ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.82.2019:29
sp. zn. 7 As 82/2019 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: P. P., zastoupen
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 2. 2019, č. j. 33 A 46/2017 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Magistrátu města Jihlavy (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
13. 3. 2015, č. j. MMJ/OD/21599/2014-14, JID: 43486/2015/MMJ (dále jen „prvostupňové
rozhodnutí“), byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu provozovatele vozidla
podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním
provozu“), kterého se měl dopustit tím, že jako provozovatel motorového vozidla tov. zn. BMW,
RZ: X, dne 12. 8. 2014 v 12:45 hod. na pozemní komunikaci – ul. Husova, u domu č. p. 41,
v obci Jihlava, v rozporu s §10 zákona o silničním provozu nezajistil, aby byly při užití vozidla
na pozemní komunikaci dodržovány povinnosti řidiče a pravidla silničního provozu stanovená
příslušným právním předpisem. Za spáchání správního deliktu byla žalobci jako provozovateli
vozidla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Rozhodnutím ze dne 17. 8. 2017, č. j. KUJI 59653/2017, sp. zn. ODSH 399/2015 Hor.,
žalovaný ve výroku změnil prvostupňové rozhodnutí, a to zpřesněním skutkových okolností
a doplněním odkazů na ustanovení právních předpisů, včetně dopravního značení, které bylo
neznámým pachatelem porušeno.
II.
[3] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který ji zamítl rozsudkem ze dne 20. 2. 2019, č. j. 33 A 46/2017 - 33.
[4] Krajský soud neshledal důvodnými žalobní námitky, že došlo při vydání napadeného
rozhodnutí k nepřípustné změně právní kvalifikace skutku, a že nebyla k tíži žalobce posuzována
odpovědnost za přestupek fyzické osoby jako provozovatele vozidla při zohlednění toho, že bylo
ode dne 1. 7. 2017 do dne 13. 7. 2017 vlivem legisvakanční lhůty zákona č. 183/2017 Sb. jeho
znakem též zavinění. Krajský soud se dále neztotožnil ani s argumentací žalobce, že ve výroku
napadeného rozhodnutí nebylo uvedeno, podle jakého ustanovení bylo rozhodováno o jeho vině
a podle jakého ustanovení byla uložena sankce.
[5] Stejně tak krajský soud nepovažoval za důvodnou námitku žalobce, že nebyla žalovaným
v rozporu s právní úpravou obsaženou v §44 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“),
posouzena možnost uplatnění institutu mimořádného snížení pokuty. Správní orgány nejsou
povinny v každém rozhodnutí zdůvodňovat, proč v kontextu okolností případu k uplatnění
daného institutu nepřistoupily. Ke stejnému závěru dospěl také Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 5. 6. 2018, č. j. 4 As 96/2018 - 45. Posouzení naplnění některých důvodů pro mimořádné
snížení pokuty podle §44 přestupkového zákona je do značné míry závislé na uvážení správních
orgánů, přestože nemůže vykazovat znaky libovůle v rozhodování. V nyní posuzované věci
se nicméně žalovaný ztotožnil s výší pokuty, která byla správním orgánem I. stupně uložena,
pročež tak logicky nepovažoval za vhodné její snížení, natož pod spodní hranici stanovenou
zákonem.
[6] K námitce nezákonnosti výše uložené sankce krajský soud uvedl, že se primárně jedná
o záležitost uvážení správních orgánů, do kterého může být soudem zasaženo pouze
za předpokladu, že by se jednalo o vybočení ze zákonného rozpětí nebo bylo projevem libovůle
v rozhodování. Rozsah přezkumu rozhodnutí o přestupku odvolacím správním orgánem je
do značné míry ovlivněn aktivitou či pasivitou obviněného z přestupku. V předmětné věci bylo
podáno opakovaně pouze blanketní odvolání, přičemž se žalobce k vedení řízení či nedostatkům
prvostupňového rozhodnutí nijak nevyjádřil, takže nelze považovat za nepřezkoumatelné, pakliže
se žalovaný se správním orgánem I. stupně co do výše uložené sankce pouze ztotožnil. Správní
řízení tvoří dohromady jeden provázaný celek, a to od jeho zahájení, až do nabytí právní moci
rozhodnutí o přestupku. Správní orgán I. stupně zdůvodnil uložení pokuty nad hranicí spodní
sazby stanovené zákonem nejen závažností přestupku, ale také preventivní funkcí směřující
k tomu, aby primárně docházelo k potrestání samotného pachatele přestupku, nikoliv
provozovatele vozidla. Tyto úvahy považoval krajský soud za přezkoumatelné.
[7] Pokud jde o námitku, že došlo ze strany žalovaného k nepřípustné změně výroku
prvostupňového rozhodnutí a tím mu měla být znemožněna příprava na jednání, k tomu krajský
soud uvedl, že žalobci bylo již ve výzvě k úhradě určené částky ze dne 17. 9. 2014 sděleno, jaké
dopravní značení mělo být neznámým řidičem vozidla při jednání majícím znaky přestupku podle
§125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu porušeno. Popis skutku a jeho právní
kvalifikace je dále obsažen rovněž v odůvodnění příkazu a prvostupňového rozhodnutí, proti
kterým se žalobce bránil opravným prostředkem. Nelze tedy dospět k závěru, že by nebylo
žalobci známo, jaké porušení povinnosti provozovatele mu bylo kladeno za vinu. Krajský soud
se tak neztotožnil s názorem žalobce, že změna prvostupňového rozhodnutí podle §90 odst. 1
písm. c) správního řádu byla nepřípustná. Správní řízení tvoří dohromady jeden provázaný celek,
přičemž pouhé doplnění konkrétních ustanovení právních předpisů a dopravního značení v místě
spáchání skutku na základě skutečností prokázaných ve správním řízení provedené výrokem
napadeného rozhodnutí je uplatněním zásady procesní ekonomie, aniž by mělo za následek ztrátu
možnosti odvolat se. Obdobně se vyjádřil také Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne
21. 4. 2016, č. j. 9 As 263/2015 – 34.
III.
[8] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[9] Stěžovatel namítal, že správní orgány nepřihlédly k institutu mimořádného snížení sankce.
Správní orgány tento institut zcela ignorovaly, jednaly tak, jako by v právním řádu vůbec nebyl.
Stěžovatel přitom vyjádřil názor, že zjevně byly dány důvody pro aplikaci mimořádného snížení
sankce podle §44 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona, neboť bylo možné důvodně očekávat,
že i nižší sankce by naplnila účel nápravy pachatele, když proti stěžovateli nebylo vzneseno žádné
další obvinění za přestupek, byť od spáchání nyní posuzovaného jednání uplynula,
ke dni rozhodování žalovaného, více než tři léta. Krajský soud přitom na tento důvod
pro mimořádné snížení sankce nikterak nereagoval. Podle názoru stěžovatele měl krajský soud
buď tvrdit, že daná skutečnost nezavdávala důvodný předpoklad, že i nižší sankce by postačila
k nápravě pachatele a svůj postoj odůvodnit, nebo měl žalované rozhodnutí zrušit.
[10] Dále stěžovatel namítal, že uložená sankce ve výši 2 000 Kč je nezákonná, neboť ve věci
právní předpis umožňuje uložit sankci nižší, přičemž nebyla dána žádná přitěžující okolnost,
a nebyl tak důvod pro uložení sankce nad spodní hranicí zákonného rozmezí. Správní orgán
I. stupně přihlédl pouze k jedné okolnosti, kterou považoval za přitěžující, avšak považoval ji
za přitěžující nezákonně. Konkrétně šlo o okolnost, že na provozovatele je nutno pohlížet přísněji,
než na řidiče. Správní orgán I. stupně proto vybočil ze zákonných mezí při ukládání sankce, neboť
na provozovatele v žádném případě není zapotřebí pohlížet přísněji než na řidiče. Zákon
o silničním provozu v §125f odst. 3 naopak stanovil, že sankce se uloží stejná jako řidiči.
Z tohoto důvodu měl již žalovaný prvostupňové rozhodnutí zrušit, a pokud tak neučinil, měl tak
učinit k žalobní námitce krajský soud.
[11] Dále stěžovatel namítal, že bylo porušeno jeho právo na přípravu k řízení,
když se ze sdělení obvinění nedozvěděl, v čem má protiprávnost jeho jednání spočívat. Stěžovatel
se o tom, co je mu přesně kladeno za vinu, dozvěděl až z rozhodnutí žalovaného, který výrok
prvostupňového rozhodnutí změnil. Podle názoru stěžovatele však taková změna nebyla
přípustná, neboť ho zbavila práva se odvolat.
[12] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že odkazuje na odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě. Žalovaný trval na věcné správnosti svého
rozhodnutí a ztotožnil se s argumentací krajského soudu uvedenou v napadeném rozsudku.
Žalovaný proto navrhl, aby byla podaná kasační stížnost zamítnuta.
V.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatel v kasační stížnosti v prvé řadě namítal, že krajský soud nesprávně posoudil
právní otázku ohledně povinnosti správních orgánů posoudit naplnění podmínek pro mimořádné
snížení sankce podle §44 přestupkového zákona.
[17] Podle §44 odst. 1 přestupkového zákona lze pokutu uložit v částce nižší, než je zákonem
stanovená dolní hranice sazby pokuty, jestliže a) vzhledem k okolnostem případu a osobě pachatele lze důvodně
očekávat, že i tak lze jeho nápravy dosáhnout, b) je pokuta ukládána za pokus přestupku, c) pokuta uložená
v rámci zákonem stanovené dolní hranice sazby by byla vzhledem k poměrům pachatele nepřiměřeně přísná,
nebo d) pachatel spáchal přestupek, aby odvrátil útok nebo jiné nebezpečí, aniž byly zcela naplněny podmínky
nutné obrany nebo krajní nouze, nebo překročil meze jiné okolnosti vylučující protiprávnost.
[18] Argumentaci stěžovatele týkající se §44 přestupkového zákona lze přisvědčit potud,
že zákonodárce nekoncipoval institut mimořádného snížení výměry pokuty jako institut
návrhový, a je proto povinností správního orgánu zvážit, zda jsou dány důvody k postupu podle
tohoto ustanovení. Tím totiž dojde k naplnění zásady zákonnosti trestání a zásady individualizace
sankce. Zároveň však je třeba uvést, že se jedná o mimořádný institut, a není proto
i s přihlédnutím k zásadě procesní ekonomie na místě po správních orgánech požadovat,
aby v každém jednotlivém případě v odůvodnění rozhodnutí uváděly důvody, pro které
neshledaly důvody pro aplikaci tohoto institutu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 6. 2018, č. j. 4 As 96/2018 - 45). Jak plyne i ze samotné textace, jedná se
o „mimořádné" snížení výměry pokuty, pročež by toto ustanovení mělo být aplikováno
výjimečně, odůvodní-li to konkrétní okolnosti daného případu. Běžné okolnosti přestupků by
tedy zásadně neměly odůvodňovat tento mimořádný postup.
[19] Stěžovatel uváděl, že v jeho případě mělo být aplikováno písm. a) citovaného ustanovení,
což zakládá na tvrzení, že v průběhu správního řízení, tj. v období od srpna 2014 do srpna 2017,
kdy bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, se nedopustil žádného dalšího protiprávního
jednání. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že správní delikt stěžovatele jako provozovatele
vozidla lze pokládat za běžný bez zvláštních okolností, které by zakládaly potřebu úvahy
o aplikaci mimořádného institutu snížení výměry sankce. Toliko skutečnost, že stěžovatel
v průběhu tří let od spáchání správního deliktu nebyl obviněn ze spáchání dalšího dopravního
přestupku, za mimořádnou okolnost považovat nelze. Rovněž ve vztahu k osobě stěžovatele
nelze ze spisu či z jeho tvrzení zjistit žádné mimořádné okolnosti. Pokud tedy vůbec nelze
uvažovat o tom, že by v konkrétním případě mohly být naplněny podmínky typově vypočtené
v §44 odst. 1 přestupkového zákona a stěžovatel se využití tohoto mimořádného institutu
ani v řízení před správními orgány nedomáhal, neměl žalovaný (ani správní orgán I. stupně)
povinnost v odůvodnění svého rozhodnutí vyložit, zda podle jeho názoru byl důvod pro aplikaci
tohoto ustanovení a jak využil svého diskrečního oprávnění založeného citovaným ustanovením.
Námitka stěžovatele je proto nedůvodná.
[20] Rovněž je nedůvodná i námitka stěžovatele, že výše uložené sankce je nezákonná.
[21] Podle §125f odst. 3 zákona o silničním provozu za správní delikt podle odstavce 1 se uloží
pokuta. Pro určení výše pokuty se použije rozmezí pokuty pro přestupek, jehož znaky porušení pravidel provozu
na pozemních komunikacích vykazuje; pokuta však nepřevýší 10 000 Kč. Podle 125c odst. 4 písm. f) téhož
zákona se za přestupek uloží pokuta od 1 500 Kč do 2 500 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. f)
bodů 1 a 4 a písm. k).
[22] Je nutno v prvé řadě uvést, že ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného
správního uvážení (diskrečního práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti
správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných
řešení, které zákon dovoluje. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání lze podle
§78 odst. 1 s. ř. s. jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení
nebo správní orgán volné uvážení zneužil. Soud tedy posuzuje, zda rozhodnutí správních orgánů
nevybočila z mezí stanovených zákonem.
[23] V případě stěžovatele nezjištěný řidič nerespektoval dopravní značku IP 12 „Vyhrazené
parkoviště“ s dodatkovou tabulkou E 13 „C“ a dopustil se tak protiprávního jednání,
které vykazovalo znaky přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu.
S ohledem na zákonem stanovené rozmezí sankce za předmětný přestupek (1 500 Kč – 2 500 Kč)
neměl správní orgán I. stupně prostor pro rozsáhlé úvahy a důslednou individualizaci trestu.
Správní orgán I. stupně při svém rozhodování přihlédl k závažnosti přestupku, skutečnosti,
že je stěžovatel jako provozovatel u správního orgánu projednáván poprvé a zájmu společnosti
postihovat za konkrétní protiprávní jednání skutečné pachatele přestupku (viz str. 3
prvostupňového rozhodnutí). Pro naplnění především preventivní funkce sankce zvolil pokutu
v polovině zákonného rozmezí ve výši 2 000 Kč. Zdejší soud považuje výši uložené sankce
za úměrnou a souladnou se zákonem s tím, že správní orgán I. stupně řádně odůvodnil její výši.
V této souvislosti je třeba poukázat i na skutečnost, že stěžovatel v průběhu správního řízení
proti výši uložené pokuty nic konkrétního nenamítal (stěžovatel podal toliko dvě blanketní
odvolání, která přes výzvu správního orgánu nedoplnil), a proto nepochybil ani žalovaný,
když se s výší sankce ztotožnil s poukazem na její uložení v rámci zákonné sazby.
[24] Konečně ani námitka stěžovatele, že bylo porušeno jeho právo na přípravu k řízení
a na odvolání, není důvodná. V této souvislosti je třeba uvést, že rozsudkem krajského soudu
ze dne 27. 4. 2017, č. j. 29 A 112/2015 - 33, bylo zrušeno předcházející rozhodnutí žalovaného
ze dne 14. 5. 2015, č. j. KUJI 33708/2015, sp. zn. ODSH 399/2015 ODSH Hor., a věc byla
vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud totiž dospěl k závěru, že správní orgán
I. stupně podstatným způsobem porušil ustanovení o řízení, neboť neuvedl do výroku
rozhodnutí takové skutečnosti, aby byla vyloučena zaměnitelnost skutku a žalovaný jeho postup
potvrdil. Nyní posuzované rozhodnutí žalovaného tak bylo již druhým v pořadí v téže věci.
Žalovaný proto postupoval podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu a v souladu se závazným
právním názorem obsaženým ve zrušovacím rozsudku změnil výrok prvostupňového rozhodnutí
tak, že pouze zpřesnil skutkové okolnosti a doplnil odkazy na ustanovení právních předpisů,
včetně dopravního značení, které bylo neznámým pachatelem porušeno. Jak konstatoval Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 21. 4. 2016, č. j. 9 as 263/2015 - 34, „Doplnění příslušných ustanovení
právních předpisů lze považovat za nápravu vady v právní kvalifikaci skutku ve výroku prvostupňového
rozhodnutí, kterou může provést odvolací orgán ve svém rozhodnutí. Nejednalo by se o změnu v neprospěch
odvolatele, ani by nedošlo k újmě z důvodu ztráty možnosti se odvolat.“ Změna výroku žalobou napadeného
rozhodnutí tedy byla přípustná a žalovaný tímto postupem neporušil právo stěžovatele
na odvolání. Nelze ani souhlasit se stěžovatelem, že se o tom, co je mi kladeno za vinu, dozvěděl
teprve až z rozhodnutí žalovaného. Jak správně poukázal krajský soud, přesný popis skutku
a jeho právní kvalifikace byly uvedeny ve výzvě k úhradě určené částky ze dne 17. 9. 2014
(doručeno stěžovateli dne 24. 9. 2014), v odůvodnění příkazu ze dne 19. 11. 2014 (doručeno
stěžovateli dne 24. 11. 2014 a jeho zástupci dne 19. 11. 2014) a v odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí (doručeno zástupci stěžovatele dne 16. 1. 2015). Stěžovatel byl tedy prokazatelně
opakovaně informován o tom, v čem konkrétně spočívala protiprávnost jednání nezjištěného
řidiče a co je mu jako provozovateli vozidla kladeno za vinu. Postupem správního orgánu
I. stupně tak stěžovateli nebyla znemožněna příprava k řízení.
[25] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[26] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. září 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu