ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.36.2020:52
sp. zn. 7 As 36/2020 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyň: a) JUDr. Ing. H. H.,
LL.M., b) DV Insolvence, v. o. s., obě se sídlem V luhu 754/18, Praha 4, obě zastoupeny
JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému:
Ministerstvo spravedlnosti České republiky, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyň a) a b) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2020,
č. j. 10 A 51/2018 - 65,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2020, č. j. 10 A 51/2018 - 65,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Žalobkyni a) se vrací soudní poplatek ve výši 2 000 Kč, který bude vyplacen
z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce žalobkyně a) JUDr. Ing. Jakuba
Backy, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Žalobkyni b) se vrací soudní poplatek ve výši 2 000 Kč, který bude vyplacen
z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce žalobkyně b) JUDr. Ing. Jakuba
Backy, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Ministerstvo spravedlnosti (dále též „ministerstvo“) rozhodnutím ze dne 22. 9. 2017,
č. j. MSP 79/2017 OINS-SRIS/20, pozastavilo žalobkyni a) podle §10 odst. 1 písm. a) zákona
č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, v rozhodném znění (dále též „zákon o insolvenčních
správcích“) právo vykonávat činnost insolvenčního správce z důvodu vedeného trestního stíhání
pro jiný úmyslný trestný čin ohrožující důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce.
Trestní stíhání proti žalobkyni bylo zahájeno na základě usnesení policejního orgánu Národní
centrály proti organizovanému zločinu, služby kriminální policie a vyšetřování Policie České
republiky ze dne 9. 6. 2017, č. j. NCOZ-504- 1836/TČ-2016-412202. Ve vztahu k žalobkyni b)
ministerstvo uvedlo, že se jedná o účastníka řízení - dotčenou osobu podle §27 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“). Odkázalo
na §9 odst. 1 písm. f) zákona o insolvenčních správcích, z nějž plyne, že pozastavením práva
vykonávat činnost insolvenčního správce ohlášenému společníkovi veřejné obchodní společnosti
se ex lege pozastavuje právo vykonávat činnost insolvenčního správce i této veřejné obchodní
společnosti, která je insolvenčním správcem a na §2 odst. 2 téhož zákona, podle něhož je
insolvenčním správcem rovněž veřejná obchodní společnost, která je oprávněna vykonávat
činnost insolvenčního správce, tedy i žalobkyně b).
[2] Proti rozhodnutí ministerstva podaly žalobkyně a) a žalobkyně b) [dále společně též
„žalobkyně“] prostřednictvím jejich společného zástupce jedním podáním ze dne 5. 10. 2017
rozklad, v němž uplatnily shodné námitky. Dne 26. 1. 2018 vydal ministr spravedlnosti (dále též
„žalovaný“) rozhodnutí č. j. MSP-51/2017-ORA-ROZ/3, jímž ve věci žalobkyně a) rozhodl tak,
že rozklad žalobkyně a) zamítl a rozhodnutí ministerstva potvrdil.
II.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podaly obě žalobkyně společnou žalobu, v níž mimo jiné
namítly, že žalovaný opomenul rozhodnout o rozkladu žalobkyně b), přestože tato byla
účastníkem správního řízení. Bez vypořádání tohoto rozkladu nemohl žalovaný potvrdit
prvostupňové rozhodnutí. V dalších žalobních bodech žalobkyně rozporovaly správnost věcného
posouzení a namítaly předčasnost rozhodnutí o pozastavení činnost žalobkyně a).
[4] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu
zamítl. Ze správního spisu ověřil, že proti rozhodnutí ministerstva podaly rozklad obě žalobkyně
jakožto účastnice řízení dle §27 odst. 1, resp. odst. 2 správního řádu. Dále konstatoval, že oběma
žalobkyním svědčí aktivní legitimace k podání žaloby podle §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), žalobkyni b) nadto
svědčí žalobní legitimace přinejmenším podle §65 odst. 2 s. ř. s. Žalobkyním přisvědčil,
že opomenutí rozhodnout o rozkladu by v teoretické rovině zakládalo závažné procesní
pochybení, k němuž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. V posuzované věci však nedošlo
k tomu, že by se žalovaný s rozkladem žalobkyně b) věcně nevypořádal. Ve správním spise je
založena jediná listina označená jako rozklad, kterou za žalobkyně podal jejich společný zástupce
a která obsahuje jednu sadu argumentace, přičemž u žádné z námitek není uvedeno, že by ji
podávala jen žalobkyně a) či jen žalobkyně b). Jednalo se o společný rozklad, nikoliv o dva
rozklady. Přestože napadené rozhodnutí ve vztahu k žalobkyni b) mlčí a jeho výrok by mohl
působit, jako by o jejím rozkladu nebylo rozhodnuto, z materiálního pohledu k takové situaci
nedošlo. Žalovaný se zabýval všemi rozkladovými námitkami a vypořádal je. Ve věci byl tedy
podán jediný rozklad proti rozhodnutí ministerstva, bylo o něm rozhodnuto a předmět řízení byl
zcela vyčerpán. Nezmínil-li žalovaný ve výroku napadeného rozhodnutí zamítnutí rozkladu
ve vztahu k žalobkyni b), nejedná se o vadu řízení spočívající v nerozhodnutí o jejím rozkladu,
ale toliko o vadu tohoto výroku spočívající v jeho neúplnosti. Dle městského soudu napadené
rozhodnutí obstojí i z hlediska povinnosti identifikovat účastníky řízení podle §68 odst. 2
správního řádu, když žalobkyni a) označilo ve výroku a žalobkyni b) označilo alespoň v bodu 3
odůvodnění. Z hlediska vymezení předmětu řízení sice výrok nevyhovuje požadavkům §68
odst. 2 správního řádu, neboť absentuje zmínka o tom, že se týká i rozkladu podaného žalobkyní
b), avšak v posuzovaném případě se nejedná o vadu, která by způsobila nezákonnost napadeného
rozhodnutí. Žalobkyně ani nespecifikovaly, jakým způsobem tato absence zasáhla do jejich práv.
Jejich zájmy jsou hájeny identickým způsobem, žádné námitky nebyly pominuty. Osud výkonu
činnosti obou je odvislý od rozhodnutí ve vztahu k žalobkyni a). Jelikož rozhodnutí bylo
doručeno zástupci obou žalobkyň, došlo k tomu, že se žalobkyně b) s jeho obsahem fakticky
seznámila, a rozhodnutí lze tak považovat za oznámené oběma žalobkyním.
[5] Městský soud neshledal důvodnými ani další žalobní námitky. Shledal, že napadené
rozhodnutí reagovalo na všechny námitky, je řádně odůvodněno a má oporu ve správním spisu.
Správní orgány řádně posoudily a zdůvodnily, proč jednání žalobkyni a), pro které vůči ní bylo
zahájeno trestní stíhání, ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce ve smyslu
§10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích. Pochybení nelze spatřovat v tom,
že si nevyžádaly podklady od České advokátní komory, která vyhodnocovala vliv usnesení
o zahájení trestního stíhání žalobkyně a) na výkon advokacie. Taková povinnost ze zákona
o insolvenčních správcích ani z jiného právního předpisu nevyplývá. Nic nelze vytknout ani
úvaze správních orgánů, že doba uplynulá od inkriminovaného jednání do vydání
prvostupňového rozhodnutí není natolik silnou polehčující okolností, aby postačovala k upuštění
od pozastavení činnosti. Soud neshledal napadené rozhodnutí předčasným ani nepřiměřeným.
III.
[6] Proti tomuto rozsudku podaly žalobkyně a) a žalobkyně b) [dále též „stěžovatelka a)“
a „stěžovatelka b)“ společně také jako „stěžovatelky“] v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Současně s tím podaly návrh na vydání
předběžného opatření, alternativně, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
[7] Dle stěžovatelek městský soud chybně vyhodnotil otázku absence rozhodnutí o rozkladu
stěžovatelky b). Přestože rozklad podaly obě stěžovatelky, napadené rozhodnutí zamítá pouze
rozklad stěžovatelky a). Neobstojí argumentace, že byl podán jeden rozklad dvěma účastníky
řízení. Každá ze stěžovatelek má v řízení samostatné postavení a každá podala rozklad. Na tom
nic nemění, že tak učinily v jednom dokumentu a uplatňují totožné námitky. Nejednalo se o jeden
rozklad. Absence rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky b) představuje závažné pochybení, které
zasáhlo do jejího práva na spravedlivý proces a požadavku právní jistoty. Napadené rozhodnutí
zjevně není rozhodnutím o obou rozkladech. To nelze dovozovat z existence společného
zastoupení či z obsahu rozkladových argumentů. Správní orgán je povinen rozhodnout
o opravném prostředku zcela výslovně. Účastník řízení by neměl být vystaven složitým právním
úvahám, zda o jeho opravném prostředku bylo rozhodnuto či nikoliv a on je stále účastníkem
správního řízení. V posuzovaném případě se nejedná o formální vady písemného vyhotovení
rozhodnutí, ale o zcela fatální opomenutí vypořádání konkrétního opravného prostředku. Další
kasační námitky směřují do vypořádání věcných námitek ze strany městského soudu.
[8] Stěžovatelky navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu, jakož
i rozhodnutí žalovaného a ministerstva a věc vrátil ministerstvu k dalšímu řízení.
IV.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem městského soudu,
že nezmínění zamítnutí rozkladu ve vztahu ke stěžovatelce b) nepředstavuje takovou vadu, která
by způsobovala nezákonnost napadeného rozhodnutí. Ve věci byl podán toliko jediný (společný)
rozklad bez rozlišení, kdo jaké námitky uplatňuje. Městský soud proto správně konstatoval,
že žalovaný rozhodl o jednom rozkladu týchž osob. Žalovaný upozorňuje na to, že pokud by
nebylo rozhodnuto o rozkladu stěžovatelky b), nebyla by naplněna její žalobní legitimace.
Za nedůvodné považuje žalovaný i ostatní kasační námitky. Správní orgány svá rozhodnutí
založily na přezkoumatelné správní úvaze, která je v odůvodnění řádně, jasně, srozumitelně a bez
vnitřních rozporů vyjádřena. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), přičemž dospěl k závěru, že napadený rozsudek
městského soudu je třeba zrušit pro zmatečnost řízení před soudem spočívající v tom,
že v případě stěžovatelky b) chyběly podmínky řízení, neboť její žaloba byla podle §68 písm. a)
s. ř. s. nepřípustná. Otázka přípustnosti žaloby přitom spadá do širšího okruhu podmínek řízení
ve správním soudnictví, které je soud povinen zkoumat z úřední povinnosti. Až po ověření
předpokladu přípustnosti žaloby se může soud věcí zabývat po obsahové stránce (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, č. j. 3 As 121/2017 - 51).
[11] Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
[12] Ze správního spisu vyplývá, že ministerstvo oznámilo stěžovatelce a) přípisem ze dne
20. 7. 2017 zahájení řízení z moci úřední o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního
správce. Přípisem ze dne 8. 8. 2017 ministerstvo oznámilo zahájení uvedeného řízení stěžovatelce
b) jakožto účastníkovi řízení - dotčené osobě. Rozhodnutím ze dne 22. 9. 2017 ministerstvo
pozastavilo stěžovatelce a) právo vykonávat činnost insolvenčního správce do dne nabytí právní
moci, jímž se končí trestní řízení zahájené vůči její osobě na základě usnesení policejního orgánu
Národní centrály proti organizovanému zločinu, služby kriminální policie a vyšetřování České
republiky ze dne 9. 6. 2017. Rozhodnutí ministerstva bylo doručeno do datových schránek obou
stěžovatelek. Dne 5. 10. 2017 doručil ministerstvu zástupce obou stěžovatelek rozklad proti
rozhodnutí ministerstva o pozastavení práva stěžovatelky a) vykonávat činnost insolvenčního
správce spolu s plnými mocemi udělenými stěžovatelkami a) a b). V rozkladu jsou označeny obě
stěžovatelky, přičemž za každou je rozklad samostatně podepsán jejich zástupcem. Bod I.
rozkladu obsahuje rekapitulaci dosavadního průběhu řízení a je zakončen větou: „Účastnice a také
dotčená osoba (taktéž v pozici účastníka řízení) tímto proti Rozhodnutí podávají rozklad, jelikož Rozhodnutí je
nesprávné a v rozporu s právními předpisy, přičemž jej blíže odůvodňují následovně.“ Za touto větou pak
následují další body, v nichž stěžovatelky shrnují argumentaci ministerstva, uvádí (společné) výtky
vůči jeho postupu a úvahám a předkládají závěrečný návrh. Dále je ve spise založeno rozhodnutí
žalovaného ve věci rozkladu ze dne 5. 10. 2017 podaného stěžovatelkou a), které bylo doručeno
dne 5. 2. 2018 do datové schránky společného zástupce stěžovatelek.
[13] Dle §152 odst. 6 správního řádu [n]estanoví-li zvláštní zákon jinak, lze v řízení o rozkladu
a) rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma
žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo
b) rozklad zamítnout.
[14] Podle §67 odst. 1 správního řádu [r]ozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo
ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo
povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.
[15] Podle §68 odst. 1 správního řádu [r]ozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení
účastníků.
[16] Podle §68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci, kteří
jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.
[17] Povahou výroku rozhodnutí se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 14. 7. 2015, č. j. 8 As 141/2012 - 57, kde konstatoval: „Výrok je výrazem vlastního
autoritativního rozhodnutí správního orgánu o právu nebo povinnosti v otázce, která je předmětem správního
řízení. Ve výrokové části rozhodnutí se uvádí nejen výrok či výroky, ale také další zákonem předepisované údaje
(srov. Průcha, P.: Správní řád s poznámkami a judikaturou, Praha: Leges, 2012, str. 197). Rozšířený senát
v této souvislosti považuje za vhodné ocitovat rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j.
3 Ads 96/2011 - 118, kde se výstižně uvádí, že ‘výrokovou část správního rozhodnutí nelze ztotožňovat
s výrokem rozhodnutí. Ve výrokové části je označ en orgán, který jako věcně příslušný ve věci
rozhodl; poté jsou v ní označeni účastníci řízení podle §27 odst. 1 s. ř., kterým správní rozhodnutí
zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti nebo o nichž se prohlašuje, že práva nebo
povinnosti mají nebo nemají, a jejich zástupců; poté je v ní uvedena vlastní právní otázka, která je
předmětem řízení (např. uložení pokuty za protiprávní jednání /jak tomu bylo ostatně v tomto případě/ nebo
zamítnutí žádosti o určitou dávku či nepřiznání nároku); dále jsou uvedena příslušná ustanovení právních
předpisů, na jejichž základě bylo vydáno rozhodnutí a samozřejmě samotný výrok rozhodnutí. Právě samotný
výrok rozhodnutí náležitě vyjadřuje, jakým způsobem př íslušný správní orgán rozhodl
o předmětu řízení. Výrok rozhodnutí musí být přitom jasný, srozumitelný, přesný a určitý, neboť
pouze ten (na rozdíl od ostatních částí správního aktu, jako je označení orgánu, který rozhodl,
návětí, odůvodnění, poučení) v sobě nese autoritativní úpravu práv a povinností.(…).“
[18] V žalobou napadeném rozhodnutí je ve výrokové části uvedeno: „Ve věci rozkladu ze dne
5. 10. 2017 podaného insolvenční správkyní JUDr. Ing. H . H., se sídlem (…), zastoupenou (…), proti
rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 22. 9. 2017, č. j. MSP 79/2017 OINS SRIS/20, kterým bylo
rozhodnuto o tom, že se insolvenční správkyni pozastavuje právo vykonávat činnost podle §10 odst. 1 písm. a)
zákona č. 321/2006 Sb., o insolvenčních správcích, protože proti ní bylo zahájeno trestní stíhání na základě
usnesení policejního orgánu (…), pro úmyslný trestný čin ohrožující důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního
správce, jsem jakožto vedoucí ústředního správního úřadu věcně příslušný podle §152 odst. 2 zákona č.
500/2004 Sb. správní řád, rozhodl
takto:I. Podle §152 odst. 6 písm. b) ve spojení s §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, rozklad insolvenční správkyně JUDr. Ing. H . H., se sídlem (…), ze dne
5. 10. 2017, zamítám a rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 22. 9. 2017, č. j. MSP-79/2017
OINS SRIS/20, potvrzuji.“
[19] Vzhledem k obsahu citované výrokové části nelze než konstatovat, že žalovaný tímto
rozhodnutím rozhodl toliko o rozkladu stěžovatelky a). Je zde jasně stanoveno, že rozhodnutí
bylo vydáno právě ve věci rozkladu stěžovatelky a), a pouze rozklad stěžovatelky a) byl zamítnut.
Právě výrok rozhodnutí přitom představuje jeho závaznou část, kterou se zakládají, mění nebo
ruší práva anebo povinnosti nebo se prohlašuje, že účastníci řízení práva nebo povinnosti mají
nebo nemají. Městským soudem odkazovaný bod 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí je pak
v otázce specifikace předmětu řízení o rozkladu zcela irelevantní. V uvedeném bodě je toliko
konstatováno, že dne 8. 8. 2017 bylo [stěžovatelce b)] jakožto dotčené osobě doručeno oznámení
o zahájení řízení z moci úřední se stěžovatelkou a). Nevyplývá z něj tedy nic víc,
než že stěžovatelka b) byla účastníkem správního řízení před ministerstvem. Nelze z něj dovodit
ani to, že by podala rozklad, natožpak, že napadeným rozhodnutím žalovaného bylo o tomto
rozkladu rozhodnuto.
[20] Jakkoliv lze městskému soudu přisvědčit, že žalobou napadeným rozhodnutím byly
v odůvodnění obsahově vypořádány veškeré rozkladové námitky taktéž stěžovatelky b), neboť
tyto byly obsahově totožné s námitkami stěžovatelky a), tato skutečnost nic nemění na tom,
že o rozkladu stěžovatelky b) nebylo tímto rozhodnutím rozhodnuto. Skutečnost, že stěžovatelky
podaly rozkladové námitky shodného obsahu v jednom podání, nemůže vést k závěru, že bylo
současně rozhodnuto o rozkladu obou účastnic řízení (stěžovatelek), pakliže příslušné rozhodnutí
zcela mlčí o tom, jak bylo naloženo s opravným prostředkem stěžovatelky b).
[21] Zároveň není možné konstatovat, že byl v posuzované věci podán toliko jeden rozklad.
Přestože stěžovatelky podaly rozklad prostřednictvím jednoho a téhož podání, je v něm výslovně
uvedeno: „Účastnice [stěžovatelka a), pozn. soudu] a také dotčená osoba [stěžovatelka b),
pozn. soudu] (taktéž v pozici účastníka řízení) tímto proti Rozhodnutí podávají rozklad, jelikož Rozhodnutí je
nesprávné a v rozporu s právními předpisy, přičemž jej blíže odůvodňují následovně (…).“ Na skutečnosti,
že se jedná o dva samostatné rozklady dvou účastníků správního řízení, nic nemění to, že tito
účastníci uplatnili obsahově shodné rozkladové námitky. To je ostatně pochopitelné s ohledem
na to, že zájmy obou stěžovatelek se v podstatě shodují, neboť pozastavení činnosti stěžovatelky
a) má na základě právní úpravy v §9 odst. 1 písm. f) zákona o insolvenčních správcích
bezprostřední dopad na podnikání stěžovatelky b). Jakkoliv je úvaha, že žalovaný by vypořádal
uplatněné námitky ve vztahu ke stěžovatelce b) s ohledem na shodné skutkové okolnosti zcela
totožně jako u stěžovatelky a), logická, nelze z vypořádání veškerých námitek ve vztahu
ke stěžovatelce a) dovozovat, že žalovaný tímto vypořádal i opravný prostředek stěžovatelky b).
[22] Absenci rozhodnutí žalovaného o opravném prostředku stěžovatelky b) pak nelze
překlenout úvahami o případném přepjatém formalismu a poukazem na zásadu efektivity
a hospodárnosti řízení. Tím, že žalovaný o rozkladu stěžovatelky b) nerozhodl, zde totiž v jejím
případě není ani rozhodnutí žalovatelné podle §65 s. ř. s. Z hlediska soudního řízení správního
stěžovatelka b) dosud nevyčerpala řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Její
žaloba je tak podle §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. K podání žaloby proti rozhodnutí ve věci
stěžovatelky a) pak nemá stěžovatelka b) aktivní procesní legitimaci. Stěžovatelka b) byla jakožto
dotčená osoba samostatným účastníkem řízení podle §27 odst. 1 písm. b) správního řádu, která
mohla aktivně participovat na tomto řízení, individuálně hájit svá práva a podávat opravné
prostředky. Byla-li stěžovatelka samostatným účastníkem řízení, je nezbytné, aby podle §68
písm. a) s. ř. s. vyčerpala řádné opravné prostředky jakožto předpoklad pro přípustnost správní
žaloby, resp. pro přípustnost věcného přezkumu (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 7. 2016, č. j. 1 As 121/2016 - 42). Žalobou napadané rozhodnutí se ovšem týká
pouze stěžovatelky a). Prozatím tak může stěžovatelka b) brojit proti postupu žalovaného toliko
prostředky na ochranu před nečinností.
[23] Za této situace byl městský soud povinen postupovat podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. a žalobu stěžovatelky b) odmítnout, respektive ji podle §39 odst. 2 s. ř. s. vyloučit
k samostatnému projednání a následně ji odmítnout. Tím, že přezkoumal žalobu obou
stěžovatelek meritorně a společným výrokem o ní rozhodl, přestože u stěžovatelky b) nebyly
splněny podmínky řízení, zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. a jeho rozsudek nemůže v kasačním přezkumu obstát. S ohledem na povahu konstatované
vady řízení se pak Nejvyšší správní soud nemohl zabývat věcným posouzením námitek, které
stěžovatelky uplatnily v kasační stížnosti proti právnímu posouzení věci a nedostatkům
při zjišťování skutkového stavu.
[24] Přestože Nejvyšší správní soud shledal výše popsanou vadu napadeného rozsudku,
považuje za vhodné zdůraznit, že se nejednalo o opomenutí městského soudu. Z odůvodnění
rozsudku jasně vyplývá, že městský soud si byl nepochybně vědom úskalí, jež pro soudní
přezkum představuje eventuální absence rozhodnutí žalovaného o rozkladu stěžovatelky b). Této
otázce se zevrubně věnoval, o čemž svědčí detailní a logicky propracovaná argumentace, které
nelze upřít přesvědčivost. Přesto však nelze jím učiněné závěry z výše uvedených důvodů
aprobovat. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že městský soud měl při vypořádání sporné
problematiky na zřeteli především zásadu efektivity a hospodárnosti řízení. Tomuto postupu
nelze upřít racionalitu. V posuzovaném případě totiž postup držící se striktně litery zákona svádí
k úvahám o jeho účelnosti. Lze tedy do jisté míry porozumět snaze městského soudu o překlenutí
pochybení žalovaného. Nelze však přehlédnout, že městský soud svým postupem současně
pominul právní úpravu podmínek přístupu k soudu, konkrétně jednu ze základních procesních
podmínek samotného soudního řízení správního, jíž je povinné vyčerpání opravných prostředků
před podáním žaloby k soudu. Ta přitom představuje provedení zásady subsidiarity soudního
přezkumu (zakotvené v §5 s. ř. s.) a minimalizace zásahů do správního řízení, která je jedním ze
základů soudního řízení správního. Jak zdejší soud uvedl již v rozsudku ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, zásada subsidiarity se do právní úpravy v §5 a §68 písm. a)
s. ř. s. promítá tak, že „účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých
práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany.
Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně
veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“ Na povinnosti
řádného vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zákon, Nejvyšší správní soud ve
své judikatuře konstantně setrvává (srovnej rozsudky ze dne 11. 7. 2016, č. j. 1 As 121/2016 - 42,
ze dne 19. 1. 2017, č. j. 7 As 243/2016 - 26, ze dne 8. 12. 2014, č. j. 15 Af 40/2014 - 43, ze dne
16. 3. 2007, č. j. 4 As 21/2006 - 52, či usnesení ze dne 17. 7. 2003, č. j. A 1/2003 - 10, atd.)
a připouští výjimku toliko v oblasti poskytování informací (viz rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 - 35). Zásada subsidiarity soudního přezkumu nemá
svévolně omezující dopady na přístup k soudní ochraně a její zakotvení je ústavně konformní, jak
vyložil Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1861/07: „podmínka přípustnosti
projednání správní žaloby soudem teprve po vyčerpání všech dostupných opravných prostředků v rámci soustavy
správních orgánů je výrazem subsidiarity soudního přezkumu vůči kontrolním mechanismům v systému správních
orgánů, kterážto zásada preferuje nápravu tvrzené nezákonnosti co nejrychleji a nejblíže dotčenému jedinci,
tedy usiluje o odstranění pochybení již správními orgány samotnými. Stanovení této podmínky bezpochyby do jisté
míry omezuje přístup k soudu, s ohledem na výše uvedenou zásadu subsidiarity však nikoli svévolně a bezdůvodně;
zároveň cestu k soudnímu přezkumu ponechává otevřenu, pokud se jedinec nedomůže nápravy u správních
orgánů.“ S ohledem na výše uvedené nelze připustit relativizaci požadavku předchozího
bezúspěšného vyčerpání řádných opravných prostředků resp. podmínky předchozího rozhodnutí
o nich, a zásady subsidiarity soudního řízení správního, s poukazem na specifické skutkové
okolnosti nyní posuzované věci.
[25] Přestože lze považovat postup městského soudu v tomto konkrétním případě za svým
způsobem racionální a hospodárný, z uvedených důvodů Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo,
než jeho rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, ve kterém je
vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[26] O kasační stížnosti bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení
účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
proto samostatně nerozhodoval o návrhu stěžovatelek na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2003, č. j. 2 Azs 3/2003 - 44,
publikován pod č. 173/2004 Sb. NSS). Vzhledem k tomu, že vydáním tohoto rozsudku je
ukončeno řízení o kasační stížnosti stěžovatelek, přičemž podle §38 odst. 4 s. ř. s. předběžné
opatření zaniká nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí soudu (zde: Nejvyššího správního soudu),
jímž se řízení končí, stalo vykonatelným, nerozhodoval zdejší soud ani o návrhu stěžovatelek
na vydání předběžného opatření, neboť kasační stížnost byla posouzena meritorně
bez zbytečného odkladu ve lhůtě pro vydání předběžného opatření (srovnej usnesení zdejšího
soudu ze dne 28. 3. 2018, č. j. 4 As 28/2018 - 50, ze dne 7. 11. 2019, č. j. 2 Azs 294/2019 - 18,
či ze dne 26. 4. 2017, 6 As 113/2017 - 61).
[27] Protože Nejvyšší správní soud nerozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, ani o návrhu na vydání předběžného opatření, rozhodl podle §10 odst. 1 věta
prvá zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, o vrácení
zaplacených soudních poplatků v celkové výši 4 000 Kč stěžovatelkám, a to k rukám jejich
zástupce.
[28] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání. O náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu