ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.46.2019:27
sp. zn. 5 As 46/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: J. H., zast. Mgr.
Miroslavem Burgetem, advokátem se sídlem Aloise Krále 2640/10, Prostějov, proti odpůrci:
městys Buchlovice, se sídlem nám. Svobody 800, Buchlovice, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 2. 2019, č. j. 67 A 1/2019 – 17,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 2. 2019, č. j. 67 A 1/2019 – 17, se r uš í a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Podanou kasační stížností se navrhovatel domáhá zrušení usnesení Krajského soudu Brně
ze dne 7. 2. 2019, č. j. 67 A 1/2019 – 17, jímž byl odmítnut jeho návrh na zrušení opatření
obecné povahy - Územního plánu obce Buchlovice, schváleného usnesením zastupitelstva obce
Buchlovice ze dne 29. 6. 2006, č. j. 16/3/2006, v části 2.2.3. regulativů územního rozvoje Plochy
bydlení – individuální bydlení čisté (Bc), jež nepřipouští v této ploše chov drobného zvířectva.
[2] Předmětný územní plán byl příslušnými správními orgány aplikován v řízení, v němž byla
zamítnuta žádost navrhovatele o dodatečné povolení stavby „konstrukce 6 ks – voliéry pro chov
exotického ptactva“ na pozemcích parc. č. X a parc. č. X v k. ú. B. Usnesením Úřadu městyse
Buchlovice, odboru výstavby, ze dne 12. 10. 2012, č. j. 1287/2011-21-D-Zam, byla žádost
navrhovatele zamítnuta dle §51 odst. 3 správního řádu a dále s odkazem na §90 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v relevantním znění
(dále jen „stavební zákon“), neboť stavba se nachází v ploše čistého bydlení individuálního (Bc),
kde je podle platného územního plánu takový chov nepřípustný. Rozhodnutím Krajského úřadu
Zlínského kraje ze dne 21. 11. 2018, č. j. KUZL 74098/2018, sp. zn. KUSP 77115/2012 ÚP-Ha,
byl k odvolání navrhovatele pouze změněn název usnesení stavebního úřadu na „rozhodnutí“ a
dále vypuštěn odkaz na §90 stavebního zákona, ve zbytku bylo odvoláním napadené rozhodnutí
potvrzeno.
[3] Návrh na zrušení části opatření obecné povahy navrhovatel podal dne 9. 1. 2019 společně
se žalobou proti zmiňovanému rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ke Krajskému soudu
v Brně. Usnesením ze dne 23. 1. 2019, č. j. 62 A 2/2019 – 11, krajský soud vyloučil návrh
na zrušení části opatření obecné povahy k samostatnému projednání a rozhodnutí pod
sp. zn. 67 A 1/2019.
[4] Krajský soud nyní přezkoumávaným usnesením ze dne 7. 2. 2019, č. j. 67 A 1/2019 – 17,
návrh na zrušení části opatření obecné povahy odmítl. Krajský soud sice uznal, že se v daném
případě jedná o tzv. incidenční přezkum opatření obecné povahy ve smyslu usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, publ. pod
č. 3470/2016 Sb. NSS (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná též na www.nssoud.cz), avšak dospěl k závěru, že právní názor vyjádřený v tomto
usnesení dopadá pouze na výklad §101a odst. 1 věty druhé ve spojení s §101b odst. 1 s. ř. s.,
ve znění přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů,
a další související zákony (dále jen „zákon č. 225/2017 Sb.“). Zákonem č. 225/2017 Sb. dle
krajského soudu zákonodárce změnil §101b odst. 1 s. ř. s. s účinností od 1. 1. 2018 tak, že návrh
na zrušení opatření obecné povahy lze podat pouze do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené
opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout,
a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující
rozhodnutí. Dle přechodných ustanovení k této novele (čl. XXXVIII) pak podle názoru
krajského soudu lhůta k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy,
vydaného přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb., běžela ode dne nabytí účinnosti
zákona, tedy od 1. 1. 2018, a uplynula dne 1. 1. 2019. Návrh podaný dne 9. 1. 2019 tedy krajský
soud vyhodnotil jako opožděný, pročež ho podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítl.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce
[5] Navrhovatel (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž
odkazoval na důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
[6] Podle názoru stěžovatele krajský soud neprávně vyložil přechodná ustanovení zákona
č. 225/2017 Sb. Z části třicáté druhé zákona č. 225/2017 Sb., čl. XXXVIII, dle stěžovatele
vyplývá, že nová lhůta se sice vztahuje i na opatření obecné povahy vydaná před 1. 1. 2018 a běží
až od tohoto dne. Výjimku však dle něj představují případy, kdy by z předchozí tříleté lhůty
zbývalo méně než jeden rok nebo tato lhůta již uběhla. Jelikož napadený územní plán byl vydán
dne 29. 6. 2006, neplynula podle názoru stěžovatele v tomto případě lhůta k podání návrhu
od 1. 1. 2018 do 1. 1. 2019. Stěžovatel má za to, že lhůta plynoucí od 1. 1. 2018 do 1. 1. 2019
se týkala jen těch opatření obecné povahy, která byla vydána před 1. 1. 2018 a dosavadní tříletá
lhůta pro podání návrhu na jejich zrušení by neuplynula dříve než 1 rok ode dne nabytí účinnosti
uvedeného zákona.
[7] Dle stěžovatele měl v jeho případě být aplikován výklad, který by přes novelu, zavedenou
zákonem č. 225/2017 Sb., umožňoval incidenční přezkum opatření obecné povahy. V opačném
případě by dle stěžovatele vznikla absolutní nemožnost přezkumu napadeného opatření obecné
povahy, neboť před účinností zákona č. 225/2017 Sb. již uběhla tříletá lhůta pro abstraktní
přezkum opatření obecné povahy, současně nebyl možný ani incidenční přezkum, jelikož nebylo
vydáno žádné rozhodnutí, které by mohl stěžovatel napadnout správní žalobou a spolu s touto
žalobou navrhovat zrušení příslušné části opatření obecné povahy. Po účinnosti zákona
č. 225/2017 Sb. pak již při použití jazykového výkladu nebylo možné předmětné opatření obecné
povahy přezkoumávat vůbec, a to ani v rámci incidenčního přezkumu, neboť nespadalo mezi
případy, u nichž lhůta končila nejpozději dne 1. 1. 2019.
[8] Stěžovatel dále zdůraznil, že pokud by mu byl přezkum napadeného opatření obecné
povahy odepřen, byl by poškozen na svých právech v důsledku předchozích pochybení správních
orgánů a soudů, jelikož toto opatření obecné povahy napadal již jednou a domohl se u krajského
soudu jeho zrušení, nicméně následně byl tento zrušující rozsudek krajského soudu Nejvyšším
správním soudem zrušen z důvodu použití nesprávné právní úpravy a po té byl tentýž návrh
na zrušení části opatření obecné povahy krajským soudem odmítnut, neboť v mezidobí došlo
ke zrušení rozhodnutí správního orgánu, s nímž byl tento návrh spojen. S ohledem
na odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, jímž byl předchozí návrh odmítnut, se stěžovatel
domníval, že pokud bude vydáno rozhodnutí správního orgánu s totožnými závěry, ke kterým
dospěl v předchozím řízení, bude se stěžovatel moci dovolat i opětovného přezkumu opatření
obecné povahy, které bylo použito jako podklad pro rozhodnutí správního orgánu.
[9] Pokud by správní soudy dospěly k závěru, že napadené opatření obecné povahy
po novele není možné přezkoumat, spatřoval by stěžovatel v provedené novele nepřípustný zásah
do svých ústavně zaručených práv.
[10] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005
Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít
za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[14] Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu,
nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou, tj. zákonností napadeného opatření
obecné povahy. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném řízení tudíž byla
toliko otázka, zda krajský soud postupoval v souladu se zákonem, když návrh stěžovatele odmítl
pro opožděnost.
[15] Nejvyšší správní soud pouze předesílá, že lze souhlasit se závěrem krajského soudu,
že napadený územní plán, schválený usnesením zastupitelstva obce Buchlovice ze dne
29. 6. 2006, č. j. 16/3/2006, byť vydaný ve formě obecně závazné vyhlášky obce Buchlovice
č. 5/2006, o vyhlášení závazné části územního plánu obce Buchlovice, je možné z materiálního
hlediska označit za opatření obecné povahy, ačkoliv formu opatření obecné povahy pro územní
plány a jejich změny výslovně předepisuje až stavební zákon účinný od 1. 1. 2007 (viz plenární
nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a dále nálezy ze dne 17. 3. 2009,
sp. zn. IV. ÚS 2239/07, ze dne 29. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2087/07, ze dne 16. 6. 2010, sp. zn.
IV. ÚS 1639/07, či ze dne 5. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 960/08; všechna zde citovaná rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná též na nalus.usoud.cz).
[16] O přezkumu opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 s. ř. s. platí následující: „Návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci,
ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout
zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“
[17] Je nutné připomenout, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části. Rozdíly mezi nimi se Nejvyšší správní soud již
několikrát zabýval. Prvním typem je „abstraktní“ návrh na zrušení opatření obecné povahy, který
může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen
(srov. §101a odst. 1 větu první s. ř. s.). Druhým typem je „incidenční“ soudní přezkum opatření
obecné povahy dle návrhu podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen
ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci,
ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je nutno podat společně se žalobou proti
rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu
na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s. (viz krajským soudem citované usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 – 38).
[18] Podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2017 bylo v §101b odst. 1 s. ř. s. stanoveno:
„Návrh lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání
lhůty pro podání návrhu nelze prominout.“
[19] Novelou soudního řádu správního (zmiňovaným zákonem č. 225/2017 Sb.) bylo citované
ustanovení změněno
takto:„Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné
povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující
správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.“
[20] Zmiňovaná přechodná ustanovení (čl. XXXVIII, bod 3.) k novele dále stanoví: „V případě
opatření obecné povahy, která nabyla účinnosti přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, běží lhůta podle
§101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění tohoto zákona, ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona, pokud lhůta podle tohoto ustanovení, ve znění ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, neuplynula
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo neuplyne za dobu kratší než 1 rok ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona.“
[21] Následky, jaké tato novela má na běh lhůt pro abstraktní i incidenční přezkum opatření
obecné povahy, se Nejvyšší správní soud již několikrát zabýval. V rozsudku ze dne 15. 10. 2019,
č. j. 8 As 63/2019 - 40, publ. pod č. 3950/2020 Sb. NSS, k této otázce konstatoval: „Z důvodové
zprávy k zákonu č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, lze vyčíst, že tříletá lhůta pro
podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části se v případě opatření obecné povahy vydávaných
podle stavebního zákona jevila jako neúměrně dlouhá. Délka lhůty se negativně dotýkala zejména vlastníků
dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků a také správních orgánů rozhodujících
o změnách v území. Délku jednoho roku proto považoval zákonodárce za optimální kompromis mezi zásadou
zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem
právní jistoty spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území. Z důvodové
zprávy dále plyne, že ‚[p]okud uplyne lhůta 3 let pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, je opatření již nepřezkoumatelné; pokud uplyne v období kratším než
1 rok, je možné návrh na zrušení opatření obecné povahy podat jen v období do uplynutí tříleté lhůty od vydání
opatření obecné povahy; pokud by podle dosavadních předpisů uplynula lhůta pro podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy za dobu delší než 1 rok od nabytí účinnosti tohoto zákona, zkracuje se lhůta pro podání
návrhu na 1 rok od nabytí účinnosti zákona‘.“
[22] S odkazem na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se dvou typů
návrhu na zrušení opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku judikoval
takto:„Novela soudního řádu správního nově zakotvila nejen zkrácenou lhůtu pro podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy, ale nově stanovila také, že zmeškání lhůty nelze prominout ani ve vazbě na navazující
správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Z uvedeného není bez dalšího zřejmé, zda
snad zákonodárce zamýšlel tímto dovětkem omezit možnost „incidenčního“ přezkumu v „prodloužené“ lhůtě,
která by překročila roční stanovenou lhůtu. Takovýto výklad však není možné přijmout. Institut prominutí lhůty
chrání účastníky řízení v případě zmeškání lhůty pro uplatnění určitého podání (návrhu) z omluvitelných důvodů
a představuje specifický institut procesního práva, jehož smysl je zcela odlišný od samotného určení lhůty k podání
návrhu. V případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. současně
se žalobou ve věci, v níž bylo opatření obecné povahy užito, se nejedná o prominutí lhůty. Návrh na zrušení
opatření obecné povahy spojený se žalobou je totiž nutné podat ve lhůtě pro podání právě této žaloby, a to bez
ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s. Lhůtu jednoho roku v posledně citovaném ustanovení proto
nelze „promeškat“ a tedy ani „prominout“. V případě „incidenční“ kontroly se lhůta podle §101b odst. 1 s. ř. s.
vůbec neužije. Krajský soud tedy pochybil, pokud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítl pro opožděnost.
Jediná lhůta, kterou mohl stěžovatel promeškat, byla lhůta pro podání žaloby. Uvedený závěr zřetelně a věrně
sleduje stále použitelné judikaturní závěry Nejvyššího správního soudu (…) i názory jurisprudenční (…Vedral,
J., K posledním novelám správního řádu, Správní právo 5/2019, ročník LII). Na aplikovatelnosti uvedených
úvah pro posouzení nyní projednávané věci nic nemohlo změnit ani vyloučení přezkumu opatření obecné povahy
k samostatnému projednání usnesením krajského soudu ze dne 6. 2. 2019, čj. 59 A 3/2019-45. Nelze
akceptovat, aby v důsledku takovéhoto procesního (a nenapadnutelného) rozhodnutí byly možnosti stěžovatelovy
obrany proti jím tvrzenému zásahu do práv eliminovány.“
[23] Z uvedených důvodů následně Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl
k závěru, že „ani změna právní úpravy zákonem č. 225/2017 Sb., nevyloučila možnost ‚incidenčního‘
přezkumu v návaznosti na podanou žalobu proti rozhodnutí, nezákonnému zásahu nebo nečinnosti, ve kterých
bylo opatření obecné povahy užito. I po novele soudního řádu správního tak zůstává zachována možnost
‚incidenčního‘ přezkumu ve lhůtě pro podání žaloby podle §101a odst. 1 věta druhá. Lhůta jeden rok, která
omezuje ‚abstraktní‘ přezkum opatření obecné povahy, se pro přezkum ‚incidenční‘ neužije“.
[24] Z tohoto závěru pak následně zdejší soud vycházel i ve své další rozhodovací činnosti (viz
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2020, č. j. 9 As 351/2019 – 142, nebo
ze dne 22. 7. 2020, č. j. 2 As 428/2018 – 34). Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný důvod,
pro který by se od těchto závěrů měl v nyní posuzované věci odchýlit. Námitku stěžovatele, podle
níž by uvedená novela neměla mít žádný dopad na běh lhůty pro podání incidenčního návrhu na
zrušení opatření obecné povahy, proto Nejvyšší správní soud shledal důvodnou. Krajský soud
proto pochybil, jestliže návrh stěžovatele odmítl pro opožděnost s ohledem na §101b odst. 1
s. ř. s., jenž lhůtu pro podání incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ať již
ve znění před novelou, nebo po ní, vůbec neupravuje.
[25] Pokud jde o námitku stěžovatele směřující proti výkladu přechodných ustanovení zákona
č. 225/2017 Sb. krajským soudem, je pravdou, jak vyplývá již z předešlého výkladu, že ani tato
ustanovení na nyní posuzovaný návrh vůbec nedopadají. Pro úplnost však lze uvést,
že i k výkladu tohoto ustanovení se Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře vyjádřil
např. ve svém rozsudku ze dne 6. 9. 2018, č. j. 4 As 252/2018 – 27. Ačkoliv je výše citovaný čl.
XXXVIII, bod 3. předmětné novely formulován dosti složitým způsobem, s ohledem na již
rovněž citovanou důvodovou zprávu nelze než dospět k závěru, že v posuzované věci, kdy
napadené opatření obecné povahy bylo vydáno před účinností zákona č. 225/2017 Sb. a před
účinností tohoto zákona uběhla také dosavadní tříletá lhůta pro podání návrhu na abstraktní
přezkum tohoto opatření obecné povahy, nemohla tato lhůta (ani v případě návrhu na abstraktní
přezkum tohoto opatření obecné povahy) běžet v období od 1. 1. 2018 do 1. 1. 2019, jak mylně
uvedl ve svém rozhodnutí krajský soud.
IV.
Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm bude Krajský soud v Brně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 20. listopadu 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu