ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.201.2018:75
sp. zn. 7 As 201/2018 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: Okresní hospodářská
komora Opava, se sídlem Nádražní okruh 27, Opava, zastoupena JUDr. Jaromírem Bláhou,
advokátem se sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kapitána Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2018, č. j. 30 Af 19/2016 - 207,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 27. 6. 2014, č. j. ÚOHS-S162/2014/VZ-13682/2014/511/ABr,
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „správní orgán I. stupně“) rozhodl,
že se žalobkyně dopustila správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o veřejných zakázkách“),
za což jí uložil pokutu 30 000 Kč. Deliktního jednání se žalobkyně měla dopustit tím, že nezadala
veřejnou zakázku „Investice do podpory opavského regionu aneb vzdělávání zaměstnanců členů Okresní
hospodářské komory Opava“ v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v §21 zákona
o veřejných zakázkách a dne 19. 5. 2011 uzavřela s dodavatelem TEMPO TRAINING &
CONSULTING a. s. smlouvu o dodávce služeb na plnění předmětné zakázky, přičemž tento
postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Podle správního orgánu byla
žalobkyně v postavení veřejného zadavatele ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných
zakázkách. K tomu správní orgán poukázal na povahu její činnosti (vydává tzv. A. T. A. karnety,
tj. celní dokumenty sloužící pro potřeby dočasného bezcelního vývozu různých druhů zboží
a dále vykonává činnost kontaktního místa veřejné správy Czech point), přičemž v rozpočtovém
roce 2011 činily její příjmy od státu více než 50 % všech jejích příjmů. S ohledem
na předpokládanou hodnotu veřejné zakázky (9 413 500 Kč) měla žalobkyně povinnost tuto
veřejnou zakázku zadat v některém ze zadávacích řízení uvedených v zákoně o veřejných
zakázkách.
[2] Žalobkyně napadla uvedené rozhodnutí rozkladem, předseda Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže rozhodnutím ze dne 22. 12. 2015, č. j. ÚOHS-R249/2014/VZ-
45630/2015/321/MMI, rozklad žalobkyně zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Ztotožnil se se správním orgánem I. stupně i v tom, že žalobkyně je veřejným
zadavatelem ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách.
II.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu, kterou Krajský soud
v Brně (dále též „krajský soud“) rozsudkem označeným v záhlaví tohoto rozsudku zamítl.
Neshledal důvodnou námitku poukazující na nesplnění podmínek uvedených v §2 odst. 2
písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Krajský soud v napadeném rozsudku po detailním
posouzení činnosti žalobkyně dospěl k závěru, že naplňuje podmínky veřejného zadavatele v §2
odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, a žalobní námitky zamítl jako nedůvodné. Správní
orgány své závěry náležitě a správně odůvodnily. K námitce poukazující na nesprávné posouzení
naplnění materiální stránky deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách pak
soud uvedl, že ji žalobkyně vznesla poprvé až v doplnění žaloby, v podané žalobě taková
argumentace obsažena nebyla. Podle §71 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), může žalobce kdykoli za řízení žalobní body
omezit. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní
body může jen ve lhůtě pro podání žaloby. Lhůta pro podání žaloby činí podle §72 odst. 1 s. ř. s.
dva měsíce od oznámení rozhodnutí žalobci písemným vyhotovením rozhodnutí. Námitka
nesprávného posouzení aplikace §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách byla
uplatněna opožděně (§71 odst. 2 ve spojení s §72 odst. 1 s. ř. s.), soud se jí proto věcně
nezabýval. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu) je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě
pro stručnost odkazuje.
III.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost. Namítala, že nebyla naplněna materiální stránka předmětného správního deliktu.
Tuto námitku měl krajský soud vypořádat i přesto, že ji stěžovatelka uplatnila až po lhůtě
pro podání žaloby. Otázku, zda bylo posuzované jednání trestné, jsou totiž správní soudy
povinny posuzovat z moci úřední. Dodala, že fakticky postupovala v souladu se zákonem
o veřejných zakázkách, konkrétně s těmi ustanoveními, která upravují zjednodušené podlimitní
řízení. Materiálně splnila všechny požadavky předepsané pro zjednodušené podlimitní řízení.
Z celkového postupu stěžovatelky před i v pr ůběhu předmětného výběrového řízení je patrné,
že jejím záměrem bylo uskutečnit transparentní a nediskriminační výběrové řízení. Stěžovatelka
tedy postupovala v souladu s §6 zákona o veřejných zakázkách, resp. neporušila zásadu
transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Stěžovatelka má tudíž za to,
že v posuzovaném případě nemohlo dojít k porušení či ohrožení právem chráněného zájmu a tím
ani k naplnění materiální stránky správního deliktu. Dále namítala, že ji nelze považovat
za veřejného zadavatele. Zdůraznila, že nikdy nebyla konečným příjemcem prostředků
poskytnutých jí prostřednictvím dotací. Pro naplnění hypotézy §2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona
o veřejných zakázkách je však nutná příčinná souvislost mezi výdaji státu či jiného veřejného
zadavatele a činností financovaného subjektu. Dotace, kterou stěžovatelka obdržela
na financování posuzovaného zadávacího řízení, však nesloužila pro zabezpečení jejího
fungování, jejím cílem bylo zvýšení konkurenceschopnosti českých podnikatelů. Svůj vztah
k poskytovateli dotace stěžovatelka nepovažuje za vztah úzké závislosti, jímž Soudní dvůr
Evropské unie argumentoval v rozsudku ze dne 3. 10. 2000 ve věci C-380/98, University
of Cambridge, neboť stát žádným způsobem nezasahoval do výběru jejích dodavatelů. Stěžovatelka
se navíc domnívá, že krajský soud uvedený rozsudek Soudního dvora dezinterpretoval.
Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím, že vykonává činnost uspokojující potřeby veřejného zájmu,
která nemá obchodní ani průmyslovou povahu. Z uvedených důvodů navrhla zrušení rozsudku
krajského soudu a současně i rozhodnutí správních orgánů, a vrácení věci k dalšímu řízení.
IV.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační shrnul argumentaci obsaženou v žalobou napadeném
rozhodnutí a v rozsudku krajského soudu. Podle žalovaného je rozsudek krajského soudu
správný. Stěžovatelka přehlíží, že byla zřízena ve veřejném zájmu za účelem vytváření příležitostí
pro podnikání a jeho rozvoj. Pro posouzení povahy dotací poskytnutých stěžovatelce považuje
žalovaný za klíčové, že za ně stěžovatelka státu neposkytla žádné protiplnění. Je třeba rozlišovat
finanční protiplnění za službu od situace, kdy stát poskytl platbu, aby dostál svým povinnostem
v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací. Finance poskytnuté od státu nemusejí mít vztah
ke konkrétní činnosti, kterou stěžovatelka výslovně naplňuje veřejný zájem.
V.
[6] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2019, č. j. 7 As 201/2018 - 52, bylo
řízení o kasační stížnosti přerušeno. Důvodem přerušení bylo to, že při předběžném projednávání
věci sp. zn. 10 As 156/2018 (mající obdobný skutkový a právní základ) desátý senát Nejvyššího
správního soudu zjistil, že v jeho judikatuře existuje nejednotný přístup ohledně otázky,
zda je správní soud povinen se věcně zabývat opožděně uplatněnou žalobní námitku
zpochybňující naplnění formálního či materiálního znaku správního deliktu. Usnesením ze dne
25. 4. 2019, č. j. 10 As 156/2018 - 99, proto desátý senát Nejvyššího správního soudu postoupil
věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu k posouzení otázky, zda „jsou soudy
ve správním soudnictví povinny vypořádat opožděně uplatněnou žalobní námitku zpochybňující naplnění
formálního či materiálního znaku správního deliktu, a to i přesto, že naplnění takovéhoto znaku žalobce
ani nepřímo včas uplatněnou námitkou nezpochybnil.“ O uvedené otázce rozhodl rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 110.
V návaznosti na uvedené usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
15. 4. 2020 vyslovil, že se v řízení pokračuje (§48 odst. 6 s. ř. s.).
[7] V návaznosti na rozhodnutí rozšířeného senátu doručila stěžovatelka soudu k věci
vyjádření, ve kterém uvedla, že právní závěr rozšířeného senátu je třeba vykládat vždy ve vztahu
ke konkrétním aspektům projednávané věci. Ani rozšířený senát nevylučuje, aby v určitých
případech byly správními soudy zohledňovány skutečnosti i bez jejich výslovného vznesení
ze strany některého účastníka. Striktní závěr rozšířeného senátu připadá zjevně v úvahu pouze
v situaci, kdy je opožděná námitka poprvé a opožděně vznesena až v řízení o podané žalobě.
V posuzovaném případě tomu tak však není. Stěžovatelka již v řízení před žalovaným
poukazovala na okolnosti, ze kterých je zcela zřejmé, že při výběru smluvního partnera
postupovala fakticky v souladu se zákonem o veřejných zakázkách a splnila materiálně všechny
požadavky předepsané pro zjednodušené podlimitní řízení. Argumentační linie stěžovatelky
je tedy od počátku správního řízení konstantní a námitky nenaplnění materiální stránky správního
deliktu jsou obsaženy v jednotlivých podáních adresovaných žalovanému. Totožnou námitku
následně uplatnila v řízení před krajským soudem a nyní před Nejvyšším správním soudem.
Nejedná se tedy o žádné nepřípustné novum. Stěžovatelka je přesvědčena, že jde o onen
výjimečný případ, kdy se správní soudy musí námitkou nenaplnění materiální stránky správního
deliktu zabývat, přestože ji stěžovatelka výslovně neuvedla v žalobě. Ve zbytku vyjádření
stěžovatelka shrnuje a rozvádí své předchozí argumenty o tom, že nenaplňuje znaky veřejného
zadavatele.
VI.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že téměř identickou kasační stížností (vč. obdobného
vyjádření k situaci po usnesení rozšířeného ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 110) se již
zabýval v rozsudku ze dne 29. 5. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 130, a neshledal ji důvodnou. Nyní
rozhodující senát neshledal s ohledem na skutkové a právní podobnosti obou věcí důvod
se tohoto rozsudku odchýlit a za účelem zachování jednotnosti rozhodovací praxe zdejšího
soudu (§12 s. ř. s.) z jeho závěrů plně vyšel.
[10] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že krajský soud pochybil, pokud se nezabýval
námitkou stran nenaplnění materiální stránky deliktu. Tuto námitku měl vypořádat i přesto,
že ji stěžovatelka uplatnila až po lhůtě pro podání žaloby. Otázku, zda bylo posuzované jednání
trestné, jsou totiž správní soudy povinny posuzovat z moci úřední.
[11] Nejvyšší správní soud se s touto argumentací neztotožnil, a to s ohledem na závěry
rozšířeného senátu vyslovené v usnesení ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 110. V něm
rozšířený senát uvedl, že: „Také v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým byl uložen
správní trest za přestupek (jiný správní delikt), soud přezkoumává rozhodnutí v mezích žalobních bodů dle §75
odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2
stejného zákona). Soud nepřihlíží k žalobcem neuplatněným důvodům nezákonnosti napadeného rozhodnutí,
včetně nenaplnění materiálního znaku přestupku (deliktu)“. Podle rozšířeného senátu omezení soudního
přezkumu rozhodnutí správních orgánů, a to i ve věcech správního trestání, na skutkové a právní
důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí uplatněné ve lhůtě pro podání žaloby (žalobní
body), zakotvené v §71 odst. 2 a §75 odst. 2 s. ř. s., je v souladu s Listinou základních práv
a svobod i s čl. 6 Úmluvy. Soud je jen výjimečně povinen nad rámec žalobních bodů přihlédnout
z úřední povinnosti také k dalším důvodům. Jedná se o specifické případy dovozené judikaturou,
které rozšířený senát shrnul v bodech 28 a 29 rozhodnutí. Tyto důvody nelze extenzivně
rozšiřovat tak, že by soud měl sám posuzovat naplnění jednotlivých znaků trestnosti jednání,
za něž byl žalobce postižen, aniž by je žalobce řádně a včas zpochybnil.
[12] Lze tak uzavřít, že soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým byl
uložen správní trest za přestupek (jiný správní delikt), přezkoumává rozhodnutí v mezích
žalobních bodů uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby. Uvedený závěr dopadá také na nynější
věc, kdy stěžovatelka neuplatnila řádně a včas námitku nenaplnění materiálního znaku přestupku
(deliktu).
[13] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani tvrzení stěžovatelky ve vyjádření k rozhodnutí
rozšířeného senátu, že se v nynější kauze jedná o výjimečný případ, ve kterém se měl soud
zabývat naplněním materiální stránky přestupku (deliktu), byť tuto skutečnost stěžovatelka
výslovně neuvedla v žalobě. Neuplatnění této skutečnosti ve včasné žalobní námitce nemůže
zhojit fakt, že stěžovatelka naplnění materiální stránky přestupku (deliktu) zpochybňovala
různými argumenty před správními orgány. Krajské soudy nemohou přezkoumávat správní
rozhodnutí s ohledem na to, jak argumentoval účastník řízení v řízení před správními orgány.
Řízení před správním soudem není pokračováním správního řízení před správním orgánem.
Rozsah přezkumu správního rozhodnutí je vymezen uplatněnými žalobními body. Tím je dán
rámec soudního přezkumu (§75 odst. 2 s. ř. s., rozsudek ze dne 29. 1. 2004,
č. j. 2 As 17/2003 79, č. 571/2005 Sb. NSS). Tímto rámcem je následně vázán i Nejvyšší správní
soud v řízení o kasační stížnosti. V kasační stížnosti totiž není možné uplatnit důvody, které
nebyly řádně a včas uplatněny v řízení před krajským soudem, ač tak stěžovatel učinit mohl
(§104 odst. 4 s. ř. s., usnesení ze dne 30. 6. 2003, č. j. 4 Ads 23/2003 - 124, č. 34/2003 Sb. NSS,
či rozsudek ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, č. 419/2004 Sb. NSS).
[14] Krajský soud proto postupoval správně, pokud k opožděně uplatněné námitce nenaplnění
materiální stránky deliktu nepřihlédl. Jelikož stěžovatelka neuplatnila námitku nenaplnění
materiální stránky řádně a včas v řízení před krajským soudem, nemohl se touto námitkou
zabývat ani Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti (srov. §104 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší
správní soud se proto nemohl vyjádřit ani k navazující věcné argumentaci stěžovatelky stran
nenaplnění materiální stránky. Podpůrně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 5. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 130.
[15] Nejvyšší správní soud se dále zabýval množinou argumentů tvořících klíčovou námitku,
dle níž stěžovatelka nenaplňuje znaky veřejného zadavatele. Stěžovatelka zejména namítala,
že ji nelze považovat za veřejného zadavatele. Zdůraznila, že nikdy nebyla konečným příjemcem
prostředků poskytnutých jí prostřednictvím dotací. Pro naplnění hypotézy §2 odst. 2 písm. d)
bodu 2 zákona o veřejných zakázkách je nutná příčinná souvislost mezi výdaji státu či jiného
veřejného zadavatele a činností financovaného subjektu. Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím,
že vykonává činnost uspokojující potřeby veřejného zájmu, která nemá obchodní
ani průmyslovou povahu.
[16] I zde vyšel soud z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2020,
č. j. 10 As 156/2018 - 130, resp. z předcházející judikatury tohoto soudu, zejména pak rozsudků
ze dne 25. 10. 2018, č. j. 4 As 132/2018 - 59, věc Krajská hospodářská komora Královéhradeckého kraje,
ze dne 21. 11. 2018, č. j. 6 As 130/2018 - 59, věc Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou,
a ze dne 20. 5. 2019, č. j. 9 As 50/2018 - 50, věc Krajská hospodářská komora v Plzeňském kraji,
a uplatněné námitky důvodnými neshledal.
[17] Veřejným zadavatelem je ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách,
jiná právnická osoba, pokud: 1. byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu,
které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a 2. je financována převážně státem či jiným veřejným
zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje
či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.
[18] Zákon o veřejných zakázkách do právního řádu ČR implementoval směrnici Evropského
parlamentu a Rady 2004/18/ES, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek
na stavební práce, dodávky a služby. Podle judikatury Soudního dvora EU musí být podmínky,
které pro označení určitého subjektu jako veřejného zadavatele vymezuje směrnice, splněny
kumulativně (srov. rozsudek ze dne 1. 2. 2001, ve věci C-237/99, Komise proti Francii, bod 40,
a zde citovaná judikatura).
[19] Nejvyššímu správnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že různé senáty krajského
soudu při aplikaci §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách nepostupovaly vůči
hospodářským komorám jednotně. Zatímco v tomto případě, stejně jako v rozsudcích ze dne
6. 3. 2018, č. j. 29 Af 242/2016 - 105, a ze dne 28. 3 2018, č. j. 30 Af 19/2016 - 207
a č. j. 30 Af 27/2016 - 232, krajský soud shledal, že okresní (krajské) hospodářské komory mají
postavení veřejného zadavatele podle citovaného ustanovení a žaloby proti příslušným
rozhodnutím žalovaného zamítl, v rozsudcích ze dne 24. 1. 2018, č. j. 31 Af 17/2016 - 66,
a ze dne 18. 10. 2017, č. j. 31 Af 20/2016 - 59, krajský soud sice souhlasil se žalovaným,
že regionální hospodářské komory byly založeny za účelem uspokojování potřeb veřejného
zájmu, nařídil však žalovanému posoudit, zda cílovým příjemcem dotace poskytnuté na projekty
spojené s posuzovanými zadávacími řízeními nemohl být alespoň zprostředkovaně stát,
tedy zda stát za takto poskytnuté finance nezískal nějaké protiplnění (což by vyloučilo posouzení
takové dotace jako veřejného financování ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona
o veřejných zakázkách).
[20] Nejvyšší správní soud však druhý z předestřených přístupů odmítl v rozsudku ze dne
25. 10. 2018, č. j. 4 As 132/2018 - 59. Z tohoto rozhodnutí vyplývá, že regionální hospodářské
komory jsou veřejnými zadavateli ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách.
Nejvyšší správní soud v této věci neshledal důvod, proč na okresní hospodářské komory nahlížet
odlišně, neboť postavení regionálních komor se odvíjí od postavení okresních komor (§3 odst. 3
a 4 zákona č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále též „zákon o Hospodářské komoře ČR“).
Z uvedeného vyplývá, že stěžovatelkou akcentované rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne
24. 1. 2018, č. j. 31 Af 17/2016 - 66, a ze dne 18. 10. 2017, č. j. 31 Af 20/2016 - 59,
byly překonány judikaturou Nejvyššího správního soudu. Na uvedený rozsudek
č. j. 4 As 132/2018 - 59 ostatně navazují i další rozsudky, zejména pak rozsudek
č. j. 10 As 156/2018 - 130, ve kterém se soud souhrnně vyjádřil i k argumentům stěžovatelky
(vč. těch obsažených ve vyjádření k situaci po rozhodnutí rozšířeného senátu).
[21] Na základě posledně uvedeného rozsudku lze pro danou věc uvést, že financováním
ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona o veřejných zakázkách se rozumí platba poskytnutá
subjektu na jeho činnosti, aniž by za ni její poskytovatel obdržel konkrétní protiplnění. Příjemcem
platby je subjekt i tehdy, pokud ji pouze přerozdělí mezi své členy. Dotace představují příjmy
komory i přesto, že jsou jimi hrazeny náklady vzniklé v souvislosti s realizací příslušných projektů
rozsudek (rozsudky ve věcech sp. zn. 10 As 156/2018 a sp. zn. 4 As 132/2018). Ze spisu vyplývá,
že stěžovatelka za přijaté dotační prostředky hradila náklady spojené s realizací předmětného
projektu, jehož prostřednictvím plnila účel, k němuž byla zřízena – tj. k podpoře podnikatelského
prostředí v ČR včetně organizace vzdělávací činnosti atd. (viz Statut stěžovatelky založený
ve správním spisu a rozhodnutí o poskytnutí dotace, jakož i další listiny založené ve spisu).
Příjemcem finančních prostředků tedy byla stěžovatelka, která je dále vynakládala a financovala
jimi svou činnost. Dotace představovala příjem stěžovatelky i přesto, že jí dále hradila náklady
vzniklé v souvislosti s realizací projektu (viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 3. 10. 2000
ve věci C-380/98, The University of Cambridge, bod 22; nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu
ve věcech sp. zn. 6 As 130/2018, sp. zn. 9 As 50/2018, sp. zn. 4 As 132/2018 atp.).
[22] Podle stěžovatelky se nemohlo jednat o veřejné financování také proto, že provedením
projektů, na něž byly poskytnuty jednotlivé dotace, stát získal konkrétní protiplnění, které bylo
v jeho ekonomickém zájmu. Stěžovatelka rovněž namítá, že mezi ní a státem (poskytovatelem
dotace) nevznikl vztah úzké závislosti ve smyslu judikatury Soudního dvora EU.
[23] Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek ze dne 3. 10. 2000 ve věci
C-380/98, The University of Cambridge, ve kterém Soudní dvůr EU nejprve uvedl, že podmínka
veřejného financování má odrážet vztah úzké závislosti (close dependency) mezi státem (nebo jiným
veřejným zadavatelem) jako poskytovatelem platby a konkrétním subjektem jako jejím
příjemcem. Pouze je-li subjekt úzce závislý na státu (je mu v tomto smyslu podřízen), lze po něm
požadovat plnění povinností spojených s postavením veřejného zadavatele, jež sledují shora
uvedený účel. Nikoli každá platba vztah úzké závislosti vytváří či stvrzuje. Jde pouze o platby,
jimiž je financována nebo podporována činnost subjektu bez konkrétního protiplnění (specific
consideration). Nejedná se proto o platby za plnění (služby) sjednané na základě smlouvy (contractual
services), jelikož v tomto případě má na plnění poskytovatel platby ekonomický zájem (economic
interest). Vzniká-li na základě takového smluvního vztahu závislost, nemá povahu úzké závislosti,
nýbrž závislosti obdobné té, jež vzniká mezi smluvními stranami obchodního vztahu
(viz rozsudek ve věci The University of Cambridge, body 20, 21, 24 a 25). Nelze vycházet z toho,
že ve všech případech, kdy existuje blíže nespecifikovaný ekonomický zájem státu na plnění, které
bylo pořízeno z poskytnutých plateb (dotací), jde o konkrétní protiplnění. Podstatné je,
že poskytovatel a příjemce dotace vystupují v soukromoprávním vztahu, který je obdobný
podnikatelskému vztahu, proto by konkrétní protiplnění mělo být dostatečně podrobně
specifikováno v písemné formě v rozhodnutí (smlouvě) o poskytnutí platby. Zda se jedná
o konkrétní protiplnění, musí být zároveň zřejmé od samého počátku dotačního vztahu, tedy již
při přijetí platby (v podrobnostech srov. rozsudky ve věcech sp. zn. 10 As 156/2018,
sp. zn. 4 As 132/2018, sp. zn. 9 As 50/2018 a sp. zn. 6 As 130/2018).
[24] Předmětná dotace (poskytnutá rozhodnutím č. OPLZZ/1.1/52/1/00119) byla
poskytnuta stěžovatelce veřejným zadavatelem (Ministerstvem práce a sociálních věcí, dále též
„MPSV“) na zajištění účelu, k němuž byla zřízena, tedy v širším smyslu k podpoře
podnikatelského prostředí v České republice. Účel dotace od MPSV odpovídal bodu IV. 1
Statutu stěžovatelky, tj. zejména spoluorganizování vzdělávací činnosti a spolupráce s orgány
státní správy a samosprávy v oblasti informačního servisu, profesního vzdělávání a forem
rekvalifikace. Ve smyslu rozsudku věci C-380/98, The University of Cambridge, tedy šlo o platby,
které představují veřejné financování, aniž by bylo nutné zkoumat poskytnutí konkrétního
protiplnění. Při poskytnutí těchto dotací totiž stěžovatelka nebyla s poskytovatelem dotace
v soukromoprávním vztahu obdobnému podnikatelské činnosti. Vystupovala ve vztahu závislosti
na poskytovateli dotace a prostředky z této dotace byly určeny k plnění hlavního poslání
stěžovatelky - tedy k podpoře podnikatelského prostředí a vzdělávání v regionu, kde působí.
Za uvedené platby žádné protiplnění ve smyslu rozsudku C-380/98 nenásledovalo. Ani z ničeho
jiného neplyne, že by v okamžiku přijetí dotace mělo být poskytnutí konkrétního protiplnění
zřejmé. Dotace proto nepředstavovala plnění poskytnuté na základě běžných obchodních
podmínek za konkrétní protiplnění ve prospěch státu. Z rozsudku Soudního dvora C-380/98
plyne, že pouze platby, které směřují k podpoře aktivit daného subjektu bez specifického
protiplnění (obdobnému protiplnění v soukromoprávních vztazích) představují veřejné
financování. Dotace lze přitom z povahy věci považovat za platby, za něž specifické protiplnění
nenáleží. Dotace představují nenárokovou finanční výpomoc většinou spjatou s realizací
konkrétního projektu. Nelze je stavět na roveň platbě za poskytnutí služeb na čistě
soukromoprávní bázi. Dotace byla stěžovatelce poskytnuta orgánem veřejné moci - MPSV.
V rámci tohoto vztahu vystupovala stěžovatelka v závislém postavení na poskytovateli dotace
(MPSV), nikoli v postavení obdobnému soukromoprávnímu vztahu nezávislých subjektů. Čerpala
finanční prostředky z veřejných zdrojů za účelem realizace vzdělávacích programů pro členy
stěžovatelky v opavském regionu. Není přitom sporu o tom, že na základě poskytnuté dotace
stěžovatelka projekt realizovala. Realizace projektu představuje naplnění účelu poskytnuté dotace,
nikoliv protiplnění ve smyslu rozsudku C-380/98 (k tomu viz body 44 a 45 stanoviska
generálního advokáta Albera ve věci C-380/98). Podpůrně lze poukázat i na obdobně vyznívající
argumentaci v nyní přezkoumávaném rozsudku krajského soudu, se kterou se zdejší soud
ztotožnil.
[25] V souladu s krajským soudem lze dodat i to, že z obs ahu správního spisu vyplývá,
že výnosy stěžovatelky získané vlastní činností, případně z členských příspěvků činily
v předmětném roce 2011 částku 1 256 428 Kč. Dotace poskytnuté stěžovatelce v roce 2011 činily
celkem 2 704 123 Kč. V roce 2010 dosahovaly výnosy stěžovatelky z vlastní hospodářské činnosti
a členské příspěvky 1 038 601 Kč, tedy obdobné výše jako v roce 2011, kdy byla předmětná
zakázka vyhlášena. Veřejná zakázka byla vyhlášena 1. 4. 2011, nicméně již 20. 12. 2010 MPSV
rozhodlo o poskytnutí dotace ve výši 17 121 195 Kč na předmětnou zakázku s termínem
realizace 2011 - 2013; stěžovatelka byla s rozhodnutím obeznámena a zavázala se dodržovat jeho
podmínky. Z přílohy 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace byl stěžovatelce znám i rozsah
vzdělávacích aktivit a z toho vyplývající předpoklad čerpání finančních prostředků pro jednotlivé
roky 2011, 2012 a 2013. Stěžovatelka si tedy v době zadání veřejné zakázky měla být vědoma,
že její příjmy v roce 2011 budou z více než poloviny tvořeny dotacemi. S ohledem na výši
finančních zdrojů stěžovatelky získaných z vlastní hospodářské činnosti a členských příspěvků
v roce 2010 a vzhledem ke skutečnosti, že na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne
20. 12. 2010 byla stěžovatelce přidělena dotace v maximální výši 17 121 195 Kč, bylo lze skutečně
předpokládat, že v roce 2011 přijaté dotace budou tvořit více než 50 % jejích příjmů a že tedy
naplní požadavek uvedený v §2 odst. 2 písm. d) bod 2 zákona o veřejných zakázkách. S krajským
soudem lze souhlasit i v tom, že správní orgány se otázkou veřejného financování důkladně
zabývaly ve svých rozhodnutích.
[26] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2018 - 130 přitom bod 4
preambule zadávací směrnice 2014/24/EU na danou věc nedopadá. V uvedeném rozhodnutí
se soud vypořádal i s argumentací účastníka daného řízení zpochybňující postavení veřejného
zadavatele z důvodu financování z příspěvků svých členů a nesení ztrát spojených s činností
hospodářské komory a neshledal ji důvodnou. Mj. uvedl, že příjmy účastníka řízení tvoří z velké
části dotace, přičemž jeho činnost není primárně vykonávána za účelem zisku (tyto podmínky
jsou splněny i v případě stěžovatelky).
[27] Soud nesouhlasí ani s tím, že by v případě stěžovatelky nebyla splněna další kumulativní
podmínka pro naplnění definice veřejného zadavatele ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona
o veřejných zakázkách, a sice že vykonává činnosti vedoucí k uspokojování potřeb veřejného zájmu,
které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. Krajský soud i žalovaný považují za tuto činnost
vydávání osvědčení o původu zboží a karnetů A. T. A. Stěžovatelka v této souvislosti krajskému
soudu vytýká, že nepřisvědčil její námitce spočívající v tom, že tato osvědčení nevydává sama,
nýbrž jménem a na účet Hospodářské komory ČR. Postavení okresních hospodářských komor
podle stěžovatelky nelze odvíjet od Hospodářské komory ČR. Stěžovatelka nadto uvádí, že tuto
činnost vykonává za odměnu na základě příkazní smlouvy s odpovědností jen vůči Hospodářské
komoře ČR. Výkon této činnosti jí proto nelze přičítat jako její vlastní. Upozorňuje též na to,
že Hospodářská komora ČR touto činností může pověřit jakýkoliv subjekt, nejenom regionální
hospodářské komory. Ne všechny okresní hospodářské komory přitom podle stěžovatelky byly
Hospodářskou komorou ČR k vydávání karnetů A. T. A. a osvědčení o původu zboží zmocněny.
[28] Uvedenou argumentaci odmítl soud v rozsudku ve věci sp. zn. 10 As 156/2018,
resp. v rozsudku ve věci sp. zn. 4 As 132/2018, ve kterých potvrdil podrobnou argumentaci
obsaženou v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 3. 2018, č. j. 29 Af 24/2016 - 105.
Ze stejných premis vychází také rozsudek krajského soudu napadeného v nynější kauze.
[29] Z uvedených rozhodnutí zejména vyplývá, že naplnění podmínky založení či zřízení
za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu nebrání, pokud daný subjekt provozuje i jiné
činnosti nad rámec úkolů ve veřejném zájmu. Postačuje, pokud činnost ve veřejném zájmu tvoří
byť i relativně malý podíl na činnosti daného subjektu (viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne
15. 1. 1998 ve věci C-44/96, Mannesmann). Podle §4 odst. 1 písm. g) zákona o Hospodářské
komoře ČR bylo tomuto subjektu svěřeno vystavování osvědčení o skutečnostech důležitých
v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě; s tím, že tato osvědčení mají
povahu veřejných listin. Hospodářská komora a stěžovatelka uzavřely smlouvu o spolupráci
při výkonu činnosti na úseku karnetů A. T. A. a certifikátů o původu zboží. Z ní vyplývá,
že smluvní strany se dohodly na zajištění výkonu činnosti Hospodářské komory ČR v regionech
při vystavování (potvrzování) karnetů A. T. A. a při c ertifikační činnosti o původu zboží
(viz čl. III Smlouvy). Stěžovatelka byla uvedenou smlouvou zmocněna, aby jménem a na účet
Hospodářské komory ČR předmětné certifikáty (které vznikají v mezinárodním obchodě a mají
povahu veřejných listin) vystavovala. Vydávání těchto osvědčení stěžovatelka přitom
nezajišťovala jen pro členy Hospodářské komory ČR, nýbrž pro každý subjekt, který o certifikát
požádá a splní stanovené podmínky. Při vydávání certifikátů tedy stěžovatelka směřovala svou
činnost vůči neurčitému okruhu osob. V této činnosti Nejvyšší správní soud spatřuje zjevné
uspokojování potřeb veřejného zájmu (podrobněji viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 5. 2020, č. j. 10 As 156/2018 - 130). Podle Nejvyššího správního soudu je současně v případě
stěžovatelky naplněno také zákonné kritérium potřeb majících obchodní či průmyslovou povahu.
Pro naplnění tohoto kritéria je příznačné provozování činnosti primárně za účelem zisku, nesení
ztrát vzešlých z činnosti a působení v rámci hospodářské soutěže za stejných podmínek jako
ostatní subjekty soutěžící v rámci stejného relevantního trhu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 9. 2009, č. j. 9 Afs 111/2008 - 91, č. 1959/2009 Sb. NSS,
věc THERMAL-F, či rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 5. 2003 ve věci C-18/01, Korhonen
a další). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu odmítá zejména tvrzení stěžovatelky, že vydáváním
karnetů A. T. A. a osvědčení o původu zboží může Hospodářská komora pověřit jakýkoliv třetí
subjekt a že je čistě na domluvě mezi třetím subjektem a Hospodářskou komorou ČR,
zda uzavřou soukromoprávní vztah. To by nasvědčovalo existenci konkurenčního, tržního
prostředí, a mohlo by se tudíž jednat o činnost mající obchodní či průmyslovou povahu.
Hospodářská komora ČR, resp. stěžovatelka, jejíž postavení je odvozeno od postavení
Hospodářské komory ČR jako celku, má jedinečné postavení a oprávnění. Zákon o Hospodářské
komoře ČR výslovně opravňuje Hospodářskou komoru ČR k uvedeným činnostem. Z ničeho
nevyplývá, že by tyto specifické činnosti mohl vykonávat (či vykonával) také jiný subjekt, jak tvrdí
stěžovatelka v kasační stížnosti. Toto tvrzení ostatně stěžovatelka relevantně nedokládá.
Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že v jiných oblastech své činnosti (pořádání školení,
získávání nových členů z řad podnikatelských subjektů) je stěžovatelka konkurenci skutečně
vystavena. Není přitom podstatné, že ne všechny okresní, krajské či regionální hospodářské
komory zmocnila Hospodářská komora ČR k vydávání karnetů A. T. A. či osvědčení o původu
zboží (v podrobnostech k uvedeným závěrům srov. rozsudek č. j. 10 As 156/2018 - 130).
[30] Výše uvedeným nosným východiskům odpovídá i vyčerpávající rozsudek krajského soudu
ze dne 28. 3. 2018, č. j. 30 Af 19/2016 - 207, se kterým se zdejší soud ztotožnil
a v podrobnostech na něj odkazuje. Krajský soud správně interpretoval právní úpravu, judikaturu
(vč. rozsudku Soudního dvora ve věci University of Cambridge - viz výše) a důkladně vypořádal
nosnou žalobní argumentaci (jeho rozsudek čítá 17 stran, na kterých krajský soud podrobně
odůvodňuje své závěry). S krajským soudem lze souhlasit rovněž v tom, že i poskytování služeb
CzechPoint představuje uspokojování potřeb veřejného zájmu. Ze Smlouvy o výkonu činností
kontaktního místa veřejné správy uzavřené mezi Hospodářskou komorou ČR a stěžovatelkou
vyplývá, že za účelem snižování administrativní náročnosti podnikatelského prostředí zpřístupní
Hospodářská komora ČR službu provozování kontaktního místa veřejné správy nejširší
podnikatelské veřejnosti přímo v místě působnosti složek hospodářské komory (čl. II). Výkon
působnosti Hospodářské komory ČR při poskytování služeb kontaktního místa veřejné správy
(CzechPoint) lze chápat jako přenesení výkonu veřejné správy na subjekt soukromého práva
(HK ČR, případně na její jednotlivé složky). Při poskytování těchto služeb dochází
k uspokojování potřeb veřejného zájmu. Smyslem kontaktních míst CzechPoint je přiblížení
služeb veřejné správy občanovi, tedy zajištění lepší dostupnosti těchto služeb (viz předmět
smlouvy uzavřené mezi HK ČR a stěžovatelkou o výkonu činností CzechPoint). Výpisy, které
kontaktní místa veřejné správy vydávají, mají povahu veřejných listin. Žádost o vydání výpisu
na kontaktním místě veřejné správy může podat kdokoliv; stěžovatelka tak při uspokojování
těchto potřeb směřuje vůči neurčitému okruhu osob, nikoliv výlučně vůči svým členům,
čímž se podílí na uspokojování potřeb veřejného zájmu Je přitom pravdou, že z §8a odst. 3
zákona č. 365/2000 Sb., vyplývá, že za poskytování služeb CzechPoint lze vybírat poplatek.
Právní úprava však stanoví jeho maximální výši, která nesmí přesáhnout sazbu dle zákona
o správních poplatcích. Z toho pak vyplývá, že i tyto služby nejsou vykonávány na ryze
konkurenční bázi, neboť zákon limituje výši odměny, jež lze za dané služby inkasovat (např.
položka 10 písm. a) zákona o správních poplatcích).
[31] Není přitom povinností kasačního soudu zkoumat argumentaci, která nezazněla v řízení
před krajským soudem. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu ustanovení
§104 odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní
důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno,
ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné. Ustanovení §109 odst. 5 s. ř. s. pak brání
tomu, aby se poté, co bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, uplatňovaly skutkové novoty.
K takto uplatněným novým skutečnostem kasační soud při svém rozhodování nepřihlíží
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, ze dne
25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, ze dne 30. 3. 2012, č. j. 4 Azs 1/2011 - 89, či usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2018, č. j. 8 Azs 259/2017 - 67). Pokud by bylo v řízení
o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem připuštěno uplatnění skutkových a právních
novot, vedlo by to fakticky k popření kasačního principu, na němž je řízení o tomto
mimořádném opravném prostředku vystavěno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 3. 2012, č. j. 4 Azs 1/2011 - 89). Stěžovatelka v žalobě explicitně nenamítala,
že je třeba zkoumat také to, zda veřejné finance poskytnuté státem byly využity právě na činnosti
vykonávané ve veřejném zájmu, že v rozhodnutí správních orgánů absentuje hodnocení
charakteru předmětných plnění atp. Z procesní opatrnosti soud konstatuje, že ani takové námitky
by nebyly s to změnit nic na zákonnosti rozsudku krajského soudu, resp. předcházejících
rozhodnutí správních orgánů. Žalovaný a krajský soud dospěli ke správnému závěru,
že stěžovatelka byla v postavení veřejného zadavatele ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona
o veřejných zakázkách a jako taková byla povinna zadat veřejnou zakázku v jednom
ze zadávacích řízení upravených tímto zákonem. K důvodům, které soud vedly k tomu závěru,
viz výše.
[32] Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal důvodným ani návrh stěžovatelky na položení
předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Jak stěžovatelce správně vysvětlil již krajský soud, hlavní
kritéria pro posouzení pojmu veřejného financování byla judikaturou Soudního dvora nastolena
a lze z nich vycházet (viz judikáty Soudního dvora EU citované výše). Předběžné otázky nelze
opakovaně pokládat v oblastech, které Soudní dvůr EU již objasnil, a to jen proto, že se liší
konkrétní skutkové okolnosti posuzovaného případu. Podrobněji viz bod 91 rozsudku krajského
soudu.
[33] V podrobnostech odkazuje soud na závěry shora uvedené judikatury (zejména pak
rozsudku č. j. 10 As 156/2018 - 130, který neshledal důvodnými námitky obsažené v téměř
identické kasační stížnosti, resp. v téměř identickém vyjádření k situaci po rozhodnutí
rozšířeného senátu).
[34] S ohledem na výše uvedené Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítnout (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[35] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu