ECLI:CZ:NSS:2020:6.AS.112.2020:36
sp. zn. 6 As 112/2020 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudkyně
zpravodajky Mgr. Sylvy Šiškeové a soudce JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: L. W.
Š., zastoupeného Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8,
proti žalovanému: Magistrát města Ústí nad Labem, se sídlem Velká Hradební 2336/8, Ústí
nad Labem, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 4. 2020, č. j. 15 A 17/2019 – 24,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 4. 2020, č. j. 15 A 17/2019 – 24,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Dne 15. 2. 2018 vydal žalovaný příkaz, kterým uznal žalobce vinným ze spáchání
přestupku podle §125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), neboť řídil motorové
vozidlo, na němž nebyla umístěna přední registrační značka. Žalovaný žalobci za tento přestupek
uložil pokutu ve výši 5 000 Kč a trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel na dobu šesti měsíců.
[2] Příkaz byl žalobci doručen dne 19. 2. 2018. Zástupce žalobce, Ing. M. J., proti příkazu
podal dne 27. 2. 2018 odpor prostřednictvím e-mailu bez elektronického podpisu. K odporu
přiložil též plnou moc, nepodepsanou žalobcem jako zmocnitelem, datovanou dne 29. 2. 2018.
Dne 5. 3. 2018 zástupce žalobce podal odpor znovu, tentokrát elektronicky podepsaný. Součástí
podání byla opět žalobcem nepodepsaná plná moc. Dne 14. 3. 2018 vyzval žalovaný zástupce
žalobce, aby ve lhůtě 5 dní předložil plnou moc, která bude obsahovat podpis zmocnitele. Výzva
byla zástupci žalobce doručena dne 23. 3. 2018, téhož dne zástupce žalobce odeslal žalovanému
žalobcem podepsanou plnou moc, která byla žalovanému doručena dne 26. 3. 2018.
Dne 29. 3. 2018 zaslal žalovaný žalobci sdělení, že příkaz nabyl právní moci dne 28. 2. 2018,
neboť zmocnění bylo zástupci žalobce uděleno ke dni 29. 2. 2018, tedy jeden den po uplynutí
lhůty pro podání odporu a po nabytí právní moci příkazu. Žalovaný proto podání odporu Ing. M.
J. neakceptoval. Žalobce dne 18. 4. 2018 zaslal žalovanému „reakci na sdělení“, ve které uvedl, že
dne 27. 2. 2018 komunikoval se svým zmocněncem a dohodli se, že plnou moc podepíší o dva
dny později. Sdělil, že plnou moc Ing. J. udělil pro celé řízení, tedy i pro podání odporu a dotázal
se, jaké kroky by měl dále ve věci učinit. Žalovaný žalobci odpověděl, že přestupkové řízení již
bylo ukončeno nabytím právní moci příkazu. Žalobcovu reakci pak žalovaný vyhodnotil jako
podnět k přezkumnému řízení, proto věc postoupil Krajskému úřadu Ústeckého kraje, který
dospěl k závěru, že odpor byl podán opožděně. Jelikož příkaz žalovaného nebyl vydán v rozporu
s právními předpisy, neshledal krajský úřad ani jiné důvody k zahájení přezkumného řízení.
[3] Žalobce podal u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu na ochranu proti nečinnosti
žalovaného, neboť nesouhlasil s tím, že žalovaný neakceptoval odpor jen z toho důvodu,
že na plné moci je uvedeno pozdější datum. Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný není
nečinný, a žalobu v návětí uvedeným rozsudkem zamítl. Ztotožnil se s názorem žalovaného,
že ze strany žalobce nebyl podán odpor proti příkazu v zákonem stanovené lhůtě osobou,
která by byla k takovému jednání zmocněna. Původní vada žalobcova odporu spočívající
v absenci řádně doložené plné moci sice byla aktivitou zmocněnce žalobce zhojena, ale plná moc
je datována až den poté, co příkaz nabyl právní moci. Žalovaný správně vyhodnotil, že žalobce
nepodal ve stanovené lhůtě řádný odpor; nebylo proto třeba, aby dále pokračoval
v přestupkovém řízení.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které namítá, že odpor byl podán řádně. Jediným důvodem, pro který krajský soud nevyhověl
žalobě, je skutečnost, že na plné moci je uvedeno datum, které následuje dva dny po dni podání
odporu. To podle krajského soudu prokazuje, že zástupce stěžovatele nebyl k podání odporu
zmocněn. Stěžovatel však i žalovanému vysvětlil, že se na zastoupení dohodl se svým
zmocněncem telefonicky dne 27. 2. 2018, podpis plné moci si domluvili na den 29. 2. 2018,
tedy opravdu dva dny po podání oporu. Zástupce stěžovatele předložil již s podáním odporu
plnou moc s předpokládaným datem jejího podpisu podle smluvené schůzky. Žalovaný
podle výzvy k odstranění vad plné moci shledal její vadu v chybějícím podpisu zmocnitele,
nikoliv v pozdním datu udělení. Plná moc je však pouhé osvědčení a není rozhodné,
kdy je vydáno. Podstatný je rozsah a ten byl v tomto řízení vymezen pro celé řízení ve všech
jeho stupních. K tomu stěžovatel odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 Ca 157/2004 – 29, a na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2015,
sp. zn. II. ÚS 3144/14, podle kterých je vada chybějícího podpisu zhojena tehdy, pokud je plná
moc doložena dodatečně, a to i ve vztahu k úkonům učiněným přede dnem podpisu plné moci.
Za této situace měl proto krajský soud přikázat žalovanému, aby pokračoval ve správním řízení.
[5] Ve zbytku kasační stížnosti stěžovatel vyjádřil nesouhlas s tím, že Nejvyšší správní
soud vyvěšuje jeho osobní údaje a osobní údaje jeho advokáta a neanonymizované rozhodnutí
krajského soudu na své webové stránky.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel předložil plnou moc
až poté, co bylo správní řízení pravomocně skončeno. Stěžovatel zcela odhlíží od rozlišení
dodatečného předložení řádné plné moci ještě v průběhu řízení od předložení plné moci
až po pravomocném skončení řízení. Rozhodnutí, na která stěžovatel odkazuje, nejsou
na tuto věc přiléhavá, neboť neřeší stejnou procesní situaci. Stěžovatel se také dopustil nepravdy,
neboť tvrdil, že skutečné datum podpisu bylo dne 29. 2. 2018, přestože tento den v daném
kalendářním roce neexistoval.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení a dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná.
[8] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Podle §79 odst. 1 s. ř. s.: „Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li
zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní
důsledek.“
[11] Stěžovatel se obrátil na krajský soud se žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
neboť se domníval, že po řádně a včas podaném odporu proti příkazu vydanému žalovaným měl
žalovaný vést přestupkové řízení. Stěžovatel předložil v řízení před krajským soudem kopii
žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti ze dne 20. 6. 2018 podle §80 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, vyčerpal tedy prostředky předcházející žalobě proti nečinnosti
správního orgánu.
[12] Podle §90 odst. 1 věty první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich může správní orgán o přestupku rozhodnout příkazem.
[13] Podle §150 odst. 3 správního řádu může proti příkazu ten, „jemuž se povinnost ukládá, podat
odpor ve lhůtě 8 dnů ode dne oznámení příkazu. Podáním odporu se příkaz ruší a řízení pokračuje; to neplatí,
byl-li podán nepřípustný nebo opožděný odpor. Správní orgán vyrozumí podatele o podání nepřípustného
nebo opožděného odporu. Lhůty pro vydání rozhodnutí začínají znovu běžet dnem podání odporu. Příkaz,
proti němuž nebyl podán odpor, se stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím.“
[14] Podstatou sporu je tvrzení stěžovatele, že jím podaný odpor měl způsobit zrušení příkazu
a pokračování v přestupkovém řízení, avšak žalovaný tak neučinil a byl tedy podle něj nečinný.
Žalovaný naopak zastává názor, že příkaz nabyl právní moci, jelikož stěžovatel proti němu
nepodal řádný odpor. V řešeném případě je tedy stěžejní otázkou, zda měl žalovaný vést
po podání odporu proti příkazu řízení o přestupku a vydat v něm rozhodnutí, či zda se příkaz stal
za daných okolností pravomocným. Pro posouzení této otázky je přitom klíčové zvážit, jaký vliv
na včasnost podání odporu zmocněncem účastníka má předložení plné moci, která neobsahuje
podpis zmocnitele.
[15] Stěžovatel si ve správním řízení zvolil zmocněnce pro zastupování v řízení ve smyslu
§33 odst. 1 správního řádu a zmocnění udělil pro celé řízení podle odst. 2 písm. b)
téhož ustanovení. Zmocněnec podal za stěžovatele odpor e-mailem bez zaručeného
elektronického podpisu dne 27. 2. 2018 a ve lhůtě podle §37 odst. 4 správního řádu,
dne 5. 3. 2018, jej doplnil. Ani jedno z podání však neobsahovalo stěžovatelem podepsanou
plnou moc.
[16] Plná moc je podle ustálených judikaturních i doktrinálních závěrů jednostranným
prohlášením zmocnitele (zde účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě,
která byla zmocněna. Přitom dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení
s jinou osobou (zmocněncem), a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení
uzavřena smlouva (ať již ústní či písemná). Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou
mocí, kterou stěžovatelův zástupce předložil společně s podáním odporu. Na plné moci
však při podání odporu dne 27. 2. 2018 i při doplnění podání elektronickým podpisem
dne 5. 3. 2018 chyběl podpis stěžovatele jakožto zmocnitele.
[17] Správní soudy v minulosti opakovaně judikovaly, že učinil-li ve správním řízení procesní
úkon, jímž se nakládá s předmětem řízení, zmocněnec jménem zmocnitele, tedy pokud byl
procesní úkon zjevně činěn za jiného, je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu
své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tak zmocněnec neučiní, je třeba jej k odstranění
této vady podání vyzvat. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry
vyslovené v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019,
č. j. 6 As 405/2017 – 33, který uvedl, že „byla-li tedy žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele
(procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění
zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, pak je soud
oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, aniž by byl povinen vyzývat ke splnění
této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.“ Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 24. 7. 2019, č. j. 1 As 283/2018 – 3, „tento závěr je možné bez dalšího aplikovat i na zastoupení
před správním orgánem, neboť podmínky pro jednání za jiného na základě plné moci jsou dány v s. ř. s. i ve
správním řádu totožně (srov. §33 správního řádu a §35 odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §24 o. s. ř.).“
[18] Žalovaný v souzené věci nepokračoval ve správním řízení, neboť shledal stěžovatelův
odpor jako opožděný. Stěžovatel však v reakci na sdělení o nabytí právní moci příkazu
žalovanému sdělil, že odpor proti příkazu podal bez podepsané plné moci, neboť v době
jeho podání byl se svým zmocněncem na zastoupení domluven teprve ústně, telefonicky.
Jelikož je lhůta k podání odporu krátká (8 dnů), nestihli se do té doby setkat a plnou moc fyzicky
podepsat.
[19] Žalovaný i krajský soud argumentovali tím, že stěžovatel předložil plnou moc datovanou
až poté, co příkaz nabyl právní moci, proto byl odpor ve lhůtě pro jeho podání podán osobou
k tomu zjevně neoprávněnou. To však není správný závěr. Zástupce stěžovatele předložil plnou
moc již s podáním odporu, avšak bez podpisu zmocnitele. Nedostatek plné moci je odstranitelná
vada podání (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2003,
č. j. 5 A 41/2001 – 28, č. 333/2004 Sb. NSS, ze dne 13. 1. 2005, č. j. 7 A 79/2002 – 66, či ze dne
7. 5. 2009, č. j. 6 As 22/2008 – 73). Podle §37 odst. 3 správního řádu platí, že: „Nemá-li podání
předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit
nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.“
[20] Žalovaný tedy zmocněnce stěžovatele správně vyzval, aby předložil plnou moc,
která bude obsahovat podpis stěžovatele jako zmocnitele. Teprve pokud by zástupce stěžovatele
k výzvě žalovaného nedoložil podepsanou plnou moc, mohl by žalovaný podanému odporu
zpětně odepřít právní účinky a příkaz by nabyl právní moci. Stěžovatelův zástupce však
podepsanou plnou moc na výzvu žalovaného obratem předložil, čímž zhojil vadu podaného
odporu.
[21] Tento názor podporuje rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 6 Ca 157/2004 – 29, na který odkazoval stěžovatel v kasační stížnosti a ve kterém městský
soud dospěl k závěru, že: „jestliže ten, kdo vystupoval ve správním řízení jako zástupce účastníka,
aniž se prokázal plnou mocí, ji předloží dodatečně, je tím nedostatek průkazu zastoupení zhojen, a jsou
tak schváleny i ty úkony, které zástupce účastníka učinil v řízení ještě před podpisem plné moci. I pokud byla plná
moc osvědčující zastoupení žalobce při podání odvolání vystavena později, nelze z toho dovozovat, že odvolání bylo
podáno osobou k tomu neoprávněnou, a že se tedy jedná odvolání nepřípustné.“
[22] Shodný názor pak zastal i Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 1. 2015,
sp. zn. II. ÚS 3144/14, podle nějž: „Bude-li soudu dodatečně předložena písemná plná moc nebo řádná
písemná plná moc, která byla udělena až po té, co zmocněnec již za účastníka provedl některé úkony (například
podal žalobu nebo odvolání), je tím nedostatek plné moci zhojen a byly tak schváleny i ty úkony učiněné v řízení
zástupcem účastníka, k nimž došlo před podpisem plné moci.“
[23] Žalovaný i krajský soud shodně upozornili na skutečnost, že stěžovatel a jeho zástupce
datovali plnou moc na den 29. 2. 2018, tedy na den, který toho roku neexistoval. Blíže
však nerozvedli, jaký vliv tato skutečnost měla na závěr o tom, že plnou moc nemohou přijmout.
[24] Odpor podaný zástupcem stěžovatele Ing. Jarošem byl tedy včasný, protože byl podán
ve lhůtě pro podání odporu, a současně podaný osobou k tomu oprávněnou, neboť k výzvě
žalovaného byla zhojena odstranitelná vada podání spočívající v absenci plné moci. Nesprávné
datum uvedené na plné moci nemá na posouzení oprávnění zastupovat stěžovatele vliv
(ať už se jednalo o chybu v psaní nebo záměrnou snahu zmást žalovaného), neboť v souladu
s citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3144/14 byl nedostatek plné moci zhojen
jejím předložením a schváleny i úkony, které zástupce stěžovatele učinil před podpisem plné
moci. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že po podání odporu proti příkazu započala v souladu
s §150 odst. 3 větou čtvrtou správního řádu běžet znovu lhůta pro vydání rozhodnutí
o stěžovatelově přestupku. Žalovaný meritorní rozhodnutí v uvedené lhůtě nevydal, je proto
v řízení nečinný.
[25] Pokud jde o nesouhlas stěžovatelova advokáta se zveřejněním jeho osobních údajů
na webu Nejvyššího správního soudu, odůvodněný obsáhlou argumentací v kasační stížnosti,
zástupce stěžovatele tento nesouhlas uplatňuje rutinně a Nejvyšší správní soud na něj
již opakovaně reagoval (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2019,
č. j. 2 As 383/2017 – 46, ze dne 17. 1. 2019, č. j. 10 As 321/2017 – 38 a ze dne 5. 12. 2019,
č. j. 10 As 283/2019 – 36). Proto Nejvyšší správní soud na svou dosavadní argumentaci plně
odkazuje, neboť je advokátovi známa.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud z důvodů výše uvedených zrušil rozsudek krajského soudu a vrátil
mu věc k dalšímu řízení podle §110 odst. 1 s. ř. s. V tomto řízení je krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
[27] O případné náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu