ECLI:CZ:NSS:2020:6.ADS.58.2020:47
sp. zn. 6 Ads 58/2020 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudkyně
Mgr. Sylvy Šiškeové a soudce JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: N. M.,
zastoupené JUDr. Klárou Dvořákovou, advokátkou se sídlem Za Poříčskou bránou 21/365,
Praha 8, proti žalované: Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, se sídlem Orlická
2020/4, Praha 3, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 2. 2020, č. j. VZP-19-04924802-
T4B5, v řízení o kasačních stížnostech žalobkyně i žalované proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 19. 3. 2020, č. j. 3 Ad 4/2020 – 116,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2020, č. j. 3 Ad 4/2020 – 116,
se zru š u je a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Žalobkyně požádala dne 30. 10. 2019 prostřednictvím svého ošetřujícího lékaře žalovanou
o úhradu léčivého přípravku Lorviqua 25 mg z prostředků veřejného zdravotního pojištění
podle §16 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (dále jen „ZVZP“). Žádost
byla odůvodněna tím, že žalobkyně je ….
[2] Revizní lékařka Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, Regionální pobočky
Ostrava, dne 20. 11. 2019 žádost zamítla s odůvodněním, že se nejedná o jedinou možnost léčby
žalobkyně, neboť alternativou může být … Vzhledem k možnosti alternativní léčby není splněna
jedna z podmínek §16 ZVZP nezbytná pro úhradu léčivého prostředku.
[3] V záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a rozhodnutí
revizní lékařky potvrdila. Uvedla, že …
[4] Žalobkyně se domáhala zrušení obou rozhodnutí žalobou podanou u Městského soudu
v Praze.
[5] Městský soud v záhlaví označeným rozsudkem označil rozhodnutí žalované ze dne
5. 2. 2020 za nicotné z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti správního orgánu
rozhodujícího o opravném prostředku. Soud dovodil příslušnost správního orgánu
pro rozhodnutí o odvolání v řízení o úhradě podle §16 ZVZP z §89 a §1 78 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s §1 odst. 1, §28 odst. 1 a §28 odst. 2 zákona
č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky (dále jen „zákon o VZP“),
podle nichž je žalovaná právním nástupcem zaniklé Správy všeobecného zdravotního pojištění,
zřízené při Ministerstvu zdravotnictví České republiky.
[6] Odvolacím orgánem ve věcech rozhodování o úhradách podle §16 ZVZP má tedy být
Ministerstvo zdravotnictví, jelikož zřídilo orgán, jehož právním nástupcem je žalovaná. Zde však
rozhodl v prvním stupni revizní lékař regionální pobočky žalované a rozhodnutí o odvolání
žalobkyně vydal ředitel odboru zdravotní péče totožné regionální pobočky žalované.
Pokud o odvolání proti rozhodnutí zdravotní pojišťovny o úhradách podle §16 ZVZP rozhodla
opět tato zdravotní pojišťovna, je odvolací rozhodnutí nicotné. Soud přihlédl k nicotnosti
napadeného rozhodnutí z úřední povinnosti a uložil žalované předložit odvolání žalobkyně
Ministerstvu zdravotnictví.
II. Kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku krajského soudu podaly kasační stížnost žalovaná i žalobkyně.
[8] Žalovaná uplatnila důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a uvedla, že se městský soud odchýlil
od rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, vyjádřené např. v rozhodnutích
ze dne 12. 12. 2019, č. j. 9 Ads 214/2018 – 66, ze dne 29. 11. 2019, č. j. 5 Ads 28/2018 – 58,
ze dne 17. 12. 2019, č. j. 4 Ads 394/2019 – 110 nebo ze dne 21. 1. 2020,
č. j. 5 Ads 228/2019 - 81, ačkoliv byl v těchto případech procesní postup žalované shodný
jako v souzené věci. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu tedy plyne, že žalovaná
v minulosti postupovala správně, pokud odvolání podaná proti rozhodnutím o úhradách
podle §16 ZVZP nepředala k rozhodnutí Ministerstvu zdravotnictví, ale rozhodovala
o nich sama.
[9] Ministerstvo zdravotnictví podle žalované není příslušné rovněž proto, že tento právní
názor nemá oporu v zákoně. Na rozhodování o úhradách podle §16 ZVZP nejsou použitelné
obecné předpisy o správním řízení. Rozhodnutí o odvolání vydané Ministerstvem zdravotnictví
by bylo nicotné. Navíc by došlo k paralyzaci v rozhodování velkého množství obdobných žádostí
pojištěnců zdravotních pojišťoven, na které nemá ministerstvo vybudovaný žádný administrativní
aparát.
[10] Žalobkyně uplatnila důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
neboť Nejvyšší správní soud v minulosti opakovaně dospěl k závěru, že o výjimečné úhradě
podle §16 ZVZP má rozhodovat zdravotní pojišťovna, navíc zákon ani nepředpokládá opravný
prostředek. Závěr městského soudu o příslušnosti Ministerstva zdravotnictví je v rozporu
se stanoviskem Ministerstva zdravotnictví, kterým bylo žalobkyni sděleno, že ministerstvo „nemá
zákonnou pravomoc zasahovat do rozhodování zdravotních pojišťoven“. Žalobkyně namítla rozpor
se zásadou předvídatelnosti soudního rozhodnutí a ochrany legitimního očekávání účastníků
i zásah do práva na spravedlivý proces a odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2018,
sp. zn. II. ÚS 387/18.
[11] Žalobkyně i žalovaná požádaly, aby bylo o kasačních stížnostech s ohledem na nález
Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2019, sp. zn. IV. ÚS 3892/18 rozhodnuto přednostně.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasačních stížností hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že obě kasační stížnosti mají požadované náležitosti,
byly podány včas a osobami oprávněnými, a jsou tedy projednatelné.
[13] Pro vyloučení pochybností považuje Nejvyšší správní soud za vhodné objasnit, z jakého
důvodu shledal subjektivní přípustnost kasační stížnosti žalobkyně. K pojmu subjektivní
přípustnosti, resp. nepřípustnosti kasační stížnosti se vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 26. 3. 2020, č. j. 9 Afs 271/2018 – 52. Nejvyšší správní
soud v tomto rozhodnutí odkázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997,
sp. zn. 2 Cdon 1363/96, které popsalo hledisko subjektivní přípustnosti mimořádného
opravného prostředku mimo jiné
takto:„(…) procesní újma se projevuje v poměření nejpříznivějšího
výsledku, který odvolací soud pro účastníka mohl založit svým rozhodnutím, a výsledku, který svým rozhodnutím
skutečně založil. Z povahy dovolání jakožto opravného prostředku plyne, že oprávnění je podat (subjektivní
příslušnost) svědčí účastníku, v jehož neprospěch toto poměření vyznívá, je-li způsobená újma na základě dovolání
odstranitelná tím, že dovolací soud napadené rozhodnutí zruší“. Tyto závěry jsou podle Nejvyššího
správního soudu použitelné i pro vymezení subjektivní přípustnosti podání kasační stížnosti
jako mimořádného opravného prostředku ve správním soudnictví.
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování přípustnosti kasační stížnosti žalobkyně porovnával
výrok soudu o vyslovení nicotnosti rozhodnutí žalované s tím, jaký mohl být v tomto řízení
pro žalobkyni objektivně nejpříznivější výsledek. Dospěl přitom k závěru, že byť by sice bylo
možné zjednodušenou optikou považovat vyslovení nicotnosti rozhodnutí za rovnocenné výroku
o zrušení rozhodnutí, nelze současně nevnímat podstatné rozdíly. Následky, které každý z výroků
přináší ve vztahu ke správnímu řízení, jsou odlišné, v případě nicotnosti výrazně závažnější;
zde může být, v závislosti na důvodech vyslovené nicotnosti, dokonce zcela vyloučena možnost,
aby bylo ve věci dále rozhodováno, nebo (jako je tomu i v tomto případě), aby ve věci
rozhodoval žalovaný. Nejvyšší správní soud přitom musel zohlednit rovněž povahu daného
řízení, v němž má být rozhodováno o žádosti žalobkyně adresované právě žalované. Soud
tedy konstatoval subjektivní přípustnost kasační stížnosti žalobkyně, neboť v jejím případě
existuje objektivně procesně příznivější rozhodnutí, kterého se kasační stížností domáhá
(v podobě zrušení rozhodnutí žalované pro nezákonnost), a není tedy dán důvod odmítnutí její
kasační stížnosti podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[15] Kasační stížnosti jsou důvodné.
[16] Obě kasační stížnosti shodně tvrdí, že právní názor městského soudu, na jehož základě
byla vyslovena nicotnost rozhodnutí o odvolání ve věci rozhodnutí o úhradách podle §16 ZVZP,
které vydala zdravotní pojišťovna, je nesprávný. Úkolem Nejvyššího správního soudu
je posoudit, zda mohl městský soud vyslovit nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí. Úvodem
soud pojedná o podstatných znacích pojmu nicotnosti rozhodnutí správního orgánu a rovněž
zhodnotí, zda a případně jak je tento institut reflektován judikaturou Nejvyššího správního soudu
ve vztahu k rozhodnutím o úhradách podle §16 ZVZP, resp. jak rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu nahlíží na přezkum rozhodnutí o odvoláních podaných ve věcech úhrad
podle §16 ZVZP.
[17] K pojmu nicotnosti rozhodnutí správního orgánu se Nejvyšší správní soud ve své
rozhodovací činnosti vyjadřoval opakovaně, a to např. v usnesení rozšířeného senátu ze dne
12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 – 65 nebo v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 13. 5. 2008,
č. j. 8 Afs 78/2006 – 74 (č. 1629/2008 Sb. NSS). V posledně zmiňovaném rozhodnutí uvedl
Nejvyšší správní soud následující:
[18] „Nicotnost (…) představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou však
vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí
je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí však není „běžným“ rozhodnutím nezákonným, nýbrž
„rozhodnutím“, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat,
a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě „běžných“ vad správních rozhodnutí se na tato,
s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti správních aktů, hledí jako na rozhodnutí
existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv a povinností jejich adresátů,
v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících nicotnost
pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky.“
[19] Odkázat lze též na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, č. 793/2006 Sb. NSS, podle jehož právních závěrů „nicotný je
správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými
vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu,
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost),
požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu,
co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud
přihlíží z úřední povinnosti).“
[20] Definice nicotného správního aktu je odbornou literaturou i ustálenou judikaturou
podrobně popsána a není sporu o tom, že se jedná o akt zatížený tak závažnými a nezhojitelnými
vadami, že není způsobilý vyvolávat účinky a proto nelze jej vůbec považovat za rozhodnutí.
Pokud je takový akt podroben soudnímu přezkumu, soud vysloví jeho nicotnost, a to i bez
návrhu účastníků řízení. Podle §76 odst. 2 s. ř. s.: „Zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami,
které vyvolávají jeho nicotnosti, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají
jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze
oddělit od ostatních částí rozhodnutí.“
[21] Městský soud dospěl k závěru, že o odvolání žalobkyně rozhodl správní orgán, který je
k řízení absolutně věcně nepříslušný. Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem v tom,
že absolutní nedostatek věcné příslušnosti může být důvodem nicotnosti rozhodnutí;
k tomu odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003,
č. j. 5 A 116/2001 – 46, podle něhož „nedostatek věcné působnosti rozhodujícího orgánu je přitom nutno
považovat za důvod nulity (nicotnosti, non negotium) vydaného správního aktu, tedy jeho právní neexistence,
kdy tu není nic, co by bylo způsobilé s účinky právní moci dotknout právní sféru fyzické nebo právnické osoby.“
[22] Chybný je však závěr městského soudu o nedostatku věcné příslušnosti žalované. Městský
soud zkoumal, kdo je ve věci úhrady zdravotní péče podle §16 zákona ZVZP odvolacím
správním orgánem. Dospěl k závěru, že pro určení odvolacího orgánu je třeba vycházet z §178
odst. 2 věty čtvrté správního řádu, podle něhož „nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní
korporace se rozumí správní orgán pověřený výkonem dozoru a nadřízeným správním orgánem právnické
nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje
o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy
na základě zákona pověřil.“ Dále soud za použití §1, §28 odst. 1 a §28 odst. 2 zákona o VZP vyšel
z toho, že žalovaná je právní nástupkyní Správy všeobecného zdravotního pojištění, která byla
zřízena Ministerstvem zdravotnictví, a proto za odvolací orgán označil Ministerstvo
zdravotnictví, které zřídilo orgán, jehož právním nástupcem se stala žalovaná.
[23] Podle §53 odst. 1 ZVZP „na rozhodování zdravotních pojišťoven ve věcech týkajících se udělení
předchozího souhlasu podle §14b, vydání povolení podle koordinačních nařízení, náhrady nákladů podle §14
odst. 2 až 4, přirážek k pojistnému, pokut a pravděpodobné výše pojistného a ve sporných případech ve věcech
placení pojistného, penále, vracení přeplatku na pojistném a snížení záloh na pojistné se vztahují obecné předpisy
o správním řízení, nestanoví-li tento zákon jinak. Ve správním řízení zahajovaném na návrh pojištěnce
se rozhoduje též ve sporných případech o hrazení částek podle §16b; k návrhu pojištěnec přiloží doklady
o zaplacení doplatků za částečně hrazené léčivé přípravky nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely, které se
započítávají do limitu podle §16b, ze kterých vyplývá, že limit podle §16b byl překročen. Zdravotní pojišťovny
rozhodují ve věcech přirážek k pojistnému, pokut a ve sporných případech ve věcech placení pojistného a penále
platebními výměry. Odvolání proti platebnímu výměru ve věcech dlužného pojistného nemá odkladný účinek.“
Zákon zde tedy výslovně vztahuje subsidiaritu správního řádu pouze na taxativně vymezený typ
řízení podle ZVZP. Řízení o žádosti pojištěnce o úhradě podle §16 ZVZP však mezi tato řízení
nespadá.
[24] Určitá autonomie zdravotních pojišťoven, s níž hospodaří s prostředky veřejného
zdravotního pojištění, je naopak důvodem, pro nějž nelze, při nedostatku výslovného zákonného
zmocnění, připustit možnost, aby státní orgán autoritativně rozhodoval (např. jako odvolací
orgán v řízení podle §16 ZVZP), jakým způsobem má nakládat se svěřenými prostředky či tyto
prostředky přerozdělovat.
[25] V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu navíc nelze zpochybnit,
že žalovaná byla k vydání napadeného rozhodnutí věcně příslušná. K příslušnosti žalované
vydávat rozhodnutí ve věci §16 ZVZP, jakož i k připuštění možnosti opravného prostředku
bez výslovného zmocnění zákona, se Nejvyšší správní soud již vyjádřil, odkázat lze
např. na rozsudek ze dne 12. 12. 2019, č. j. 9 Ads 214/2018 – 63. V tomto rozsudku Nejvyšší
správní soud uvedl, že: „Podle §16 zákona o veřejném zdravotním pojištění je to totiž právě příslušná
zdravotní pojišťovna, kdo rozhoduje o úhradě zdravotních služeb ve výjimečných případech (jsou-li splněny ostatní
podmínky). Pro rozhodování podle uvedeného ustanovení přitom §53 zákona o veřejném zdravotním pojištění
nepředpokládá postup dle obecných předpisů o správním řízení. Sám zákon o veřejném zdravotním pojištění
na druhou stranu žádnou speciální úpravu opravných prostředků proti rozhodnutí dle §16 neobsahuje. Zákon
(v nyní účinném znění) tak nestanovuje žádný opravný prostředek. Poučila-li však stěžovatelka žalobce
o možnosti podat proti rozhodnutí ze dne 30. 10. 2017, č. j. VZP-17-03683726-A444, odvolání ve lhůtě 15
dnů, přičemž žalobce v souladu s tímto (nesprávným) poučením postupoval, nesmí být žalobci na újmu, pokud
opravný prostředek proti rozhodnutí podal v dobré víře ve správnost v něm obsaženého poučení. Podle nálezu
Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11, totiž účastníku řízení nesmí být na újmu,
pokud opravný prostředek proti rozhodnutí podal v dobré víře ve správnost v něm obsaženého poučení.
I když nesprávné poučení nemůže v rozporu se zákonem založit přípustnost opravného prostředku, „je však třeba
přihlédnout k tomu, že pokud stěžovatel podal proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, vycházeje
z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičíst k tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty
pro podání správní žaloby považoval až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku.“ Opačný postup
by znamenal „odepření spravedlnosti, resp. přístupu k soudu, neboť za situace, kdy byl stěžovatel na základě
poučení v dobré víře v existenci opravného prostředku, od něj nebylo možné očekávat podání žaloby.“ (obdobně
viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 - 50).“
[26] Pro úplnost je třeba uvést, že v nedávné době byla rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu postoupena otázka, zda akt, jímž zdravotní pojišťovna podle §16 ZVZP
rozhoduje o úhradě zdravotních služeb jinak z prostředků zdravotního pojištění nehrazených,
je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. V rámci řízení se měl rozšířený senát zabývat
též odpověďmi na související otázky, mezi něž mělo patřit i posouzení, kdo je odvolacím
orgánem v řízeních o úhradách podle §16 ZVZP. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
však usnesením ze dne 22. 10. 2019, č. j. 3 Ads 166/2018 – 68, kasační stížnost v uvedené věci
odmítl z důvodu neodstranitelného nedostatku procesní podmínky způsobené úmrtím
stěžovatele. V rozhodnutí pak konstatoval, že: „V důsledku odmítnutí kasační stížnosti bez zodpovězení
otázek vznesených třetím senátem v usnesení o postoupení věci setrvávají právní názory Nejvyššího správního soudu
na dosavadním stavu judikatury. Je na senátech tohoto soudu, včetně těch, které v návaznosti na postoupení této
věci rozšířenému senátu přerušily řízení v obdobných věcech, zda v nich rozhodnou, nebo zda je postoupí
rozšířenému senátu. Za splnění podmínek §17 odst. 1 s. ř. s. by tak měly učinit, pokud v dosavadní judikatuře
soudu, včetně rozšířeného senátu, nenaleznou na své otázky uspokojivé odpovědi.“
[27] Nejvyšší správní soud neshledává v souzené věci důvod odchýlit se od aktuální
rozhodovací praxe týkající se rozhodování o úhradách podle §16 ZVZP a shrnuje , že podle
současné judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že:
1. Rozhodnutí vydané podle §16 ZVZP je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
2. Věcně příslušná k rozhodnutí podle §16 ZVZP je zdravotní pojišťovna, která má
pojištěnci poskytovat úhradu podle tohoto ustanovení.
3. Pokud zdravotní pojišťovna poučí účastníka o možnosti podat opravný prostředek
proti rozhodnutí revizního lékaře podle §16 ZVZP, soudy tento postup akceptují,
a to např. i z pohledu zákonných lhůt pro podání správní žaloby.
4. Na rozhodování podle §16 ZVZP není subsidiárně použitelný správní řád
a proto nelze určit odvolací správní orgán postupem podle §178 odst. 2 správního
řádu.
[28] V důsledku toho, že řízení o žádosti pojištěnce o poskytnutí úhrady podle §16 ZVZP
není tímto zákonem blíže upraveno a s ohledem na §53 odst. 1 ZVZP na ně nelze
ani subsidiárně použít správní řád, se lze setkat se dvěma způsoby rozhodování zdravotních
pojišťoven o této žádosti. Zdravotní pojišťovna může rozhodnout pouze v jednom stupni
a takové rozhodnutí je pak možné podrobit soudnímu přezkumu. Pokud však zdravotní
pojišťovna – tak jako zde žalovaná – proces rozhodování o úhradě podle §16 ZVZP rozdělí
do dvou fází, kdy prvotní posouzení věci svěří svému reviznímu lékaři a rozhodnutí podle §16
ZVZP vydává sama zdravotní pojišťovna na základě odvolání pojištěnce proti rozhodnutí
revizního lékaře, je takový postup rovněž akceptován a rozhodnutí o odvolání vydané zdravotní
pojišťovnou soudy přezkoumávají. Takové rozhodnutí není nicotné a samo o sobě
ani nezákonné, neboť rozhoduje věcně příslušný správní orgán. To, jak žalovaná uvnitř
své organizační struktury určí, která její složka bude funkčně či následně instančně příslušná
k rozhodování ve věci žádosti o úhradu podle §16 ZVZP, je s ohledem na absentující zákonnou
úpravu v dispozici žalované. Pokud tedy rozhodnutí o úhradě podle §16 ZVZP vydá žalovaná,
je třeba na takové rozhodnutí nahlížet jako na rozhodnutí vydané věcně příslušným správním
orgánem a nelze je považovat za nicotné.
[29] V tomto ohledu je tedy nutno konstatovat, že městský soud posoudil věc po právní
stránce nesprávně, pokud se při svém výkladu zcela odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
Nejvyššího správního soudu a navíc odklon od judikatury vyššího soudu přesvědčivě
neodůvodnil. Nejvyššímu správnímu soudu je přitom z jeho úřední činnosti známo, že v řadě
obdobných řízení městský soud přezkoumával rozhodnutí o úhradách podle §16 ZVZP
vydávaná ve dvoustupňovém řízení, v nichž o odvolání rozhodovala zdravotní pojišťovna,
a nepříslušnost zdravotní pojišťovny rozhodovat o tomto odvolání nedovodil.
[30] Městský soud se žádným způsobem nevypořádal s tak zásadním obratem ve své
rozhodovací činnosti, k jakému dospěl v napadeném rozsudku. Odkázal pouze na dva rozsudky
Krajského soudu v Ostravě (ze dne 29. 1. 2020, č. j. 25 Ad 5/2019 – 51 a za dne 30. 9. 2019,
č. j. 78 Ad 2/2019 – 39), v podstatné části argumentace z nich vyšel a k tomu uvedl, že „jsa
inspirován rozhodovací praxí Krajského soudu v Ostravě revidoval svůj dosavadní pohled na funkční příslušnost
odvolacího správního orgánu“. Takový důvod je však zjevně nedostačující pro natolik závažný závěr,
jakým je konstatování neexistence správního aktu a dovození příslušnosti k rozhodování zcela
jiného správního orgánu.
[31] Pokud městský soud v rozsudku cituje judikaturu Nejvyššího správního soudu, pak se tak
děje tendenčně jako v bodě 23., v němž městský soud sice odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího
správného soudu ze dne 12. 12. 2019, č. j. 9 Azs 214/2018 – 63, nicméně již nezmiňuje tu část
citovaného rozhodnutí, která aprobuje možnost zdravotních pojišťoven rozhodovat o žádostech
ve dvoustupňovém řízení a současně potvrzuje, že pro rozhodování ve věcech úhrad podle §16
ZVZP není subsidiárně použitelný správní řád. Naopak se městský soud vydal prostřednictvím
§178 odst. 2 správního řádu k výkladu, který je v přímém rozporu nejen s rozhodovací praxí
Nejvyššího správního soudu, ale i v rozporu s §53 odst. 1 ZVZP.
[32] Nejvyšší správní soud shrnuje, že i když ZVZP výslovně nehovoří o tom, že by proti
rozhodnutí o mimořádné úhradě podle §16 ZVZP byl přípustný opravný prostředek,
pak s ohledem na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu lze připustit,
že pokud zdravotní pojišťovna v rozhodnutí o zamítnutí žádosti o úhradu podle §16 ZVZP
poučí účastníka o možnosti podání opravného prostředku, tento opravný prostředek je podán
a rozhodne o něm tato zdravotní pojišťovna, je takové rozhodnutí soudem přezkoumatelné
a nejedná se o rozhodnutí nicotné.
[33] O tom, že o takovém odvolání rozhoduje právě zdravotní pojišťovna, z jejíchž fiskálních
zdrojů má být poskytnuto mimořádné plnění pojištěnci ve smyslu §16 ZVZP, doposud Nejvyšší
správní soud rozhodoval jednotně a tento názor prozatím nebyl změněn ani rozhodnutím
rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od této rozhodovací praxe
předložením této právní otázky rozšířenému senátu, neboť se s dosud zastávaným právním
názorem ztotožňuje.
[34] Je tedy třeba konstatovat, že městský soud pochybil, pokud vyslovil nicotnost rozhodnutí
o odvolání proti rozhodnutí revizního lékaře podle §16 ZVZP vydaného zdravotní pojišťovnou.
Městský soud se tím odchýlil od ustálené rozhodovací praxe a svůj závěr navíc učinil v rozporu
se zákonem, neboť v souladu s §53 odst. 1 ZVZP nebylo možné na danou věc použít
ustanovení správního řádu a jeho prostřednictvím a ve spojení se zákonem o VZP dovodit
příslušnost Ministerstva zdravotnictví.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Rozsudek městského soudu je třeba považovat za nezákonný, neboť soud nesprávně
posoudil právní otázku, který správní orgán měl rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí
vydanému podle §16 ZVZP, a v důsledku toho v rozporu se zákonem vyslovil nicotnost
napadeného rozhodnutí. Tím byl naplněn kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[36] Proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení se soud bude
zabývat meritorním posouzením žalobního nároku, a to při zohlednění skutečnosti, že se jedná
o věc vyžadující vydání rozhodnutí ve velmi krátkém čase.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu