dovodil,
že žalovaný může při výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek rozhodnout o spáchání
deliktu při činnosti, kterou není oprávněn přezkoumávat, protože nevznikla v průběhu zadávání
veřejné zakázky.
[4] Podle stěžovatele nemohl být zájem společnosti na řádném průběhu zadávacího řízení
dotčen tím, že dokumenty byly zveřejněny po stanovené lhůtě. Všechny informace byly
uveřejněny s výjimkou skutečného data uzavření smlouvy, to však podle názoru stěžovatele
nedostačuje k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku (NSS: stěžovatel patrně
myslel „správního deliktu“).
[5] Rozhodnutí žalovaného je v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu, podle něhož správní
orgán dbá na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly
nedůvodné rozdíly. Stěžovatel upozornil na obdobný případ nesplnění povinnosti uveřejnění
podle ZVZ a na skutečnost, že žalovaný v tomto jiném případě nevydal rozhodnutí o spáchání
správního deliktu.
[6] Stěžovatel navrhl, aby NSS zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení, případně aby zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného.
[7] Žalovaný se s napadeným rozsudkem ztotožnil. Pravomoc žalovaného podle §112 ZVZ
zahrnuje dvě relativně samostatné složky – výkon dohledu nad zadáváním veřejných zakázek
podle §112 odst. 1 a projednávání správních deliktů podle ZVZ a ukládání sankcí za jejich
spáchání ve smyslu §112 odst. 2 ZVZ. Ustanovení §121 odst. 4 ZVZ stanoví, že správní delikty
podle ZVZ v prvním stupni projedná Úřad (tj. žalovaný). Zároveň ZVZ označuje porušení
uveřejňovacích povinností zadavatele za správní delikt [§120 odst. 1 písm. b)] a umožňuje
za ně uložit pokutu až do výše 20 000 000 Kč [§120 odst. 2 písm. b)]. ZVZ tedy zakládá
pravomoc žalovaného k projednání všech správních deliktů v něm vymezených.
[8] V souladu s §120 odst. 1 písm. b) ZVZ se zadavatel dopustí správního deliktu i tehdy,
pokud nedodrží způsob uveřejnění stanovený tímto zákonem. Pojem „způsob uveřejnění“ v sobě
podležalovaného zahrnuje podmínky: uveřejnění, uveřejnění na určeném místě a uveřejnění
v zákonem stanovené lhůtě. Pozdní uveřejnění dokumentů naplnilo skutkovou podstatu
správního deliktu podle citovaného ustanovení. Dobrovolnost uveřejnění může sloužit pouze
jako polehčující okolnost při určení sankce. Povinnosti zadavatele ve vztahu k včasnému
uveřejňování úkonů sledují veřejný zájem na transparentnosti zadávacích řízení a kontrole
využívání prostředků z veřejného rozpočtu, a to i po jejich ukončení. Materiální stránka skutkové
podstaty uveřejňovacích správních deliktů se předpokládá již vymezením znaků jejich skutkové
podstaty. K tomu žalovaný odkázal na rozsudky NSS ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008-45,
č. 2011/2010 Sb. NSS, a ze dne 9. 8. 2012, čj. 9 As 34/2012-28. Žalovaný nesouhlasí s názorem
stěžovatele, že veřejný zájem nebyl spáchanými správními delikty dotčen. Stěžovatel se dopustil
více správních deliktů a délka prodlevy od konce lhůty stanovené zákonem pro uveřejnění
dokumentů a jejich skutečným uveřejněním se pohybovala mezi několika týdny až měsíci.
Nejednalo se o ojedinělé ani zanedbatelné pochybení stěžovatele.
[9] Dále žalovaný sdělil, že k projednávání správních deliktů podle §120 odst. 1 písm. b)
ZVZ existuje četná rozhodovací praxe žalovaného, v rámci níž jsou podstatné právní otázky
řešeny obdobným způsobem jako v nyní posuzované věci.
[10] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[11] Stěžovatel k vyjádření žalovaného uvedl, že se neztotožňuje s jeho výkladem §120 odst. 1
písm. b) ZVZ, konkrétně pojmu „způsob uveřejnění“. Způsob uveřejňování je upraven
v §147 ZVZ, z něhož vyplývá pouze to, že příslušné úkony u podlimitních zakázek mají být
uveřejněny na stanoveném formuláři ve Věstníku veřejných zakázek, popř. na profilu zadavatele.
Žádná konkrétní lhůta k uveřejnění dokumentů není stanovena. Uveřejnění či neuveřejnění
úkonů navazujících na ukončení zadávacího řízení nemůže ovlivnit jeho transparentnost.
Opožděné uveřejnění několika dokumentů tak rozhodně nedosahuje takové intenzity,
aby naplnilo materiální stránku správního deliktu. Stěžovatel se domnívá, že za správní delikty
ve smyslu §121 odst. 1 ZVZ neodpovídá, neboť vynaložil veškeré úsilí, které na něm bylo
možné požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránil. Stěžovatel nemohl učinit více než si
na administraci veřejné zakázky najmout advokáta. Závěrem uvedl, že krajský soud měl
při posuzování výše uložené sankce přihlédnout k příznivější právní úpravě v zákoně č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“).
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejprve NSS posoudil námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku,
podle níž z něj nevyplývá, na základě kterých ustanovení a úvah krajský soud dovodil, že žalovaný
může rozhodnout o spáchání správního deliktu. Uvedená kasační námitka není důvodná.
Krajský soud dostatečně vysvětlil, na základě kterých zákonných ustanovení posoudil pravomoc
žalovaného k rozhodování o správních deliktech stěžovatele (str. 4 až 5 napadeného rozsudku).
Jeho právní názory jsou naprosto srozumitelné a logické (k otázce přezkoumatelnosti srov. např.
rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS).
[14] NSS považuje za důležité z počátku vyjasnit, zda stěžovatel spáchal správní delikty
ve smyslu ZVZ, pokud dokumenty zveřejnil po stanovené lhůtě. V souladu s §120 odst. 1 písm.
b) ZVZ se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nesplní povinnost uveřejnění stanovenou tímto zákonem,
nebo nedodrží způsob uveřejnění stanovený tímto zákonem. Uveřejněním se podle tohoto ustanovení
rozumí uveřejnění ve Věstníku veřejných zakázek [§146 odst. 1 písm. a) ZVZ] a případně
na profilu zadavatele. Podle Společného stanoviska ÚOHS a MMR k uveřejňovacím
povinnostem zadavatelů ze dne 29. 6. 2016 je naplněna skutková podstata správního deliktu
ve smyslu §120 odst. 1 písm. b) věty druhé ZVZ tehdy, uveřejnění-li sice zadavatel zákonem
stanovené dokumenty, avšak nedodrží k tomu zákonem stanovenou lhůtu. NSS se ztotožňuje
s uvedeným stanoviskem. Pojem „způsob uveřejnění stanovený zákonem“ naznačuje,
že uveřejňování informací a dokumentů podléhá řadě podmínek, které jsou určeny v ZVZ
(přiměřeně viz rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2019, čj. 6 Afs 355/2018-23, bod 16) – v nyní
posuzované věci v §83 odst. 1 věty prvé (Veřejný zadavatel je povinen do 15 dnů od uzavření smlouvy
odeslat oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění.), §85 odst. 4 (Písemnou zprávu zadavatel uveřejní
na profilu zadavatele nejpozději do 15 dnů od ukončení zadávacího řízení.) a §147a ods t. 2 věty prvé
[Veřejný zadavatel uveřejní podle odstavce 1 písm. a) (na profilu zadavatele) celé znění smlouvy nebo rámcové
smlouvy do 15 dnů od jejího uzavření.]. ZVZ pro uveřejnění stanoví mimo jiné podmínku časovou –
lhůtu, do kdy je nutné určitý dokument či informaci uveřejnit. Pod pojem „způsob uveřejnění
stanovený zákonem“ je tedy nutné podřadit i lhůtu k uveřejnění.
[15] Námitka stěžovatele, že žalovaný postrádal pravomoc k rozhodování o správních
deliktech, jelikož o nich rozhodl po ukončení zadávacího řízení, působí poněkud nelogicky.
Pravomoc žalovaného je vymezena především v §112 ZVZ, podle něhož žalovaný vykonává
dohled nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek (odst. 1) a projednává správní
delikty podle tohoto zákona a ukládá sankce za jejich spáchání (odst. 2). Stěžovatel tyto dvě
odlišné činnosti mylně podřazuje pod jeden časový rámec – od zahájení do skončení zadávacího
řízení, během něhož je žalovaný oprávněn vykonávat dohled. Podle výše citovaného §120 odst. 1
písm. b) ZVZ se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží způsob uveřejnění
stanovený tímto zákonem. O správním deliktu poté rozhoduje žalovaný v souladu s §112 odst. 2
ZVZ ve spojení s §121 odst. 4 ZVZ, i přestože zadávací řízení fakticky skončilo.
[16] NSS připouští, že se krajský soud výslovně nezabýval námitkou týkající se legislativní
změny ohledně postavení žalovaného. Nelze však přehlédnout, že tato výhrada byla součástí
žalobní námitky směřující ke zjištění, že žalovaný nebyl v rámci svého postavení oprávněn
rozhodovat o správních deliktech stěžovatele. S touto námitkou se ovšem krajský soud vypořádal
na str. 4 – 5 rozsudku, a napadený rozsudek proto nelze z tohoto důvodu považovat
za nepřezkoumatelný.
[17] S odkazem na předchozí odstavce, v nichž NSS dospěl k závěru, že stěžovatel se dopustil
správních deliktů a žalovaný byl oprávněn o nich rozhodnout, nelze přisvědčit ani námitce,
že z důvodu neexistence správních deliktů je uložená sankce nezákonná.
[18] Dále stěžovatel namítl, že žalovaný nevzal při stanovení pokuty v potaz pozdější
příznivější právní úpravu v §269 ZZVZ. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS, „[r]ozhoduje-li krajský soud
ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu
za správní delikt v situaci, kdy zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn
nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv
a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté,
kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější“.
[19] Krajský soud se na str. 6 – 7 rozsudku na základě žalobní námitky zabýval otázkou,
zda ZZVZ nestanovuje příznivější normy pro posouzení spáchaných správních deliktů,
a konstatoval, že „neexistovala […] žádná pozdější pro žalobce výhodnější právní úprava, k níž by žalovaný
měl přihlížet“. Krajský soud však zřejmě přehlédl odlišnou úpravu horní hranice sazby pokuty,
kterou je možné uložit za porušení uveřejňovací povinnosti. Podle §120 odst. 2 písm. b) ZVZ se
za spáchané správní delikty stěžovatelem uloží pokuta až do 20 000 000 Kč. Zatímco
podle §269 odst. 3 písm. a) ZZVZ se za správní delikt (v terminologii ZZVZ přestupek)
obdobný správnímu deliktu tkvícímu v porušení povinnost uveřejnit celé znění smlouvy
či rámcové smlouvy (§147a odst. 2 ZVZ) uloží pokuta do 1 000 000 Kč; podle §269 odst. 3
písm. b) ZZVZ se za správní delikty obdobné správním deliktům tkvícím v porušení povinnost
uveřejnit oznámení o výsledku zadávacího řízení (§83 odst. 1 ZVZ) a písemné zprávy
(§85 odst. 4 ZVZ) uloží pokuta do 200 000 Kč. Závěr krajského soudu, že pro stěžovatele
neexistovala žádná příznivější právní úprava, k níž měly správní orgány přihlížet, není tedy zcela
správný. Tato nepřesnost však nemá s ohledem na okolnosti věci jakýkoli vliv na zákonnost
napadeného rozsudku.
[20] Při ukládání pokuty totiž správní orgány upřednostnily preventivní funkci sankce,
a uložená pokuta se tak ani zdaleka neblíží maximální sazbě předpokládané v §269 odst. 3
ZZVZ, naopak i z pohledu tohoto zákona lze konstatovat, že pokuta byla stanovena
při samé spodní hranici možné sazby (předchozí i pozdější). Mírnější horní hranice sazby tedy
nemá pro nyní posuzovanou věc jakýkoli význam.
[21] K námitce naplnění materiální stránky skutkové podstaty uveřejňovacích správních
deliktů NSS konstatuje, že v souladu s §6 odst. 1 ZVZ je zadavatel povinen při postupu podle tohoto
zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. V nyní posuzované
věci byla porušena povinnost vést zadávací řízení transparentně. Z citovaného ustanovení
vyplývá, že účelem uveřejňovacích povinností je především informovat veřejnost a kontrolní
orgány, že veřejná zakázka byla zadána, zadávací řízení bylo zrušeno, smlouva na veřejnou
zakázku byla uzavřena apod. Skutková podstata správního deliktu je v případě těchto jednání
naplněna již samotným porušením povinnosti (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně
ze dne 31. 1. 2019, čj. 29 Af 122/2016-62, bod 33). Dodatečné uveřejnění požadovaných
dokumentů by mohlo mít vliv pouze na výši ukládané pokuty. Vlastní iniciativu stěžovatele vzal
žalovaný při stanovení výše pokuty v potaz jako polehčující okolnost (str. 25, bod 122 rozhodnutí
žalovaného).
[22] NSS se neztotožňuje ani s další kasační námitkou, podle níž žalovaný postupoval
v rozporu se zásadou stanovenou v §2 odst. 4 správního řádu, neboť podobné případy
posuzoval jinak. NSS se v rozsudku ze dne 12. 4. 2018, čj. 6 As 413/2017-39, k otázce ochrany
legitimního očekávání vyjádřil následovně: „Správní orgán tím, že určité jednání ponechává bez postihu,
byť je k tomu vybaven potřebnými pravomocemi, takové jednání bez dalšího ještě neaprobuje jako správné
a souladné se zákonem. Pouhé ‚mlčení‘ veřejné správy, resp. její nečinnost v oblasti postihování deliktního jednání,
tedy bez dalšího nezakládá legitimní očekávání, že dosud nepostihované deliktní jednání deliktním jednáním není,
resp. že nebude postihováno ani nadále (§2 odst. 4 správního řádu).“ Tato námitka je proto nedůvodná.
[23] Stejně tak NSS neshledal důvodnou námitku stěžovatele, jenž tvrdí, že za správní delikty
neodpovídá, neboť vynaložil veškeré úsilí, které na něm bylo možné požadovat, aby zabránil
porušení právních povinností. Liberační důvod stanovený v §121 odst. 1 ZVZ má své meze.
Mezi liberační důvody tak může patřit např. zničení dokumentace o veřejné zakázce z důvodů
neležících na straně zadavatele. Bude se ale vždy jednat o případy zcela výjimečné, většinou
způsobené okolnostmi, které zadavatel ovlivnit nemohl. Stěžovatel poněkud nesrozumitelně
uvedl, že nemohl učinit více než si na správu veřejných zakázek najmout advokáta. NSS takové
zdůvodnění ovšem nepokládá za slučitelné s představou o vynaložení veškerého úsilí pro účely
zamezení porušení právních povinností stěžovatele, neboť osobu advokáta si výlučně zvolil
právě stěžovatel. Odpovědnost advokáta vůči stěžovateli je otázkou jinou, kterou se NSS
v tomto řízení zabývat nemůže.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatele není
důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[25] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.); žalovanému nevznikly v tomto řízení náklady
nad rámec jeho běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 24. února 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu