ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.39.2019:36
sp. zn. 5 As 39/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Ing. arch. M. V.,
zast. Mgr. Ing. Petrou Fifkovou, advokátkou, se sídlem Duškova 164/45, Praha 5, proti žalované:
Česká komora architektů, se sídlem Josefská 34/6, Praha 1, zast. Mgr. Ing. Danielou
Rybkovou, advokátkou, se sídlem Jana Želivského 2385/11, Praha 3, o kasační stížnosti žalované
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2019, č. j. 11 Ad 24/2016 – 184,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobci k rukám advokátky Mgr. Ing. Petry Fifkové
na nákladech řízení o kasační stížnosti celkem 4114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalovaná domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského
soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí představenstva žalované
ze dne 14. 10. 2016, č. j. 1225-2016/MŠ-Ka, a rozhodnutí Stavovského soudu žalované ze dne
21. 1. 2016, č. j. DR 2015-04, a věc byla žalované vrácena k dalšímu řízení. Rozhodnutím
představenstva žalované bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzen rozsudek Stavovského
soudu žalované ve věci disciplinárního deliktu.
[2] Žalobce je autorizovaným architektem, který podléhá disciplinární pravomoci žalované.
Dozorčí rada žalované podala návrh na zahájení disciplinárního řízení se žalobcem pro podezření
z porušení §7 odst. 9, §10 odst. 6 písm. b), §10 odst. 8 a 9 a §11 odst. 2 soutěžního řádu
žalované, a dále §2 a §22 profesního a etického řádu žalované. Žalobce se měl provinit tím,
že jako člen poroty architektonické soutěže „IKEM Praha – výstavba budov G1 a G2“ nesprávně
postupoval při vyřazování návrhů, protokolování činností a plošném snižování cen.
[3] Na základě výše uvedeného byl žalobce zmíněným rozsudkem Stavovského soudu
žalované uznán vinným za uvedené disciplinární provinění, za což mu bylo uloženo podle §20
odst. 1 písm. b) zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků
činných ve výstavbě, v tehdy účinném znění (dále ,,autorizační zákon‘‘), disciplinární opatření
ve formě pokuty. Žalobce podal proti uvedenému rozsudku Stavovského soudu včasné odvolání,
v němž odkázal na své vyjádření v průběhu správního řízení ze dne 30. 9. 2015 a namítal,
že odůvodnění rozsudku je nejasné a zmatečné, vychází z nedoložených důkazů a z domněnek
stavovského soudu a z nesprávných skutkových zjištění. Žalobce rovněž označil uloženou sankci
jako nepřiměřeně tvrdou, jelikož jako jednatel mnoha ateliérů a praktikující architekt se nebude
po dobu jednoho roku moci ucházet o veřejné zakázky a účastnit se architektonických soutěží.
[4] V doplnění odvolání ze dne 29. 7. 2016 žalobce poukázal na to, že byl obviněn spolu
s Ing. arch. D. W., který podal dozorčí radě žalované podnět k prošetření jednání dalších
autorizovaných osob ve vztahu k soutěži, ale proti uvedeným osobám dozorčí rada ve všech
případech zjišťování zastavila; dozorčí rada nepostupovala vůči všem autorizovaným osobám
stejně a diskriminační postup spatřoval žalobce i ve vztahu k Ing. arch. P. L. a Ing. arch. M. F.,
kteří byli členy pracovní skupiny soutěže a účastnili se schvalování soutěžních podmínek.
V případě těchto členů pracovní skupiny se však dle názoru dozorčí rady týž skutek, který je
kladen žalobci za vinu, vůbec nestal. Ani další účastníci soutěže, kteří předložili nekvalitní návrhy,
čímž porušili povinnost šířit dobré jméno architektury a architektů, nebyli dozorčí radou stíháni a
dozorčí rada jejich pochybení výslovně popřela.
[5] O podaném odvolání rozhodlo představenstvo žalované rozhodnutím ze dne
14. 10. 2016, jímž rozsudek Stavovského soudu potvrdilo se závěrem, že přezkoumalo zákonnost
i odůvodněnost napadeného rozsudku Stavovského soudu, správnost provedeného
disciplinárního řízení i důvodnost odvolání disciplinárně obviněného, přičemž konstatovalo,
že skutkový stav byl náležitě objasněn. Představenstvo konstatovalo, že disciplinární provinění
bylo náležitě prokázáno a uložené disciplinární opatření odpovídá konkrétním okolnostem
případu; odvolání žalobce zamítnuto a rozsudek stavovského soudu byl potvrzen.
[6] Žalobce a Ing. arch. D. W., se domáhali zrušení rozhodnutí žalované žalobou; městský
soud ji podle §46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.) odmítl jako nepřípustnou; konstatoval, že podle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba
nepřípustná také tehdy, domáhá-li se žalobce přezkoumání takového rozhodnutí, které
je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno; dle §22 odst. 3 autorizačního
zákona přezkumu ve správním soudnictví podléhají pouze rozhodnutí o odvolání, jimiž bylo
uloženo disciplinární opatření v podobě pozastavení nebo odejmutí autorizace, nikoliv však
v podobě peněžité sankce. Městský soud k návrhu žalobců na neústavnost uvedeného ustanovení
neshledal důvod předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení uvedeného ustanovení, resp. jeho
části; konstatoval, že z žádného ustanovení právního předpisu nelze dovodit, že soudnímu
přezkumu musí podléhat veškerá rozhodnutí správního orgánu.
[7] Proti uvedenému usnesení městského soudu podali oba žalobci kasační stížnost, kterou
Nejvyšší správní soud shledal důvodnou a rozsudkem ze dne 8. 3. 2018, č. j. 5 As 36/2017 – 75,
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud
především s městským soudem nesouhlasil v tom, že §22 odst. 3 autorizačního zákona vylučuje
rozhodnutí o pokutě jakožto disciplinárního opatření ze soudního přezkumu, resp., že uvedené
ustanovení nepřipouští možnost přezkumu rozhodnutí ve správním soudnictví v jiných
případech, než jen v případě disciplinárních opatření podle §20 odst. 1 písm. c) a d) uvedeného
zákona, tedy v případě pozastavení nebo odnětí autorizace, nikoliv v případě pokuty. Nejvyšší
správní soud konstatoval, že není pochyb o tom, že uložená pokuta má dopad do profesního
života žalobců, neboť v důsledku rozhodnutí na ně bude do doby zahlazení trestu, tedy nejméně
po dobu jednoho roku, nahlíženo jako na disciplinárně potrestané osoby a po dobu tří let budou
s ohledem na §48 odst. 5 písm. f) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek fakticky
vyloučeni z možnosti účastnit se architektonických soutěží. Postupem městského soudu byl
žalobcům odepřen soudní přezkum rozhodnutí profesní komory o uložení pokuty, čímž jsou
diskriminováni oproti jiným srovnatelným povoláním; tím je porušována rovnost v právech vůči
veřejné moci podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále „Listiny“) ve spojení s porušením
práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále „Úmluvy“) Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že městský soud vyložil §22
odst. 3 zákona o autorizaci v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy,
rozhodnutí městského soudu tak bylo nezákonné a potažmo i neústavní.
[8] Městský soud následně věc přezkoumal meritorně a rozhodnutí žalované zrušil
a současně za použití §78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i prvoinstanční rozhodnutí, neboť naznal,
že k vážným vadám došlo již na této úrovni řízení. Důvodnou především shledal námitku týkající
se novelizovaného znění §33 disciplinárního a smírčího řádu žalované (dále jen ,,disciplinární
řád); pro posouzení otázky odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 – 46, jehož závěry platí dle soudu o to více, jestliže
ke změně právní úpravy došlo ještě dříve, než bylo disciplinární řízení se žalobcem pravomocně
ukončeno. Dle městského soudu zachování lhůty pro vydání rozhodnutí je třeba posuzovat podle
§33 odst. 2 disciplinárního řádu ve znění před novelou. Lhůta pro vydání rozhodnutí nebyla
zachována ani v případě prvoinstančního řízení a rozhodnutí (řízení zahájeno dne 14. 7. 2015,
rozhodnutí vydáno dne 21. 1. 2016), ani v případě řízení odvolacího (odvolání podáno dne
29. 2. 2016, rozhodnuto na zasedání představenstva až dne 6. 9. 2016 a doručeno dne
18. 10. 2016). Žalobce tak nemohl být postižen za vytýkané jednání a obě rozhodnutí byla vydána
v rozporu se zákonem, což je důvod pro jejich zrušení soudem podle §78 odst. 1 s. ř. s.
[9] Jako důvodnou shledal městský soud též námitku žalobce, který oponoval tvrzení
žalované, že nepřistoupil ke své funkci porotce dostatečně vážně, zvláště pak v případě, že již
před zahájením vlastního posuzování mu musely být známy ne zcela marginální pochybnosti
některých soutěžících vůči jiným soutěžícím. Dle městského soudu zcela obecné a vnitřně
rozporné vypořádání této odvolací námitky v odůvodnění rozhodnutí žalované nesplňuje nároky
na řádné vypořádání odvolacích tvrzení. Představenstvo žalované k závěru o nedostatečně
zodpovědném přístupu k funkci člena poroty architektonické soutěže dospělo na základě
souhrnu porušení povinností člena poroty, nicméně zároveň jej neshledalo zásadním pro
hodnocení závažnosti pochybení disciplinárně obviněného; takto nejasně formulovaný závěr
je dle soudu nepřezkoumatelný. Obdobně jako nepřezkoumatelné městský soud vyhodnotil
i závěry žalované o poškození dobrého jména architektury ze strany žalobce. Dále dospěl
k závěru, že ze spisového materiálu není zřejmé, nakolik bylo řízení vedeno společně
či samostatně. Celé řízení bylo vedeno pod jedinou spisovou značkou DR 2015-04, složka
podkladů pro rozhodnutí o disciplinárně obviněném žalobci obsahuje jak listiny nasvědčující
samostatnému vedení řízení proti jednomu obviněnému, tak i písemnosti nazvané „listiny
společné“. Orgány žalované si otázku vedení samostatného či společného řízení jednoznačně
neujasnily, což mohlo mít za následek zásah do práv žalobce v případě, kdy se ke konkrétnímu
předmětu obvinění vyjadřoval společně například s disciplinárně obviněným Ing. arch. D. W. a ze
spisového materiálu lze jen obtížně zjistit, zda oba samostatně vedené spisy obsahují i všechny
podklady společné. Městský soud shledal částečně důvodné některé procesní námitky, zejména se
neztotožnil se závěrem žalované stran nedůvodné omluvy z jednání
[10] Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost; městskému soudu vytýká nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[11] Městský soud se ve svém rozsudku zabýval výkladem §33 odst. 2 disciplinárního řádu
a změnou jeho znění, přičemž dle přesvědčení stěžovatelky dospěl k nesprávnému právnímu
posouzení. Stěžovatelka v kasační stížnosti shrnuje základní data průběhu disciplinárního řízení
před Stavovským soudem a představenstvem a dodává, že některá z nich jsou v rozsudku
uvedena nesprávně, z čehož poté plynou nesprávné závěry.
[12] Konkrétně je v napadeném rozsudku nesprávně uvedeno, že disciplinární řízení bylo
zahájeno již 14. 7. 2015, což je ovšem den vyhotovení návrhu na zahájení disciplinárního řízení
dozorčí radou. Předsedovi Stavovského soudu byl návrh na zahájení disciplinárního řízení
doručen až dne 23. 7. 2015. Dle věty první §33 odst. 2 disciplinárního řádu je přitom
disciplinární řízení zahájeno, jakmile návrh došel předsedovi Stavovského soudu. S ohledem
na uvedené je nesprávný závěr městského soudu, že lhůta pro vydání prvoinstančního rozhodnutí
nebyla zachována.
[13] Dne 29. 2. 2016 bylo Stavovskému soudu doručeno odvolání žalobce proti rozsudku
Stavovského soudu a dne 2. 3. 2016 bylo odvolání převzato představenstvem stěžovatelky. Jedná
se o datum, se kterým se v rozsudku vůbec neoperuje. Lhůta pro rozhodnutí představenstva coby
odvolacího orgánu by přitom dle názoru stěžovatelky měla být počítána právě až od tohoto data.
S ohledem na to, že lhůta 6 měsíců není ani v tomto případě dodržena, zatímco lhůta 1 rok
dodržena je, není tento rozpor podstatný, stěžovatelka ho uvádí spíše pro dokreslení toho,
že městský soud některé údaje uváděl nesprávně, respektive nepřesně.
[14] Dne 16. 4. 2016 valná hromada stěžovatelky schválila změnu disciplinárního řádu, kterou
došlo k prodloužení lhůty uvedené v §33 odst. 2 ze šesti měsíců na jeden rok. Dne 6. 9. 2016
představenstvo rozhodlo o potvrzení rozsudku Stavovského soudu. Městský soud v odůvodnění
rozsudku cituje usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016,
č. j. 5 As 104/2013 - 46, a dovozuje, že znění disciplinárního řádu účinné do 15. 4. 2016
(se lhůtou pro rozhodnutí v disciplinárním řízení 6 měsíců) je pro pachatele příznivější,
proto k novele přijaté na valné hromadě dne 16. 4. 2016 nemá být přihlíženo a rozhodnutí
představenstva stěžovatelky bylo vydáno po lhůtě, tedy v rozporu se zákonem. Stěžovatelka
s uvedeným výkladem nesouhlasí, neboť předmětný rozsudek Nejvyššího správního soudu
dopadá na případy, kdy dojde ke změně skutkové podstaty přestupku či změně trestu za jeho
spáchání. Pak pochopitelně platí zásada dle v judikátu citovaného ustanovení článku 40 odst. 6
Listiny základních práv a svobod. V posuzovaném případě se ale změnila pouze lhůta, ve které
mohly orgány žalované ve věci rozhodnout; pro rozhodování představenstva tak platila lhůta
jednoho roku, přijatá novelou s účinností od 16. 4. 2016, tudíž rozhodnutí představenstva bylo
vydáno ve lhůtě.
[15] Stěžovatelka se dále vyjadřuje k námitkám žalobce, které městský soud shledal
důvodnými. K dostatečně vážnému přistupování žalobce k funkci porotce stěžovatelka odkazuje
na text odůvodnění rozhodnutí představenstva, podle něhož představenstvo nebere toto
pochybení, které bylo žalobci vytýkáno Stavovským soudem, jako to nejpodstatnější. Z pohledu
představenstva bylo při rozhodování o odvolání proti rozsudku Stavovského soudu důležitější
porušení ustanovení Soutěžního řádu (nevyřazení návrhů porušujících závazné podmínky, plošné
snížení cen) a Profesního a etického řádu, které samo o sobě je dostačující k uložení
disciplinárního opatření.
[16] K poškození dobrého jména architektury a architektů stěžovatelka předně uvádí,
že dle disciplinárního řádu nemá představenstvo možnost rozsudek Stavovského soudu změnit,
může jej pouze potvrdit, zrušit či zrušit a vrátit Stavovskému soudu k novému projednání
a rozhodnutí. Stěžovatelka zároveň považuje za běžné, že odvolací orgán nesouhlasí s určitým
dílčím závěrem napadeného rozhodnutí, ovšem toto rozhodnutí přesto potvrdí, protože jako
celek je správné.
[17] K porušení zákazu diskriminačního zacházení, tj. že se představenstvo stěžovatelky
nezabývalo skutkovými tvrzeními týkajícími se jednání Ing. arch. P. L., stěžovatelka uvádí,
že znění soutěžních podmínek nebylo závadné (závadná byla jejich interpretace žalobcem), není
tak zřejmé, proč by za jejich přípravu měl být arch. L. volán k odpovědnosti. K námitce
nepotrestání arch. L. v jiné kauze, stěžovatelka uvádí, že je v kompetenci dozorčí rady
rozhodnout, zda určité jednání je natolik závažné, aby bylo důvodem k zahájení disciplinárního
řízení. Námitka se týkala jiného, s danou kauzou zcela nesouvisejícího případu. Představenstvo
posuzovalo pochybení žalobce, nebylo oprávněno zkoumat, zda v jiném nesouvisejícím řízení
postupovala dozorčí rada správně.
[18] Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby byl napadený rozsudek
městského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
[19] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na svá předešlá podání a připomíná,
že ač mu jím napadené rozhodnutí ukládá pokutu, v konečném důsledku toto opatření pro něj
znamená pozastavení autorizace na dobu jednoho roku. Je-li udělena pokuta, znamená to,
že disciplinárně odsouzený bude po dobu delší jednoho roku od zaplacení pokuty veden jako
disciplinárně potrestaný, což je důvodem pro vyloučení účastníka zadávacího řízení podle zákona
o zadávání veřejných zakázek. Stejně je tomu i v případech, že se účastník zadávacího řízení
dopustil v posledních třech letech před zahájením zadávacího řízení závažného profesního
pochybení, které zpochybňuje jeho důvěryhodnost, včetně pochybení, za které byl disciplinárně
potrestán, nebo mu bylo uloženo kárné opatření podle jiných právních předpisů. Poukazuje na to,
že byl obviněn spolu s dalšími osobami, které byly členy pracovní skupiny soutěže a účastnily
se schvalování soutěžních podmínek, proti těmto osobám však dozorčí rada stěžovatelky
ve všech případech disciplinární řízení zastavila s odůvodněním, že se skutek kladený jim za vinu
vůbec nestal. Takový postup je dle žalobce diskriminační a zjevně v rozporu se zásadou
legitimního očekávání.
[20] V další části vyjádření žalobce opakuje argumentaci stran uplynutí zákonných lhůt pro
vydání rozhodnutí; je přesvědčen, že nemohl být postižen za vytýkané jednání z důvodu uplynutí
zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí a obě rozhodnutí tak byla vydána v rozporu se zákonem.
Formulace §33 odst. 2 disciplinárního řádu, jak bylo konstatováno i městským soudem je nejasná
a zavádějící. V oblasti správního trestání by měly být podmínky, a tedy i lhůty pro rozhodnutí,
stanoveny přesně, aby neumožňovaly dvojí výklad. Žalobce se proto v této části rozsudku plně
ztotožňuje se závěry, které učinil městský soud. Naproti tomu má však žalobce výhrady k tomu,
jak se městský soud vypořádal se skutkovou stránkou věci, tedy k porušení povinností
autorizovaného architekta, které je žalobci kladeno za vinu; nezabýval se tím, zda jde o „závažné
nebo opětovné porušení povinností autorizované osoby“, neboť pouze pro takové porušení
povinností může být autorizovaný architekt v souladu s §20 odst. 1 zákona o autorizaci,
disciplinárně postižen. Je zjevné, že ne každé porušení povinností autorizovaného architekta
dosahuje takové intenzity, aby bylo nutno přistoupit k disciplinárnímu potrestání. Žalobce
v odůvodnění rozsudku tak postrádá hodnocení, zda porušení povinností autorizovaného
architekta, kterého se měl žalobce dopustit, je závažné nebo opětovné, a zda tedy dosáhlo takové
intenzity, aby mohl být žalobce disciplinárně potrestán, případně zda udělená sankce je přiměřená
míře a intenzitě porušení povinností, kterých se žalobce dopustil.
[21] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.),
a je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[22] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Přitom zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[23] Kasační stížnost není důvodná.
[24] Stěžovatelka městskému soudu vytýká nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že podle §33
disciplinárního řádu, ve znění účinném do 15. 4. 2016, disciplinární řízení je zahájeno dnem,
kdy byl předsedovi Stavovského soudu doručen návrh na zahájení disciplinárního řízení.
V posuzované věci však ve spise stěžovatelky chybí doklad o doručení návrhu tehdejšímu
předsedovi Stavovského soudu. Na podání návrhu na zahájení disciplinárního řízení s žalobcem
adresovaném předsedovi Ing. arch. V. Š. je pouze ručně vyznačeno, že jej převzala dne
23. 7. 2015 sekretářka Stavovského soudu, R. K. (č. l. 46). Žalobce přitom později namítal
podjatost mj. předsedy Stavovského soudu, čemuž sice nebylo vyhověno, nicméně rozsudek
Stavovského soudu byl vydán v jiném složení, v čele s jiným předsedou, Ing. arch. L. J. V textu
rozsudku pak Stavovský soud odkazuje sám na datum návrhu dozorčí rady stěžovatelky na
zahájení disciplinárního řízení ze dne 14. 7. 2015. Rozsudek Stavovského soudu byl vynesen dne
21. 1. 2016. O odvolání žalobce ze dne 29. 2. 2016 (převzatém Ing. arch. M. Š. dne 2. 3. 2016, č. l.
102) bylo rozhodnuto na zasedání představenstva stěžovatelky dne 6. 9. 2016. Ustanovení §33
odst. 2 disciplinárního řádu stanovilo šestiměsíční lhůtu pro vydání rozhodnutí ode dne zahájení
disciplinárního řízení. Ta nebyla zjevně dodržena. Ze spisu je zřejmé, že lhůta pro vydání
rozhodnutí nebyla zcela jistě zachována v případě odvolacího řízení a s ohledem na pochybnosti
při doručování návrhu na zahájení disciplinárního řízení předsedovi, lze ve shodě s městským
soudem uzavřít, že ji nelze mít za dodrženou ani v prvoinstančním řízení.
[26] Stěžovatelka nesprávné právní posouzení věci městským soudem dovozuje z chybného
použití §33 odst. 2 disciplinárního řádu; na podporu správnosti svého postupu dle citovaného
předpisu po novele, byť k ní došlo až po zahájení řízení, ale ještě před vydáním jejího rozhodnutí,
argumentuje rozsudkem NSS sp. zn. 1 Azs 55/2005; současně považuje za nepřípadný odkaz
městského soudu na usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 5 As 104/2013. Nejvyšší správní
soud předně musí uvést, že v prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud posuzoval
skutkově zcela odlišnou věc (otázka obsazení soudu v kontextu s novelou zákona o azylu
a soudního řádu správního a střetu staré a nové úpravy ve vztahu k již běžícím řízením
o žalobách proti rozhodnutím ve věcech azylu), tudíž tento odkaz není v nyní projednávané věci
týkající se trestního obvinění, resp. disciplinárního řízení, zcela přiléhavý. Nicméně v tomto
rozsudku se mimo jiné konstatuje: „…Není-li v přechodných ustanoveních výslovně stanoveno jinak,
je při střetu staré a nové úpravy nutno vycházet z obecně platné zásady nepravé retroaktivity procesních norem,
tedy aplikace nových procesních norem pro dříve započatá řízení. V takovém případě je v řízení pokračováno dle
pozdějšího zákona s tím, že právní účinky úkonů učiněných dříve zůstávají v platnosti.“ Stěžovatelka zřejmě
měla na mysli právě uplatnění zásady nepravé retroaktivity. Obecně by jí bylo lze přisvědčit,
že za situace, kdy nový právní předpis neobsahuje žádná přechodná ustanovení pro neskončená
řízení, že tato se dokončí podle nového procesního předpisu; tedy rozhodnutí je třeba vydat
ve lhůtě 1 roku.
[27] Zásadní pro posouzení věci však je odpovědět na otázku, jaké důsledky s sebou
nedodržení lhůty stanovené v §33 odst. 2 disciplinárního řádu pro vydání rozhodnutí nese;
zda je to toliko lhůta procesní, pořádková a představuje pouze časový úsek, do kdy má být
rozhodnutí nejpozději vydáno, jak tvrdí stěžovatelka, či jde o hmotněprávní lhůtu, po jejímž
uplynutí dochází k zániku odpovědnosti, resp. trestnosti (srov. §20 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích: Zánik odpovědnosti za přestupek – „Přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho
spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li
se na přestupek amnestie.“; obdobně srov. §29 zákona č. 250/2016 Sb. o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich: „Odpovědnost za přestupek zaniká a) uplynutím promlčecí doby, b) smrtí
fyzické osoby, c) zánikem právnické osoby, nemá-li právního nástupce, nebo d) vyhlášením amnestie; §31
Promlčecí doba činí a) 1 rok, nebo b) 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní
hranice je alespoň 100 000 Kč; §31 - Promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku;
dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li
znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.“
[28] Disciplinární odpovědnost je konkrétním druhem správněprávní odpovědnosti,
je regulována normami správního práva. Spočívá především v odpovědnosti za porušení
zvláštních služebních či členských povinností v organizačním režimu ovládaném pravidly správně
právního charakteru. Správně právní disciplinární odpovědnost se potom uplatňuje ve správně
právních vztazích a subjektem, který ji uplatňuje, je příslušný disciplinární orgán. Správně právní
sankce uplatňované při postihu správně právní disciplinární odpovědnosti mají ve většině případů
povahu správních trestů; na jejich ukládání se vztahují základní trestněprávní zásady a pravidla.
[29] V projednávané věci disciplinární řád (ve znění po novele) v §33 stanoví: (1) Disciplinární
řízení se koná výlučně na podkladě návrhu, který podává a v řízení zastupuje disciplinární žalobce. Právním
posouzením skutku v návrhu na zahájení řízení však není Stavovský soud vázán. (2) Disciplinární řízení
je zahájeno, jakmile návrh došel předsedovi Stavovského soudu. O zahájení řízení vyrozumí předseda Stavovského
soudu představenstvo Komory, jemuž současně zašle stejnopis návrhu. Na disciplinární řízení se nevztahují
ustanovení správního řádu o správních lhůtách pro vydání rozhodnutí. Stavovský soud, popřípadě představenstvo
rozhodnou ve lhůtě jednoho roku od zahájení řízení, popřípadě od podání odvolání nebo od zahájení nového
projednání, bylo-li v odvolacím řízení rozhodnuto o zrušení rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání.
(v době zahájení disciplinárního řízení byla stanovena lhůt 6 měsíců). V přechodných ustanoveních novely
stavovského předpisu nejsou dána žádná pravidla pro postup v řízeních zahájených před nabytím
účinnosti novely.
[30] Z uvedeného, v kontextu s výlukou uplatnění lhůt dle správního řádu pro vydání
rozhodnutí, se stanovená lhůta může jevit jakožto zvláštní lhůta pro vydání rozhodnutí, aniž
by byly upraveny jakékoli následky spojené s jejím překročením, tedy lhůta pořádková, jak tvrdí
stěžovatelka. Nicméně je však třeba současně konstatovat, že na žádném jiném místě stavovského
předpisu není výslovně stanovena žádná jiná promlčecí či prekluzivní lhůta, po jejímž uplynutí
odpovědnost zaniká, jinými slovy, zcela absentuje výslovně upravený zánik trestnosti. Není však
přitom v právním státě myslitelné, aby neexistovala lhůta, s níž by byl spojen zánik trestnosti
(s výjimkou výslovně v zákoně uvedených nepromlčitelných trestných činů), resp. aby bylo
možno vést řízení ve věci trestního obvinění zcela po neomezeně dlouhou dobu.
[31] Ustanovení §35 odst. 1 disciplinárního řádu přímo stanoví taxativní výčet případů, kdy
se řízení kdykoliv v jeho průběhu zastaví, mimo jiné též v případě: „ g) uplyne-li lhůta dle §33
odst. 2.“ Vzhledem k uvedenému výše je dle Nejvyššího správního soudu třeba lhůtu stanovenou
v §33 odst. 2 disciplinárního řádu 6 měsíců, resp. 1 roku považovat za lhůtu, v níž je nutno
disciplinární delikt projednat a pravomocně o něm rozhodnout; jedná se přitom nikoli toliko
o lhůtu pořádkovou, ale o lhůtu hmotněprávní, s jejímž uplynutím je spojeno zastavení řízení,
tedy i zánik odpovědnosti, resp. trestnosti. Přitom §34 odst. 3 disciplinárního řádu přímo
stanoví: „Předseda Stavovského soudu, popřípadě předseda disciplinárního senátu nejprve zkoumá, zda řízení
nemá být zastaveno, přerušeno nebo doplněno anebo zda nemá věc být postoupena jinému příslušnému
orgánu.“Bylo proto povinností stěžovatelky a priori se zabývat tím, zda nejsou dány, resp. nebyly
dány již v době vydání rozhodnutí v prvním stupni podmínky pro zastavení řízení; přitom
jak vyplývá z uvedeného výše, bylo prvostupňové (jakož i druhostupňové) rozhodnutí vydáno
po uplynutí 6 měsíční lhůty.
[32] Podle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod „trestnost činu se posuzuje a trest
se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro
pachatele příznivější." Obdobně dle názoru Nejvyššího správního soudu je třeba přistupovat
i k problematice (interpretace) případného (legislativního) prodloužení promlčecí, resp.
prekluzívní doby vzhledem k činům spáchaným (dosud však nepromlčeným, resp.
neprekludovaným). Stanovení podmínek trestnosti činu musí nutně zahrnovat nejen vymezení,
jaké činy jsou trestné, ale i po jakou dobu je lze stíhat. Procesním odrazem takového
(hmotněprávního) zániku odpovědnosti je pak povinnost příslušného správního orgánu ex offo
řízení zastavit (srov. §86 zákona o odpovědnosti za přestupky), resp. v případě řízení ještě
nezahájeného věc odložit (srov. §76 zákona o odpovědnosti za přestupky); viz např. rozsudek
NSS č. j. 3 As 57/2004 39, č. 845/2006 Sb. NSS: „Jestliže správní orgán nezastavil řízení o přestupku
přesto, že odpovědnost za přestupek zanikla, jedná se o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé).
[33] Vycházejíce z výše uvedených úvah se Nejvyšší správní soud se závěrem městského
soudu stran interpretace §33 odst. 2 disciplinárního řádu a závěru o nezákonnosti vydaného
rozhodnutí žalované ztotožňuje. Jestliže v průběhu disciplinárního řízení došlo ke změně
disciplinárního řádu, znamená to, že zachování lhůty pro vydání rozhodnutí, která je lhůtou
hmotněprávní, je třeba posuzovat podle předpisu účinného v době, kdy byl disciplinární delikt
spáchán, tj. podle §33 odst. 2 disciplinárního řádu ve znění před novelou; pozdější právní úpravu
by bylo třeba použít pouze v případě, byla-li by pro žalobce příznivější. Pokud stěžovatelka
namítá nepřípadnost odkazu městského soudu na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 – 46, neboť v projednávané věci
se nejedná o posuzování samotného skutku, ale pouze o lhůtu, nelze jí přisvědčit. Byť uvedené
usnesení řešilo a priori dopady změny právní úpravy následně až v rovině soudního přezkumu,
vyslovilo se rovněž k obecným zásadám interpretace, které dopadají i na věc nyní pojednávanou:
„ Sluší se rovněž připomenout, že trestní právo je právem ultima ratio, z čehož vyplývá, že je zakázáno neúměrně
rozšiřovat trestní represi (srov. nálezy ÚS ze dne 12. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 69/06, ze dne 5. 8. 2010,
sp. zn. III. ÚS 2278/07). Aplikace a interpretace trestněprávních norem v tomto duchu je společným úkolem
všech orgánů veřejné moci nadanými pravomocí objasňovat, vyšetřovat, stíhat, žalovat, soudit, trestat, atd., bez
ohledu na to, v jaké „větvi“ státní moci se organizačně, kompetenčně či procesně nacházejí. (…) Trest se ukládá
za spáchaný skutek, který naplňuje konkrétní ustanovení hmotného práva, typicky znaky skutkové podstaty
deliktu a další podmínky nutné pro vznik deliktní odpovědnosti. Na tom nic nemění ani fakt, že jednotlivé
„části“ rozhodnutí vydaly různé orgány, mezi nimiž není typická ani organizační, ani procesní nadřízenost
a podřízenost, každý ve vlastní pravomoci, s odděleným momentem nabytí právní moci, tedy jejich závaznosti
a nezměnitelnosti. Zdůrazňuje se již rovněž shora řečené, totiž, že soud rozhodující o trestu musí mít stejný právní
rámec jako správní orgán v době rozhodování, tedy je povinen zaznamenat i jeho případný „pohyb“ příznivým
směrem k pachateli deliktu.“ Jak již bylo uvedeno výše, podmínkou pro uložení trestu je nejen
vymezení skutkové podstaty, tedy, jaké činy jsou trestné, ale i to, po jakou dobu je lze stíhat.
K aplikaci právních norem z hlediska trestněprávního Nejvyšší soud např. v rozhodnutí ze dne
28. 2. 2002, sp. zn. 7 Tz 44/2002, mimo jiné konstatoval: „Promlčení trestního stíhání patří
do komplexu otázek trestní odpovědnosti, je třeba posoudit otázku, zda je určitý trestný čin promlčen či nikoli,
i z hlediska časové působnosti trestního zákona (…) Jak již bylo uvedeno, podle čl. 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod platí, že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době,
kdy byl čin spáchán, pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Pozdějším zákonem
pro pachatele příznivějším v uvedeném smyslu může být kterýkoli souhrn právních norem platný kdykoli
po spáchání trestného činu až do rozhodování o něm. Přichází-li v úvahu více takových souhrnů (např. došlo
k několika novelizacím příslušných ustanovení trestního zákona nebo souvisejících právních norem), posuzuje
se trestnost vždy podle souhrnu těch právních norem, který je pro pachatele nejvýhodnější. Uvedený zákaz
retroaktivity nepříznivějšího zákona přitom platí bezvýjimečně …“
[34] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud dospěl ke správnému závěru,
že rozhodnutí stěžovatelky je nezákonné. Postupoval přitom zcela v mezích zákona a platné
judikatury, z jejíhož rámce nikterak nevybočil. Nad rámec uvedeného je mu třeba přisvědčit
i v tom, že rozhodnutí stěžovatelky vykazuje i další procesní vady spočívající zejména
v nepřezkoumatelnosti z důvodů vyslovených městským soudem, byť vypořádání ostatních
námitek bylo z jeho strany již zcela nadbytečné. Nejvyšší správní soud na tomto místě též
přisvědčuje žalobci v tom, že v rozhodnutí stěžovatelky absentuje jakákoli úvaha stran uložené
sankce, a to jak co do jejího samotného opodstatnění (závažnost a opakovanost jednání), tak
co do její výše; prvostupňové rozhodnutí uvádí pouze, že senát Stavovského soudu nepovažoval
uložení písemné důtky za dostačující, proto uložil disciplinární opatření ve formě pokuty a při
určování její výše přihlédla ke všem aspektům, aniž by je však konkretizoval; výslovně jen uvedl,
že přihlédl (zřejmě jako k polehčující okolnosti) též k pochybení přezkušovatele. Stěžovatelka
se otázkou uložené sankce v odůvodnění svého rozhodnutí pak nezabývala vůbec. Nicméně
uvedené nedostatky za situace, kdy nemělo být rozhodováno o žádné sankci, neboť řízení mělo
být zastaveno, je již zcela nadbytečné ostatními vadami rozhodnutí stěžovatelky se dále zabývat.
[35] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, právo
na náhradu nákladů řízení jí nenáleží (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci
vznikly náklady spojené se zastoupením advokátem spočívající v jednom úkonu právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti). Náklady tedy činí částka 3100 Kč [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve spojení s §35 odst. 2 věta
druhá s. ř. s.] a částka 300 Kč jako náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3 advokátního tarifu),
celkem 3400 Kč. Z podkladů ve spise Nejvyšší správní soud zjistil, že zástupkyně žalobce
je plátcem daně z přidané hodnoty, její odměna se tak zvyšuje o tuto daň (§57 odst. 2 s. ř. s.)
a celkem činí 4114 Kč. Stěžovatelce proto bylo uloženo zaplatit žalobci tuto částku na náhradě
nákladů řízení v přiměřené lhůtě k rukám její zástupkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu