ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.431.2019:21
sp. zn. 5 As 431/2019 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobců: a) Ing. S. Š. a b)
JUDr. J. Š., zastoupeni JUDr. Pavlem Bergerem, advokátem se sídlem Bělocerkevská 1037/38,
Praha 10, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2/2,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
18. 11. 2019, č. j. 14 A 132/2019 – 17,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobci (dále jen „stěžovatelé“) domáhají zrušení shora označeného
usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jejich žaloba směřující proti
rozhodnutím ze dne 8. 8. 2019, č. j. MHMP 1552939/2019 a č. j. MHMP 1562637/2019, jimiž
žalovaný zamítl jejich odvolání a potvrdil usnesení tajemníka Úřadu městské části Praha 14 ze dne
27. 6. 2019, č. j. UMCP14/19/27596/KT/TOMY, a usnesení starosty městské části Praha 14
ze dne 18. 6. 2019, č. j. UMCP14/19/26483/STA/52. Usnesením ze dne 27. 6. 2019,
č. j. UMCP14/19/27596/KT/TOMY, bylo rozhodnuto o námitce podjatosti úřední osoby
Ing. V. J., vznesené stěžovateli v řízení o vydání stavebního povolení ke stavbě „Stavební úpravy
objektu č. p. X, P. 9, D. P., Č. ul.“, tak, že Ing. V. J. není vyloučena z úkonů odboru výstavby
ÚMČ Praha 14 jakožto příslušného správního orgánu v uvedeném řízení. Usnesením ze dne
18. 6. 2019, č. j. UMCP14/19/26483/STA/52, bylo rozhodnuto o námitce podjatosti úřední
osoby Ing. L. L., uplatněné stěžovateli v témže řízení, tak, že Ing. L. L. není vyloučen z úkonů
v uvedeném řízení.
[2] Proti rozhodnutím žalovaného podali stěžovatelé žalobu k městskému soudu, který
ji dle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s. odmítl, neboť rozhodnutí o námitce podjatosti
úředních osob ve správním řízení je vyloučeno ze soudního přezkumu. V této
souvislosti s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003,
č. j. 3 Afs 20/2003 – 23, ze dne 15. 7. 2010, č. j. 7 Afs 56/2010 - 59, a ze dne 13. 2. 2018,
č. j. 3 Afs 54/2017 – 25 (zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz), městský soud uvedl, že rozhodnutí o podjatosti úředních osob správního
orgánu není svým charakterem meritorním rozhodnutím, které by zasahovalo do veřejných
subjektivních práv účastníka řízení, a proto není samostatně přezkoumatelné ve správním
soudnictví.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatelé napadají usnesení městského soudu z důvodů, které podřadili pod §103 odst.
1 písm. a) a d) s. ř. s.
[4] Dle stěžovatelů městský soud nesprávně hodnotil provedené důkazy a učinil nesprávná
skutková zjištění, přičemž se věcí vůbec nezabýval po meritorní stránce, pouze odcitoval
judikaturu nadnesenou žalovaným. Tím bylo stěžovatelům odepřeno právo prokázat chronický
nezákonný postup obou správních orgánů. Správní orgán I. stupně (stavební úřad) opakovaně
nejednal se stěžovateli jako s účastníky řízení, ač jim toto postavení ze zákona náleželo. V řízení,
v němž byly předmětné námitky podjatosti vzneseny, postupovali stavebníci v rozporu
se schválenou projektovou dokumentací, stavební úřad však jejich jednání toleroval i poté,
co bylo pokračování ve výstavbě zakázáno usnesením Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne
9. 10. 2018, č. j. 40 C 313/2018 – 20. Stavební úřad porušil zásadu rovnosti, když vůči
stěžovatelům při rekonstrukci jejich objektu č. p. X postupoval jako vůči vlastníkům kulturní
památky v době, kdy objekt kulturní památkou nebyl, a následně inicioval řízení o prohlášení
předmětného objektu za kulturní památku, zatímco stavebníkům objektu č. p. X bylo umožněno
provádět rekonstrukci objektu bezprostředně navazujícího na objekt č. p. X v rozporu
se stavebním povolením. Namísto zahájení řízení o odstranění stavby, jehož účastníky měli být
i stěžovatelé, bylo zahájeno řízení o jejím dodatečném povolení, přičemž se stěžovateli nebylo
jednáno jako s jeho účastníky. Výsledkem bylo zhyzdění bezprostředního okolí kulturní památky
ve vlastnictví stěžovatelů. Žalovaný se vůbec nevypořádal s argumentací stěžovatelů a neumožnil
jim předložit důkazy k prokázání jejich tvrzení.
[5] Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení
městského soudu, věc mu vrátil k dalšímu řízení a přiznal stěžovatelům náhradu nákladů řízení.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s názorem městského soudu
o nepřípustnosti žaloby.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobami oprávněnými, neboť stěžovatelé
byli účastníky řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a jsou zastoupeni
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[8] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že v případě odmítnutí žalobního návrhu přichází
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Jestliže městský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda městský soud správně posoudil zákonné podmínky
pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se merita věci
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 – 49,
publ. pod č. 427/2005 Sb. NSS; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publ. pod
č. 625/2005 Sb. NSS; či ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65), tedy v tomto případě zejména
otázkou možné podjatosti úředních osob v daném správním řízení.
[10] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou
domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li soudní
řád správní nebo zvláštní zákon jinak.
[11] Podle §70 písm. c) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního
orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem.
[12] Podle §14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), každá
osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně
předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům
takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena
ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podle
§14 odst. 3 (dříve §14 odst. 2) správního řádu účastník řízení může namítat podjatost úřední
osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení
prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne
bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení.
[13] Z obsahu žaloby i z nyní posuzované kasační stížnosti vyplývá, že se stěžovatelé
u městského soudu domáhali ochrany svých práv, jejichž zkrácení dovozovali právě z vydání
žalobou napadených rozhodnutí žalovaného ve věcech jimi uplatněných námitek podjatosti
úředních osob.
[14] Otázkou přezkoumání správních rozhodnutí, kterými bylo rozhodnuto o podjatosti, resp.
nepodjatosti úředních osob podílejících se na rozhodování správního orgánu, se zabýval
Nejvyšší správní soud již v řadě svých rozhodnutí. V tomto ohledu je možné odkázat
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 As 226/2016 – 27 (srov. též
např. rozsudek ze dne 18. 10. 2018, č. j. 5 As 70/2017 – 40), v němž zdejší soud shrnul judikaturu
Nejvyššího správního soudu k přezkoumávání správních rozhodnutí, kterými bylo rozhodnuto
o podjatosti, resp. nepodjatosti osob podílejících se na rozhodování správního orgánu. Jednalo
se mj. o rozsudek ze dne 24. 1. 2014, č. j. 5 As 67/2013 – 21, v němž Nejvyšší správní soud
judikoval: „Usnesením o námitce podjatosti, tedy o vyloučení, resp. nevyloučení úřední osoby ze správního řízení,
je rozhodováno toliko o tom, zda ta která úřední osoba bude či nebude dále participovat na probíhajícím správním
řízení. Podle svého charakteru jde pouze o rozhodnutí o vedení řízení, jímž se upravují poměry ve správním řízení,
resp. vytvářejí se předpoklady pro to, aby mohlo být ve věci meritorně rozhodnuto. Usnesení starosty o námitce
podjatosti podané stěžovatelem, ani rozhodnutí žalovaného o odvolání proti tomuto usnesení, tedy nejsou konečnými
rozhodnutími ve věci samé, ale pouze rozhodnutími dílčími, která by měla rozhodnutí ve věci samé předcházet.“
[15] V rozsudku ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 192/2014 - 35, Nejvyšší správní soud
konstatoval: ,,[R]ozhodnutím o vyloučení, resp. o nevyloučení úředních osob správního orgánu
ze správního řízení je rozhodováno toliko o tom, zda se ta která úřední osoba bude či nebude dále podílet
na probíhajícím správním řízení [zde na řízení o přestupku stěžovatele dle §49 odst. 1 písm. c) zákona
o přestupcích]. Výrok tohoto rozhodnutí pak svým charakterem není rozhodnutím meritorním, které
by zasahovalo přímo do veřejných subjektivních práv stěžovatele, jako obviněného z přestupku. Z tohoto důvodu
není tudíž přezkoumatelný ve správním soudnictví. Je tomu tak proto, že správní žalobou se lze domáhat zrušení
pouze takových rozhodnutí správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak (§65 s. ř. s.).“
[16] Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dále uvedl:
„Rozhodnutím o námitce podjatosti se tedy upravují poměry ve správním řízení, resp. vytváří se předpoklady pro
meritorní rozhodnutí ve věci samé, a proto není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť
nezasahuje do veřejných subjektivních práv účastníka řízení. Tak tomu je i v nyní projednávané věci. Rozhodnutí
žalovaného spolu s rozhodnutím ministra vnitra svým charakterem přímo nezasahuje do veřejných subjektivních
práv (hmotně - právní pozice) stěžovatele, v důsledku čehož taková rozhodnutí nespadají pod definici §65 odst. 1
s. ř. s., a to bez ohledu na to, proti kolika úředním osobám je námitka podjatosti vznášena.
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že z jeho již citované judikatury vztahující se k otázce soudního
přezkoumání rozhodnutí o námitce podjatosti vyplývá, že ačkoli je takové rozhodnutí vyloučeno ze samostatného
soudního přezkumu, lze ho napadnout spolu s meritorním rozhodnutím ve věci, kde může být případně shledána
vada řízení spočívající v nesprávném posouzení námitky podjatosti. Ve své judikatuře Nejvyšší správní soud
dovodil, že vyloučením rozhodnutí o námitce podjatosti ze samostatného soudního přezkumu nedochází k porušení
práva na soudní ochranu proti rozhodnutím správních orgánů (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod),
neboť přezkum rozhodnutí o námitce podjatosti není vyloučen úplně, nýbrž pouze koncentrován do řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu o věci samé. Podle §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. totiž platí, že byl-li
závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní
námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon
samostatnou žalobou ve správním soudnictví.“
[17] Nejvyšší správní soud uzavírá, že i v nyní projednávané věci byla žalobou napadena
rozhodnutí správních orgánů, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Taková
rozhodnutí ovšem nejsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví, neboť
na ně dopadá kompetenční výluka dle §70 písm. c) s. ř. s. Z tohoto důvodu městský soud žalobu
správně odmítl pro nepřípustnost dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelů není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[19] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Úspěšný
žalovaný by měl tedy vůči neúspěšným stěžovatelům nárok na náhradu důvodně vynaložených
nákladů řízení, žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti mu však v řízení o kasační
stížnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud jejich náhradu nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 6. února 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu