ECLI:CZ:NSS:2020:6.AZS.151.2020:29
sp. zn. 6 Azs 151/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: L.
F., zastoupená Mgr. Andrejem Vacíkem, advokátem, sídlem Petržílkova 2707/38, Praha 5,
proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem náměstí
Hrdinů 1634/3, Praha 4, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 6. prosince 2017
č. j. MV-49509-9/SO-2015, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Praze ze dne 20. května 2020 č. j. 54 A 2/2018 – 29
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. května 2020 č. j. 54 A 2/2018 - 29
a rozhodnutí žalované ze dne 6. prosince 2017 č. j. MV-49509-9/SO-2015 se r uší
a v ěc se vrací žalované k dalšímu řízení.
II. Žalovaná je povinn a zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 18 200 Kč
k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Andreje Vacíka, advokáta, do jednoho měsíce
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím ze dne 30. ledna 2015 č. j. OAM-43463-34/DP-2011 Odbor azylové
a migrační politiky Ministerstva vnitra zamítl žádost žalobkyně o prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast v právnické osobě, a to podle §44a odst. 3
ve spojení s §35 odst. 3 a s §37 odst. 2 písm. b) v návaznosti na §56 odst. 1 písm. j) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“). Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítla žalovaná rozhodnutím
označeným v návětí. Shledala jinou závažnou překážku pobytu žalobkyně na území České
republiky, která spočívá v tom, že žalobkyně se zde dlouhodobě nezdržuje a využívá povolení
k dlouhodobému pobytu pouze ke krátkodobým návštěvám. Přesněji řečeno, žalobkyně v České
republice strávila 47 dnů z 1061 možných, nemohla tedy plnit účel pobytu. Žalovaná vycházela
z kopie cestovního dokladu žalobkyně, kterou zaslalo Velvyslanectví ČR v Moskvě. Žalobkyně
neprokázala tvrzení, že na území České republiky pobývala déle, než jak vyplývá z přechodových
razítek v tomto cestovním dokladu. Hospitalizace v ruské nemocnici, kterou žalobkyně doložila,
ani zdaleka nepokrývá celé období její nepřítomnosti v České republice. Jiný závažný důvod
nepřítomnosti žalobkyně nedoložila. Dle názoru žalované je zcela neúčelné, aby byla žalobkyně
držitelkou povolení k dlouhodobému pobytu, neboť společnost, jejíž je jednatelkou, zřejmě
dokáže uspokojivě fungovat i bez přítomnosti žalobkyně na území České republiky. Krátkodobý
pobyt v potřebném rozsahu si žalobkyně může zajistit například prostřednictvím dlouhodobého
víza za účelem podnikání.
[2] Žalobu proti rozhodnutí žalované zamítl Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“)
rozsudkem označeným v návětí. Konstatoval, že žalobkyně nevyvrátila zjištění vyplývající z kopie
cestovního dokladu, kterou žalovaná obdržela od Velvyslanectví ČR v Moskvě. Přisvědčil
žalované, že žalobkyně neplnila účel pobytu, což představuje jinou závažnou překážku jejího
dalšího pobytu na území České republiky. Počet dní je jedním z ukazatelů, zda cizinec plní účel
pobytu, či nikoli, nejde o pouhé doplňkové kritérium, které by nehrálo žádnou roli v případě,
kdy právnická osoba, jejímž společníkem či statutárním orgánem cizinec je, vyvíjí podnikatelskou
činnost. Cizinec je povinen vykonávat činnost, pro niž je mu uděleno pobytové oprávnění,
alespoň převážně, a to na území České republiky. Krajský soud dále zdůraznil, že účelem
povolení k dlouhodobému pobytu je umožnit cizinci pobyt delší než šest měsíců, čímž se tento
pobytový titul odlišuje například od víz. Obecná tvrzení žalobkyně o tom, že s manželem žije
v České republice již 10 let a jsou začleněni do zdejšího prostředí, a o jejím vysokém věku
a neuspokojivém zdravotním stavu, dle názoru krajského soudu nezakládají nepřiměřenost
zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně v důsledku neprodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu. Krajský soud sice dal žalobkyni za pravdu, že ve správním řízení byly
podstatně překročeny lhůty pro vydání rozhodnutí, což zakládá vadu řízení, avšak nikoli takovou,
která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí žalované.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost. Namítala, že žádný právní předpis nestanoví počet dní, po který musí cizinec pobývat
na území České republiky. Podnikatelská činnost společnosti, kterou stěžovatelka řídí společně
se svým manželem, probíhá zcela standardně, společnost generuje zisk a řádně a včas platí
všechny daně a odvody. Krajský soud v Praze vycházel z neověřených skutečností a nevzal
v úvahu fyzickou nemožnost stěžovatelky podat tzv. negativní důkaz, že při hraničních
kontrolách docházelo k evidentní nečinnosti pohraničníků při orazítkování cestovního pasu
stěžovatelky při překročení státní hranice. Správnost údajů na neověřené kopii cestovního
dokladu nemohla být dodatečně ověřena žádnými údaji ve státních informačních systémech.
Tato skutečnost šla zcela nesprávně k tíži stěžovatelky. Vystavení nového cestovního dokladu
trvá dva až tři měsíce, stěžovatelka nesouhlasí s úvahou žalované, že úmyslně zařídila výměnu
svého pasu za nový.
[4] Stěžovatelka dále namítla, že krajský soud se nezabýval přiměřeností dopadů rozhodnutí
žalované k okamžiku jeho vydání. Upozornila, že z důvodu na straně správních orgánů bylo
o odvolání stěžovatelky rozhodnuto až po více než šesti letech ode dne podání žádosti
o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu. Krajský soud měl přezkoumat přiměřenost
dopadů rozhodnutí žalované na poměry stěžovatelky k prosinci roku 2017, což učinil pouze
povrchně a vysloveně formálně. Stěžovatelce bylo v době rozhodování žalované již 61 let
a pobývala tehdy v České republice se svým manželem již déle než 10 let. Během této doby
se usadili a řádně se začlenili do sociálního, kulturního a podnikatelského prostředí. Je přitom
obecně známo, že pro osoby starší 60 let je velmi složité měnit zásadním způsobem svůj
dosavadní životní styl a začleňovat se zpět do společnosti. Stěžovatelka též doložila svůj špatný
zdravotní stav, je závislá na péči svého manžela a kvalitní lékařské péči, které se jí dostává v České
republice. Rozsudek Krajského soudu byl navíc vydán v době nejvyšší nemocnosti a úmrtnosti
na chorobu Covid-19 v Ruské federaci.
[5] Stěžovatelka uzavřela, že neporušila žádnou povinnost stanovenou zákonem o pobytu
cizinců, řádně plnila veškeré povinnosti jednatele společnosti. To, že se nějakou dobu nacházela
mimo území České republiky, zapříčinila mimo jiné její zdravotní situace, což doložila. Žalovaná
se ani nepokusila ověřit pravdivost tvrzení stěžovatelky týkající se doby jejího pobytu na území
České republiky v příslušných informačních systémech a zcela alibisticky ji odkázala na předložení
kopie razítek v cestovním dokladu v době, kdy již měla stěžovatelka jiný cestovní doklad.
Stěžovatelka neshledává dostatečnou intenzitu porušení svých povinností, aby bylo možné je
kvalifikovat jako závažnou překážku pobytu na území České republiky.
[6] Žalovaná vy vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázala na své rozhodnutí, vyjádření
k žalobě a na rozsudek krajského soudu. Nejvyšší správní soud nepovažoval za nutné zasílat toto
podání stěžovatelce na vědomí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že řízení o její žádosti o prodloužení
dlouhodobého pobytu bylo zatíženo průtahy. Stěžovatelka podala žádost dne 8. června 2011,
k výslechu byla předvolána až v srpnu 2013, prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne
31. ledna 2015 a odvolací řízení trvalo téměř další tři roky (žalovaná rozhodla dne
6. prosince 2017). Délka správního řízení tedy mnohonásobně překročila lhůty pro vydání
rozhodnutí stanovené zákonem o pobytu cizinců, respektive správním řádem. Avšak ačkoli
v tomto směru správní orgány jednoznačně pochybily, nejde o vadu, která by měla vliv
na zákonnost jejich rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. října 2003
č. j. 6 A 171/2002 - 41 či ze dne 3. července 2018 č. j. 6 Azs 178/2018 - 24). Krajský soud
pak při přezkoumávání rozhodnutí žalované správně vycházel ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době jeho vydání, jak mu ukládá §75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), námitka, že by tak činil pouze formálně, není opodstatněná. Otázku,
zda cizinec plnil účel pobytu, respektive zda je dána jiná závažná překážka jeho pobytu na území
bránící prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu §56 odst. 1 písm. j)
ve spojení s §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, je třeba posuzovat ve vztahu k období
platnosti předchozího pobytového oprávnění. V tomto směru nemůže mít běh času v průběhu
správního řízení žádný vliv. Jinak je tomu ve vztahu k posuzování přiměřenosti dopadů
rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince, jež je třeba provést podle skutkového
stavu existujícího ke dni vydání rozhodnutí o žádosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. března 2016 č. j. 7 Azs 322/2015 - 43). Krajský soud však upozornil, že žalovaná
se přiměřeností svého rozhodnutí zvlášť nezabývala proto, že žalobkyně v tomto směru
nevznesla odvolací námitku, a sám posoudil všechny okolnosti, které dle názoru žalobkyně činí
rozhodnutí o neprodloužení povolení k dlouhodobému pobytu nepřiměřeným (body 17 – 19).
To, že tyto námitky shledal nedůvodnými, neznamená, že se jimi řádně nezabýval.
[9] Prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu upravuje §44a zákona o pobytu
cizinců. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení se obdobně užije mimo jiné §35 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců, který stanoví, že dobu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nelze prodloužit,
pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza. Podle §37 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném do 14. srpna 2017) zruší Ministerstvo vnitra
platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec přestal splňovat některou z podmínek
pro udělení víza. A konečně, podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců se cizinci neudělí
dlouhodobé vízum, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná
překážka pobytu cizince na území. Žalovaná podle citovaných ustanovení neprodloužila platnost
povolení stěžovatelky k dlouhodobému pobytu, neboť shledala jinou závažnou překážku pobytu
stěžovatelky na území České republiky. Dle názoru žalované tato překážka spočívá v tom,
že stěžovatelka po většinu doby platnosti dřívějšího povolení k dlouhodobému pobytu, jež jí bylo
naposledy prodlouženo v roce 2009, pobývala mimo území České republiky.
[10] Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako správná skutková zjištění, která žalovaná učinila
na základě kopie cestovního dokladu stěžovatelky. Podle č. 10 odst. 1 nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex
Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex),
se cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí při vstupu a výstupu systematicky opatřují
otiskem razítka. Podle čl. 11 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu, není-li cestovní doklad
státního příslušníka třetí země opatřen otiskem vstupního razítka, mohou se příslušné vnitrostátní orgány
domnívat, že držitel nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky délky pobytu použitelné v dotyčném členském státě.
Tuto domněnku je možné vyvrátit, pokud státní příslušník třetí země jakýmkoli způsobem předloží
věrohodné důkazy, například v podobě jízdenky či letenky nebo svědectví o své přítomnosti mimo území členských
států, o tom, že podmínky týkající se délky krátkodobého pobytu dodržel [čl. 11 odst. 1 Schengenského
hraničního kodexu; totožná úprava je nyní obsažena v čl. 11 a 12 nařízení Evropského
parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016]. Schengenský hraniční kodex
tedy konstruuje vyvratitelnou domněnku, že cizinec vstupoval na území členských států Evropské
unie a zase je opouštěl tak, jak ukazují razítka v jeho cestovním dokladu.
[11] Z kopie cestovního dokladu, který poskytlo Velvyslanectví ČR v Moskvě, vyplývá,
že stěžovatelka v České republice v letech 2009 – 2011 pobývala pouze 47 dní. Stěžovatelka měla
možnost tyto údaje vyvrátit, avšak kromě obecného tvrzení, že její cestovní doklad nebyl opatřen
vstupním razítkem při každém překročení hranice České republiky, neuvedla konkrétně, kdy jindy
na území České republiky v období, kdy měla být podle údajů vyplývajících z kopie cestovního
dokladu v Rusku, pobývala, ani nenabídla relevantní důkazy potvrzující její další pobyt na území
České republiky. Nelze namítat, že žalovaná měla správnost razítek v cestovním dokladu
stěžovatelky ověřit v informačních systémech. Jak již bylo řečeno, podle čl. 11 odst. 1
Schengenského hraničního kodexu se žalovaná mohla na údaje vyplývající ze stěžovatelčina
cestovního dokladu spolehnout a bylo na stěžovatelce, aby je vyvrátila. Stěžovatelka přitom
v tomto směru ani nic konkrétního netvrdila.
[12] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda pouhá skutečnost, že stěžovatelka
po většinu doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu setrvávala mimo Českou republiku,
představuje závažnou překážku jejího dalšího pobytu na území České republiky.
[13] K této otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 18. října 2018
č. j. 5 Azs 82/2016 - 29, č. 3812/2018 Sb. NSS, v němž posuzoval případ, kdy cizinec pobýval
na území České republiky z dvou let, kdy platilo jeho povolení k dlouhodobému pobytu,
pouze 99 dní. Dospěl tehdy k závěru, že „nápadně krátký pobyt v rámci předchozího dlouhodobého pobytu
není sám o sobě (bez dalšího) důvodem pro zamítnutí žádosti o prodloužení tohoto pobytu. Může však být indicií,
která povede správní orgány ke zjišťování, nakolik cizinec skutečně plní účel pobytu, kterým v případě stěžovatele
bylo podnikání, a bylo tudíž na místě posoudit, zda skutečně vykonával (v letech 2009 – 2011) podnikatelskou
činnost, nebo zda jeho podnikání v České republice probíhalo pouze formálně – ‚na papíře‘ bez toho, že by se
projevovalo ve vnějším světě.“ Nejvyšší správní soud též poznamenal, že „účelem povolení k pobytu není
pobyt samotný, nýbrž konkrétně určený účel, pro který byl pobyt povolen a kterým v tomto případě bylo
podnikání“. Skutečná doba pobytu cizince na území tedy podle citovaného rozsudku „není a nemůže
být pro posouzení věci rozhodná. Současně však nelze říci, že by šlo o údaj zcela irelevantní, neboť […] může
indikovat problém či pochybnosti právě ve vztahu k tomu, zda cizinec skutečně reálně plní účel, pro který
mu byl pobyt povolen. Logicky – byl-li cizinci povolen dlouhodobý pobyt, předpokládá se, že se na území České
republiky bude zdržovat dlouhodobě. A nezdržuje-li se zde cizinec dlouhodobě (převážnou část doby, na níž mu
byl pobyt povolen), pak je na správních orgánech, aby náležitě zjistily skutkový stav věci a vyvodily z toho závěr,
na základě něhož cizinci jeho pobyt následně prodlouží nebo naopak neprodlouží […] Závěr žalované,
že stěžovatel neplnil účel předchozího dlouhodobého pobytu na území České republiky a že je tento pobyt pouze
pobytem formálním, nelze postavit bez dalšího dokazování pouze na záznamech z cestovních dokladů stěžovatele,
z nichž vyplývá příliš krátká doba jeho skutečného pobytu na území České republiky a schengenského prostoru.“
(podobně srov. rozsudek ze dne 3. července 2014 č. j. 9 Azs 154/2014 - 45).
[14] Odkázat lze též na výše citovaný rozsudek č. j. 7 Azs 322/2015 - 45, v němž Nejvyšší
správní soud uvedl, že „účelem pobytu není pobyt samotný, nýbrž účel, pro který byl pobyt povolen. Ostatně
samotný zákon o pobytu cizinců výslovně vždy příslušný druh povolení k dlouhodobému pobytu označuje jako
povolení za určitým účelem […]. Pobyt na území České republiky během dvouletého období v celkové délce toliko
63 dnů není sám o sobě jiným závažným důvodem ve smyslu ust. §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců,
a tudíž důvodem pro neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu“ (srov. též rozsudky ze dne
8. listopadu 2017 č. j. 10 Azs 262/2016 - 41, ze dne 18. ledna 2017 č. j. 6 Azs 171/2016 - 40
a ze dne 25. ledna 2017 č. j. 6 Azs 300/2016 - 28).
[15] V rozhodnutích, v nichž Nejvyšší správní soud shledal jinou závažnou překážku pobytu
cizince na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, přistupovaly ke krátké
době faktického pobytu cizince v České republice vždy další okolnosti – jako například
skutečnost, že cizinec neplatil sociální pojištění (rozsudek ze dne 8. srpna 2012,
č. j. 3 As 15/2012 - 29), že prohlásil na okresní správě sociálního zabezpečení, že přerušil
či ukončil podnikatelskou činnost (krajským soudem zmíněný rozsudek ze dne 19. ledna 2012,
č. j. 9 As 80/2011 – 69), společnost cizince neměla žádné příjmy ani majetek (již citovaný
rozsudek č. j. 9 Azs 154/2014 – 45 či krajským soudem zmíněný rozsudek ze dne 31. října 2014,
č. j. 8 Azs 105/2014 - 51), či cizinka popírala členství v družstvu, od něhož povolení k pobytu
odvozovala, a dle vlastních tvrzení během pobytu v České republice vůbec nepracovala (rozsudek
ze dne 27. září 2013, č. j. 4 As 114/2013 - 35).
[16] Z toho vyplývá, že závěr žalované, který potvrdil krajský soud, že krátký pobyt
stěžovatelky na území České republiky sám o sobě svědčí o neplnění účelu dlouhodobého pobytu
za účelem podnikání a představuje závažnou překážku pobytu stěžovatelky na území, nemůže
obstát. Je třeba v kontextu této indicie posoudit, zda stěžovatelka skutečně prostřednictvím účasti
v právnické osobě podnikala (k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. prosince 2011 č. j. 7 As 82/2011 - 81).
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu. Jelikož mají vytýkané vady původ již v žalobou
napadeném rozhodnutí, zrušil Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78
odst. 1, 4 a 5 i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení, v němž bude vázána právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku.
[18] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu i rozhodnutí žalovaného správního orgánu, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo
zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[19] Žalobkyně, která měla ve věci plný úspěch, uhradila v řízení před krajským soudem
soudní poplatek ve výši 3 000 Kč [položka 18 odst. 2 písm. a) přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích]. V řízení o kasační stížnosti žalobkyně uhradila soudní poplatek ve výši
5 000 Kč (položka 19 přílohy k zákonu o soudních poplatcích).
[20] Žalobkyně byla v řízení o žalobě i o kasační stížnosti zastoupena advokátem. Ze spisů
vyplývá, že v řízení před krajským soudem učinil zástupce žalobkyně dva úkony právní služby –
převzetí a příprava právního zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]
a sepis a podání žaloby [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. V řízení před Nejvyšším
správním soudem učinil zástupce stěžovatele jeden úkon právní služby, a to sepis a podání
kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], celkem tedy učinil tři úkony právní
služby podle advokátního tarifu. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle §7 bodu 5,
aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč, k níž je podle §13
odst. 4 advokátního tarifu třeba přičíst 300 Kč jako paušální náhradu hotových výdajů. Částka
10 200 Kč představuje konečnou výši odměny zástupce žalobkyně, neboť nedoložil, že by byl
plátcem daně z přidané hodnoty.
[21] Celková výše náhrady nákladů řízení přiznaných stěžovatelce, zahrnující zaplacené soudní
poplatky a odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů jejího zástupce, tedy činí
18 200 Kč. K jejímu uhrazení byla žalované stanovena přiměřená lhůta jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu