ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.135.2018:23
sp. zn. 8 As 135/2018-23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Petra Mikeše a soudců
Ondřeje Sekvarda a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Spolek – Ochránci Českého
lesa, se sídlem Boženy Němcové 729/28, Plzeň, zastoupeného JUDr. Václavem Koreckým,
advokátem se sídlem Bedřicha Smetany 167/2, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad
Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
17. 12. 2015, čj. RR/4185/15, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 29. 3. 2018, čj. 30 A 47/2016 - 91,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni z 29. 3. 2018, čj. 30 A 47/2016 - 91, se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2015, čj. RR/4185/15, se ruší a věc
se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 19 456 Kč
k rukám zástupce žalobce JUDr. Václava Koreckého, do třiceti dnů od právní moci
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Domažlice z 14. 9. 2015, čj. MeDo-48631/2015-Sz, byla
umístěna stavba „Myčka osobních a dodávkových automobilů u ČSPH RoBiN OIL – Folmava“.
Žalovaný odvolání žalobce proti citovanému rozhodnutí zamítl. Učinil tak z důvodu, že žalobce
nebyl účastníkem řízení a jeho odvolání proto bylo nepřípustné. Žalobce je sdružením, jehož
hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Stavba myčky nicméně nijak
nezasáhne zájem na ochraně přírody a krajiny. Má k ní dojít v areálu již existující čerpací stanice
umístěné v zastavěném území obce na území přírodního parku Český les, na již existující
zpevněné ploše. Bude napojena na stávající inženýrské sítě, kdy pouze voda bude čerpána z nové
vrtané studny. Stavba tak nijak nevybočuje ze stávajících poměrů v území. K zásahu nedojde ani
tím, že se stavba má nacházet v blízkosti řeky Teplá Bystřice. To plyne z koordinovaných
stanovisek orgánu ochrany přírody a krajiny.
[2] Krajský soud v Plzni (dále „krajský soud“) napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stalo se tak poté, co již dříve byl v projednávané věci
zrušen rozsudek krajského soudu z 30. 6. 2016, čj. 30 A 47/2016 – 48, rozsudkem Nejvyššího
správního soudu z 31. 10. 2017, čj. 9 As 242/2016 – 37. Původní rozsudek krajského soudu byl
zrušen z důvodu, že v územním řízení nebyla vydána závazná stanoviska na úseku ochrany
přírody a krajiny, která by stanovila podmínky pro umístění stavby, což byla premisa, z níž krajský
soud vycházel ve svém dřívějším rozsudku. Odkazoval-li krajský soud na judikaturu, jež
na projednávanou věc nedopadala, byl jeho rozsudek nepřezkoumatelný.
[3] Po vrácení věci krajský soud rozhodl napadeným rozsudkem stejným způsobem jako
původně, avšak z odlišných důvodů. Pokud žalovaný vyšel ze závěrů stanoviska orgánu ochrany
přírody a krajiny, podle něhož nebude záměrem dotčen zájem na ochraně přírody a krajiny,
a proto nepřipustil v řízení účastenství žalobce, pochybil. Reprodukoval totiž pouze závěr
příslušného orgánu, aniž by prezentoval nějakou vlastní úvahu. Nadto sám žalovaný připustil,
že záměr se nachází v přírodním parku Český les, což je podle soudu významná informace
z hlediska možného dotčení chráněných zájmů, a rovněž v povodí řeky Teplá Bystřice. Nijak však
neodůvodnil, proč nemohou být zájmy na ochraně přírody a krajiny dotčeny, zejména v případě,
že při provozu záměru – myčky osobních a dodávkových automobilů, může dojít k závažným
ekologickým škodám, zejména v blízkých vodních tocích.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] V kasační stížnosti proti shora specifikovanému rozsudku žalovaný (dále „stěžovatel“)
namítal, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku [§103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále „s. ř. s.“]. Oproti krajskému soudu má stěžovatel za to,
že jeho rozhodnutí je dostatečně odůvodněno, neboť posoudil zjištěný skutkový stav po právní
stránce a do rozhodnutí vtělil vlastní úvahy o tom, zda záměr má vliv na ochranu přírody
a krajiny. Skutečnost, že se v názoru shodl s dotčenými správními orgány, mu nemůže být
kladeno k tíži, neboť podklady uvedených orgánů sám hodnotil a vyvodil z nich odpovídající
právní závěry o tom, že žalobce nebyl účastníkem územního řízení.
[5] Napadený rozsudek je též nepřezkoumatelný [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Krajský soud
hodnotil jako významnou informaci o tom, že záměr se nachází na území přírodního parku Český
les, aniž by však sdělil, o co tento svůj závěr o charakteru takové informace opírá a jaký má vliv
na rozhodnutí stěžovatele. Není podstatné, že se stavba nachází v přírodním parku Český les,
podstatné je, zda se může nějak dotknout zájmů ochrany přírody a krajiny, pokud má být
umístěna v zastavěné části obce na stávajících zpevněných plochách při pozemní komunikaci
I. třídy. Stejně je pak na místě hodnotit i zmínku krajského soudu o umístění stavby v blízkosti
toku Teplá Bystřice, na který nicméně záměr nemůže mít žádný vliv. Úvaha krajského soudu
o možné havarijní situaci není nijak podložená, neboť každá stavba může znamenat potenciální
riziko výbuchu či značných ekologických škod. Stěžovatel je oprávněn posuzovat stavbu pouze
z hlediska jejího navržení a nemůže předpokládat, že dojde k havarijní situaci.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost zároveň není nepřípustná, neboť důvodem předchozí kasace ze strany
Nejvyššího správního soudu rozhodnutím citovaným v bodu [2], byla nepřezkoumatelnost
dřívějšího rozsudku krajského soudu. Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené usnesení netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž
žádnou takovou vadu neshledal.
[9] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku (III./A) a následně námitkou nesprávného posouzení právní otázky soudem (III./B).
III./A
[10] Nepřezkoumatelnost rozsudku spatřoval stěžovatel v blíže nerozvedené úvaze krajského
soudu o významnosti informace o umístění stavby v přírodním parku Český les, jakož
i přítomnosti stavby poblíž významného toku Teplá Bystřice a s tím související úvaze o možném
vlivu potenciální havárie stavby na uvedený tok.
[11] Za nepřezkoumatelný lze označit takový rozsudek, z jehož odůvodnění neplyne vztah
mezi skutkovými zjištěními soudu, jeho úvahami při hodnocení důkazů a právními závěry
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 - 52). V rozsudku
ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 – 75, č. 134/2004 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
je pak takové soudní rozhodnutí, které „postrádá základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat,
o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž
výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“ (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003 – 130, č. 244/2004 Sb. NSS). O žádný z takových
případů se však v projednávané věci nejedná.
[12] Odůvodněnost úvah zpochybněná stěžovatelem (včetně tvrzené významnosti informace
o poloze stavby v přírodním parku) je dána kontextem posuzované problematiky. Krajský soud
totiž zmínil umístění stavby, resp. jejího záměru, do oblasti přírodního parku Český les ve spojení
se závěrem stěžovatele, že ochrana přírody a krajiny nemohla být dotčena, přičemž odkázal
na stanoviska dotčených orgánů. Zároveň i sám stěžovatel v rozhodnutí též uváděl, že se stavba
nachází poblíž vodního toku.
[13] Přírodní park je podle §12 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
(dále „zákon o ochraně přírody a krajiny“), možné zřídit k ochraně krajinného rázu
s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami. Současně se zřízením
přírodního parku se stanoví omezení takového využití území, které by znamenalo zničení,
poškození nebo rušení stavu tohoto území. Rovněž podle §2 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně
přírody a krajiny se ochrana přírody a krajiny zajišťuje „ochranou a vytvářením územního systému
ekologické stability krajiny“. Podle §3 odst. 2 věty první zákona o ochraně přírody a krajiny
„významné krajinné prvky jsou chráněny před poškozováním a ničením“. Podle §3 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně přírody a krajiny je významným krajinným prvkem „ekologicky, geomorfologicky nebo
esteticky hodnotná část krajiny utvářející její typický vzhled nebo přispívající k udržení její stability“. Mezi
významné krajinné prvky je pak zařazen i vodní tok.
[14] Obě hodnoty, tedy jak krajinný ráz, k jehož ochraně je zřizován přírodní park, tak
i ochrana vodního toku, jako významného krajinného prvku, spadají do režimu zákona o ochraně
přírody a krajiny. To, že podle příslušných orgánů ochrany přírody a krajiny k takovému dotčení
dojít nemá, případně, že není v plánu kácení dřevin, neznamená, že by takový dopad na přírodu
a krajinu stavební záměr mít nemohl, a to zejména s přihlédnutím k námitkám žalobce
(např. chybějící hydrogeologické posouzení myčky oproti posouzení samotné vrtané studny).
Z pohledu ochrany krajinného rázu umístění stavby v přírodním parku nepochybně významnou
informací z hlediska posouzení ochrany přírody a krajiny je. Stejně tak významnou je i informace
o blízkosti vodního toku. Nebylo tedy vyloučeno, aby některá ze složek, k jejíž ochraně je zákon
o ochraně přírody a krajiny určen, byla v daném řízení potenciálně dotčena, ať již by se mělo
jednat o ochranu krajinného rázu (umístění stavby v přírodním parku) nebo o ochranu vodního
toku Teplá Bystřice jako významného krajinného prvku. Potenciál dotčení zájmů chráněných §2
zákona o ochraně přírody a krajiny je podmínkou účasti subjektů, jako je žalobce, ve správním
řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005 – 118,
č. 825/2006 Sb. NSS). Úvaha krajského soudu se tedy zjevně ubírala tímto směrem, když za
rozhodující otázky, jež je třeba pro účely posouzení účastenství žalobce v řízení zkoumat,
považoval možný zásah do krajinného rázu i dotčení vodního toku. V tomto rozsahu je tedy
námitka nedůvodná.
[15] Stěžovatel též namítl, že úvaha krajského soudu o potenciální havárii nebyla nijak
podložená a je proto nepřezkoumatelná. Námitka je nedůvodná. I v tomto případě je třeba
vyjádření krajského soudu vnímat optikou posuzované otázky. Krajský soud dovodil,
že stěžovatel dostatečně neodůvodnil, proč nemohla být dotčena ochrana vodního toku jako
podmínka účasti žalobce v územním řízení. Vzal při tom v úvahu stručné vyjádření stěžovatele,
že do povodí vodního toku stavbou nijak zasahováno nebude. Tato skutečnost však sama o sobě
neznamená, že zájem na ochraně vodního toku nemohl být potenciálně dotčen tím, o jakou
stavbu a činnost v ní provozovanou posuzovaným záměrem se jedná a jaký vliv může mít taková
činnost na vodní tok a jeho povodí v budoucnosti. Uvedený závěr krajského soudu a teoretická
možnost havárie u jakékoli stavby při provozu činnosti v ní neznamená, a krajský soud to ani
netvrdí, že by ve všech územních řízeních a řízeních o povolení stavby mohl být účastníkem
řízení spolek (terminologií zákona o ochraně přírody a krajiny občanské sdružení) mající za cíl
ochranu přírody a krajiny jen z tohoto důvodu. Krajský soud pouze konstatoval, že potenciální
havárie a úvaha nad s tím souvisejícími dopady mohou být otázky podstatné pro posouzení
možného dopadu záměru do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny – zde
do vodního toku jako významného krajinného prvku. Těžištěm zrušovacího důvodu rozsudku
krajského soudu nebyla chybějící úvaha o možné budoucí havárii, ale nedostatečné a vnitřně
rozporné odůvodnění potenciálu stavby a jejího provozu na vodní tok Teplé Bystřice ze strany
stěžovatele. Tato úvaha krajského soudu tak byla činěna primárně nad rámec nosného důvodu
a i pokud by byla nepřesná, nic to na hlavním závěru nemění.
III./B
[16] Nesprávné posouzení právní otázky stěžovatel spatřoval v hodnocení dostatečnosti
odůvodnění svého rozhodnutí krajským soudem, podle něhož se stěžovatel opřel nikoli o úvahy
své, ale pouze o úvahy dotčených orgánů státní správy.
[17] Těžiště námitky tkví v tom, do jaké míry může stěžovatel do rozhodnutí vtělit vlastní
úvahy o otázkách, jež byly zčásti předmětem závazného stanoviska nebo vyjádření dotčeného
orgánu státní správy jako podkladu pro rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[18] Stěžovatel v napadeném rozhodnutí vyšel jednak z dokumentace záměru k územnímu
řízení, dále pak z vyjádření projektanta podloženého závazným stanoviskem Krajského úřadu
Plzeňského kraje, odboru životního prostředí, z 22. 6. 2015, čj. ŽP/6308/15. Rovněž vyšel
z posledně citovaného stanoviska a koordinovaného závazného stanoviska Městského úřadu
Domažlice ze dne 26. 3. 2015, čj. MeDo-15220/2015-Cis, navazujícího na koordinované závazné
stanovisko téhož orgánu ze dne 17. 12. 2014, čj. MeDO-56784/2014-Cis.
[19] Z projektové dokumentace a vyjádření projektanta stěžovatel v rozhodnutí čerpal
informace týkající se polohy stavby z hlediska jejího umístění v zastavitelné části obce, na již
zpevněných plochách a v areálu provozované čerpací stanice pohonných hmot. Rovněž
stěžovatel zohlednil přítomnost dalších staveb v okolí zvažovaného záměru, rozměry zvažované
stavby i její napojení na stávající inženýrské sítě s výjimkou vody, jež měla být čerpána z nové
vrtané studny. Celou zamýšlenou stavbu pak stěžovatel zasadil do kontextu stávajících poměrů
v území, jak zmiňovanou velikostí, tak v poměru ke stávající zástavbě. Celkově stěžovatel
posoudil zvažovanou stavbu myčky jako nevybočující ze stávajících poměrů, nijak nenarušující
ráz území, neboť je situována v zastavěné části obce. Z projektové dokumentace rovněž plynul
závěr, že poloha stavby nevyžaduje kácení dřevin.
[20] Ze závazného stanoviska Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru životního prostředí,
z 22. 6. 2015, čj. ŽP/6308/15, plynul závěr, že záměr nemůže mít vliv na evropsky významné
lokality ani ptačí oblasti, neboť se nachází mimo uvedené lokality ani takové lokality neovlivňuje.
Z koordinovaného závazného stanoviska Městského úřadu Domažlice ze dne 26. 3. 2015,
čj. MeDo-15220/2015-Cis, i ze závazného stanoviska téhož orgánu ze 17. 12. 2014,
čj. MeDO-56784/2014-Cis, plyne, že zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny
nebudou dotčeny. Posledně uvedená stanoviska své závěry nijak blíže neodůvodňovala, stěžovatel
na ně nicméně odkázal.
[21] Stěžovatel k vlivu zvažované stavby dále uvedl, že životní prostředí nebude dotčeno ani
sousedstvím vodního toku Teplé Bystřice, neboť stavba se sice skutečně v povodí vodního toku
bude nacházet, nebude však do něj touto stavbou nijak zasahováno. Na podkladě uvedených
závěrů a projektové dokumentace stěžovatel dospěl k závěru, že účastenství žalobce v územním
řízení není dáno, neboť se nejedná o záměr, jímž by mohly být dotčeny zájmy na ochraně přírody
a krajiny.
[22] Z uvedené rekapitulace je tedy zřejmé, že kromě dokumentace záměru k územnímu řízení
a vyjádření projektanta vycházel stěžovatel ze stanovisek dotčených orgánů, která byla označena
jako závazná stanoviska.
[23] Podle §149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, „závazné stanovisko je úkon učiněný
správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah
je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného
stanoviska jsou dotčenými orgány“.
[24] Závazné stanovisko Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru životního prostředí,
z 22. 6. 2015, čj. ŽP/6308/15, bylo vydáno podle §45i zákona o ochraně přírody a krajiny, podle
něhož „ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr uvedený v §45h odst. 1 (dále jen
„předkladatel“), je povinen návrh koncepce nebo záměru předložit orgánu ochrany přírody ke stanovisku, zda
může mít samostatně nebo ve spojení s jinými koncepcemi nebo záměry významný vliv na předmět ochrany nebo
celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.“ U vyjádření nazvaných koordinovaná závazná
stanoviska Městského úřadu Domažlice se jednalo vyjádření podle §65 zákona o ochraně přírody
a krajiny, podle kterého „orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jimiž mohou být
dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody, není-li v zákoně
předepsán jiný postup“. Vzhledem k tomu, že citované ustanovení předpokládá dohodu s dotčeným
orgánem státní správy a nikoliv vydání závazného stanoviska, je třeba na koordinované závazné
stanovisko Městského úřadu Domažlice v rozsahu jeho vyjádření k zájmům chráněným zákonem
o ochraně přírody a krajiny hledět jako na „pouhé“ vyjádření, nikoli závazné stanovisko.
Ze závazného stanoviska Městského úřadu Domažlice totiž ani neplyne, že by se mělo jednat
o závazné stanovisko např. podle §4 nebo §12 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle §4
odst. 2 věty třetí zákona o ochraně přírody a krajiny „k zásahům, které by mohly vést k poškození nebo
zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí ten,
kdo takové zásahy zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody“. Podle §12 odst. 2 věty
první zákona o ochraně přírody a krajiny „k umisťování a povolování staveb, jakož i jiných činnostem,
které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody“.
[25] Ze zákona o ochraně přírody a krajiny neplyne, že by dotčený orgán státní správy měl
vydávat závazné stanovisko, jež by závazným způsobem určilo okruh osob, které by měly být
účastníky správního řízení, pro jehož účely je takové závazné stanovisko vydáváno.
[26] Podstatou závazného stanoviska dotčených orgánů státní správy je po odborné stránce
vyřešit otázku významnou pro navazující rozhodnutí správního orgánu, který není oprávněn
si takovou otázku vyřešit sám. Takto vyřešená otázka je závazná pro výrokovou část navazujícího
správního rozhodnutí. Orgány vydávající závazná stanoviska v projednávané věci posuzovaly, zda
se konkrétní záměr, jehož povolení je v kompetenci rozhodujícího správního orgánu, jemuž jsou
závazná stanoviska podkladem, určitým způsobem a případně jakým dotkne zájmů na ochranu
přírody a krajiny. Jiné otázky předmětem posouzení ze strany dotčených orgánů v projednávané
věci nebyly a být ani nemohly.
[27] Ze shora uvedeného je zřejmé, jaké otázky byly resp. mohly být předmětem posuzování
ze strany dotčených orgánů státní správy vydávajících závazné stanovisko. Dotčené orgány pouze
posuzovaly příslušný záměr z hlediska jeho možných dopadů do ochrany přírody a krajiny či její
jednotlivé složky. Předmětem závazného stanoviska může být i posouzení jiné odborné otázky,
která s plánovaným záměrem souvisí, pokud zákon takovou otázku pro závazné stanovisko
vymezí. Předmětem posouzení ze strany takových orgánů v projednávané věci není otázka
účastenství určitého subjektu v řízení, pro jehož účely je příslušné stanovisko nebo vyjádření
vydáváno. Takový úsudek je povinen si učinit správní orgán, který vede příslušné řízení. Nic mu
nebrání, aby využil i skutečnosti vedoucí dotčené orgány k závěrům vyjádřeným ve stanovisku.
Pro posouzení takové otázky (jiné, než pro kterou bylo vydáno závazné stanovisko) však
stanoviska nelze považovat za závazná podle §149 odst. 1 správního řádu.
[28] Žalovaný svým rozhodnutím převzal závěry zmíněného stanoviska a vyjádření Městského
úřadu Domažlice, pokud z nich plynul závěr, že záměrem nebudou dotčeny zájmy chráněné
zákonem o ochraně přírody a krajiny, a v odůvodnění je rovněž zmínil. Sám posléze připojil
dobře patrnou úvahu o posouzení možného zásahu do krajinného rázu, jímž se dotčené orgány
státní správy výslovně nezabývaly. To tak lze označit za jeho samostatnou úvahu, nikoli
za převzetí názoru orgánu jiného (str. 7 rozhodnutí). Z ní je patrné, že v podstatné míře
je podložena projektovou dokumentací. To je ostatně logické, neboť při posuzování plánu
stavebního záměru dosud nebylo nic realizováno, přičemž z hlediska umístění do stávajících
poměrů nebyla projektová dokumentace, dle obsahu spisu, nijak zpochybněna. V dokumentaci
samotné je celý záměr popsán po architektonické stránce, případně i umístěním do zastavěné
či zastavitelné části obce.
[29] Pokud jde o posouzení dalších aspektů zásahu do ochrany přírody a krajiny, stěžovateli
obecně nic nebrání v tom, aby v odůvodnění rozhodnutí odkázal na důvody, které vedly
k závěrům, nebo takové důvody použil, plynou-li z podkladů, jež jsou ve správním spisu
obsaženy. Může tak učinit v zásadě i pro účely vyřešení jiné otázky, než která byla předmětem
posouzení ze strany dotčených orgánů státní správy.
[30] Stěžovatel v rozhodnutí uvedl, že stavbou nebude do povodí Teplé Bystřice nijak
zasahováno, přičemž tento závěr opřel o závazné koordinované stanovisko dotčeného orgánu
státní správy, že do přírody a krajiny nebude nijak zasaženo. Obdobně se opřel o závazné
stanovisko i ve vztahu k dotčení evropsky významné či ptačí lokality. Bylo by proti smyslu
institutu závazného stanoviska, aby otázky jemu podléhající byly posuzovány či odůvodňovány
duplicitně, je tedy možné na jejich závěry odkázat, pokud má k dispozici tato stanoviska i ten,
o jehož právech a povinnostech je rozhodováno. Odkaz na závěry závazného stanoviska
v takovém případě nezpůsobuje nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí pro nedostatek
důvodů (viz k obdobným závěrům, pokud se o závazné stanovisko pro posuzovanou otázku
jedná, rozsudek Nejvyššího správního soudu z 13. 2. 2019, čj. 8 Azs 76/2018 – 59, bod 15).
V posuzované věci stěžovatel po samostatném posouzení otázky vlivu stavby na krajinný ráz
provedl i vlastní úvahu ohledně vlivu stavby na povodí Teplé Bystřice, což byly otázky, jimiž
se dotčené orgány státní správy nezabývaly, a v ostatních otázkách odkázal na závěry dotčených
orgánů státní správy. Ty shodně uzavřely, že zájmy chráněné zákonem na ochranu přírody
a krajiny nebudou dotčeny. Současně samotný záměr nepředpokládal kácení dřevin. Z toho pak
stěžovatel učinil závěr, že nemůže dojít k dotčení ochrany přírody a krajiny. Potud by námitka
nesprávného posouzení právní otázky krajským soudem byla důvodná a vedla by ke kasaci
napadeného rozsudku. Ke zmíněnému nedostatku rozsudku krajského soudu však přistupují
nedostatky rozhodnutí stěžovatele, v jejichž důsledku bylo třeba přistoupit ke zrušení nejen
napadeného rozsudku, ale rovněž i k opětovnému zrušení rozhodnutí stěžovatele.
[31] Z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že i závazné stanovisko musí být
odůvodněné natolik, aby z něj bylo patrné, jakými úvahami byl příslušný orgán při jeho vydání
veden, z jakých podkladů vycházel (rozsudek z 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009 – 150) a jaké
skutečnosti posuzoval (rozsudek z 10. 1. 2019, čj. 1 As 375/2018 – 26). Musí tedy splňovat
kritéria kladená na formu a náležitosti správního rozhodnutí. Pokud závazné stanovisko uvedená
kritéria nenaplňuje, je správní rozhodnutí, jež je o takové závazné stanovisko byť pouze zčásti
opřeno, stiženo nepřezkoumatelností. V poměrech projednávané věci je třeba uvést, že stěžovatel
nemohl vlastními osamocenými úvahami k otázce krajinného rázu nahradit chybějící odůvodnění
odborných závěrů dotčených orgánů státní správy o nemožnosti dotčení životního prostředí
posuzovaným záměrem ve vztahu k evropsky významné nebo ptačí lokalitě. Tím spíše pak
nemohl z takových neodůvodněných závěrů dovozovat vyloučení účastenství žalobce
ve správním řízení, a to tím spíše, že pro posouzení otázky účastenství nelze nahlížet
na stanoviska dotčených orgánů pohledem §149 odst. 1 správního řádu. Za určující pro vyřešení
takové otázky pak tím spíše nemohl považovat ani takové úkony správních orgánů, jež vůbec
nejsou závaznými stanovisky.
[32] Pokud by krajský soud pak přistoupil k věcnému přezkumu rozhodnutí, které by bylo
založeno jen na nepřezkoumatelných stanoviscích, aniž by samo učinilo přezkoumatelné závěry,
bylo by i jeho rozhodnutí stiženo nepřezkoumatelností (rozsudek Nejvyššího správního soudu
z 21. 12. 2017, čj. 1 Azs 383/2017 – 17). Požadavek řádného odůvodnění závazného stanoviska
je logický, neboť jeho obsahem jsou odborné závěry, z nichž posléze správní rozhodnutí vychází.
Umožňuje přezkum závazného stanoviska po věcné stránce.
[33] Stěžovatel se však v projednávané věci opřel o závazné stanovisko Krajského úřadu, které
není blíže nijak odůvodněno. To platí i o koordinovaném závazném stanovisku Městského úřadu
Domažlice, jež svojí povahou fakticky závazným stanoviskem ve vztahu k dotčení zájmů
chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny není a jedná se o pouhé vyjádření. Neobsahují
žádné úvahy dotčených orgánů státní správy, které k jejich závěrům vedly. Je z nich patrno pouze
to, jaký záměr posuzovaly, a závěr o chybějícím vlivu záměru na ochranu přírody a krajiny,
resp. nulový vliv na evropsky významné či ptačí lokality. Sama závazná stanoviska tak nejsou
přezkoumatelná a toutéž vadou bylo tudíž následně postiženo i rozhodnutí stěžovatele. Ten totiž
pro účely svojí úvahy o vyloučení účastenství žalobce v řízení na takto nepřezkoumatelné úvahy
dotčených orgánů odkázal a sám k nim žádnou vlastní myšlenku nad rámec úvah o krajinném
rázu a chybějícím zásahu do povodí nepřičinil. Svoje rozhodnutí tak rovněž zatížil vadou
v podobě nepřezkoumatelnosti, byť z poněkud jiného důvodu, než jak uzavřel krajský soud.
[34] Rozhodnutí stěžovatele je nezákonné i z dalšího důvodu. Podle §70 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny „občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle
stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení"), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu,
požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích
a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle
tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle §3 písm. g) zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat
opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.“ (zvýraznění doplněno – pozn. Nejvyššího správního
soudu). Podle odstavce 3 „Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2
účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo
příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem
sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího
zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.“.
[35] Rozhodnutí stěžovatele je zčásti vystavěno na premise, že pro posouzení účastenství
žalobce ve správním řízení jsou rozhodující závěry dotčených orgánů státní správy. Ty dospěly
k závěru, že zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny nebudou dotčeny. Z toho
stěžovatel dovodil, že zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny ani nemohly být
dotčeny. Ze strany stěžovatele se jedná v zásadě o nesprávné posouzení právní otázky, ale
v důsledku toho ústí v nepřezkoumatelný závěr o tom, že žalobce není účastníkem správního
řízení. Ze stanovisek a vyjádření dotčených orgánů státní správy totiž dovodil závěr k otázce,
kterou se tyto orgány nezabývaly a zabývat nemohly. Pro účely vyřešení takové otázky ostatně na
jejich stanoviska rovněž nelze hledět jako na stanoviska závazná (viz k tomu shora body [23]
až [25]). Mohou jistě nastat situace, kdy posuzovaný záměr nejen nebude mít fakticky žádný
vliv na životní prostředí, ale takový vliv by nepřipadal v úvahu ani teoreticky (např. ve vztahu
ke krajinnému rázu dle rozsudku Nejvyššího správního soudu z 28. 12. 2006, čj. 2 As 49/2007 – 191).
Taková úvaha v rozhodnutí stěžovatele však kromě vztahu ke krajinnému rázu obsažena není.
Nelze za ni považovat ani velmi úspornou zmínku o dopadu záměru do povodí vodního toku
Teplá Bystřice na str. 8 rozhodnutí stěžovatele, nadto v rozporu s odůvodněním samotného
rozhodnutí, v němž stěžovatel konstatuje, že stavba je v povodí umístěna. Uvedeným stručným
vyjádřením stěžovatele tak nebyla vyčerpána otázka podstatná pro posouzení účastenství žalobce.
O evropsky významné či ptačí lokalitě pak rozhodnutí stěžovatele neobsahuje ničeho, kromě
odkazu na závazné stanovisko. Jak již však bylo uvedeno, otázku účastenství si musí posoudit
stěžovatel sám. Nemůže automaticky vyjít pouze ze závěrů dotčených orgánů, že do ochrany
přírody a krajiny nebude záměrem zasaženo, aniž by se zabýval konkrétními skutečnostmi, pro
něž je vyloučen samotný potenciál zvažovaného záměru zasáhnout do zájmů, k jejichž ochraně
zákon o ochraně přírody a krajiny slouží. Takové skutečnosti mohou být obsaženy i v závazném
stanovisku a správní orgán na ně může odkázat případně se s nimi ztotožnit, ale pouze
za podmínek shora uvedených.
[36] Je třeba poukázat na účel, který je sledován účastí spolku typu žalobce v příslušném
správním řízení podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tím je participace
veřejnosti na rozhodování v řízeních, v nichž jsou posuzovány otázky dotýkající se ochrany
životního prostředí. Uvedená účast veřejnosti je garantována i na úrovni mezinárodních závazků
České republiky, vyplývajících zejména z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb.
m. s.). Smyslem právní úpravy není umožnit účast veřejnosti pouze v takových řízeních, kde
k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny zcela nepochybně dojde. Dikce zákona totiž hovoří
o možnosti dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny, tedy potencialitě posuzovaného záměru
se jakýmkoli způsobem dotknout citovaným zákonem chráněného zájmu. Zákon nehovoří o tom,
že zájmy ochrany přírody a krajiny musí být daným záměrem reálně dotčeny (shodně rozsudek
Krajského soudu v Praze z 24. 10. 2012, čj. 45 A 15/2012 – 40).
[37] Cílů právní úpravy – tedy účasti veřejnosti, a v důsledku toho i veřejné kontroly výkonu
činnosti správními orgány, by nemohlo být dosaženo, kdyby to měly být dotčené orgány státní
správy, kdo by stanovil účastenství v řízení. Činily by tak prostřednictvím svých vyjádření
či závazných stanovisek, že v daném případě nebude zájem chráněný zákonem o ochraně přírody
a krajiny dotčen. Výklad §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny směřující k umožnění
účasti občanským sdružením pouze tam, kde zájem chráněný citovaným zákonem bude skutečně
dotčen, by byl příliš zužující. To ostatně zřetelně vyvstane ve srovnání se závěry nálezu Ústavního
soudu z 18. 12. 2018, sp. zn. II. ÚS 1685/17. Ten nevyloučil účastenství občanského sdružení
podle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny i v řízení o správním deliktu, u něhož je zřejmé,
že se netýká možnosti dotčení zájmu chráněného zákonem o ochraně přírody a krajiny. Jedná
se v takovém případě „pouze“ o posouzení zakázanosti určitého jednání pro účely postihu
za takové jednání. Jako správným směrem se ubírající lze charakterizovat zmínky krajského soudu
o umístění záměru do oblasti přírodního parku a v blízkosti vodního toku, v čemž spatřoval
významnou informaci pro posouzení účastenství. Jedná se totiž zcela jistě o otázky, jež jsou
podstatné z hlediska posouzení možnosti potenciálního dotčení ochrany přírody a krajiny.
[38] Tím, kdo je povinen posoudit všechny okolnosti řízení z hlediska potenciálního dotčení
zájmu chráněného zákonem o ochraně přírody a krajiny a v důsledku toho i účastenství žalobce,
je stěžovatel. Negativní závěr o účastenství žalobce v řízení však stěžovatel nemůže učinit pouze
s odkazem na konstatování příslušného orgánu státní správy, že zájmy chráněné zákonem
o ochraně přírody a krajiny nebudou dotčeny. Musí zohlednit všechny okolnosti případu a svoje
závěry musí řádně zdůvodnit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 7. 12. 2005,
čj. 3 As 8/2005 – 118, č. 825/2006 Sb. NSS). Není vyloučeno, aby svůj závěr o nepřipuštění
žalobce jako účastníka řízení odůvodnil i skutečnostmi podloženými stanovisky (pro účely řešení
otázky účastenství svojí povahou „pouze“ vyjádřeními) dotčených orgánů státní správy, jež
však musí být přezkoumatelná (rozsudek Nejvyššího správního soudu z 31. 1. 2007,
čj. 1 As 33/2006 – 48, č. 1152/2007 Sb. NSS). To se v projednávané věci nestalo.
[39] Krajský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil pro nepřezkoumatelnost z důvodu
nedostatečného odůvodnění a vnitřních rozporů. Důvodem pro zrušení rozhodnutí stěžovatele
však nemohlo být, že jeho rozhodnutí neobsahuje žádné vlastní úvahy stěžovatele a pouze
odkazuje na vyjádření jiných orgánů. Takový kasační důvod by neobstál, neboť rozhodnutí
stěžovatele určité vlastní úvahy obsahovalo. Krajský soud měl přistoupit ke zrušení sice rovněž
z důvodu nepřezkoumatelnosti, opřeného však o nepřezkoumatelné úvahy dotčených orgánů
státní správy. Rovněž důvodem pro zrušení rozhodnutí stěžovatele měla být nepřezkoumatelnost
úvah stěžovatele stran účastenství žalobce, byly-li podloženy pouze stanoviskem dotčeného
orgánu státní správy, nadto nepřezkoumatelným. Na základě nepřezkoumatelných závazných
stanovisek vydaných pro účely rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (kromě toho pro
účely jiné otázky) nebo vyjádření takových orgánů nemohl stěžovatel zaujmout přezkoumatelný
závěr o neexistujícím potenciálu záměru dotknout se hodnot chráněných zákonem na ochranu
přírody a krajiny, a tedy i o účastenství žalobce v územním řízení. Nejvyšší správní soud v tomto
směru poukazuje i na to, že stěžovatel řádně nepostupoval podle §149 odst. 5 správního řádu.
[40] Napadený rozsudek krajského soudu stál na formálně správném důvodu kasace
rozhodnutí stěžovatele. Fakticky celý tento kasační důvod však byl materiálně nahrazen důvody
uvedenými v tomto rozsudku. Nebylo tak možné uplatnit postup umožněný usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007 – 75,
č. 1865/2009 Sb. NSS, a přistoupit k zamítnutí kasační stížnosti, protože nedošlo k pouhé
korekci rozsudku krajského soudu. Důvody vedoucí krajský soud ke kasaci rozhodnutí
stěžovatele totiž v podstatné míře neobstály. V projednávané věci však není důvod rušit pouze
rozsudek krajského soudu v intencích usnesení rozšířeného senátu a věc mu vrátit k dalšímu
řízení. Citované usnesení totiž bylo učiněno před účinností novely soudního řádu správního
č. 303/2011 Sb., jež v §110 odst. 2 písm. a) nově umožnila současně se zrušením rozhodnutí
krajského soudu zrušit i rozhodnutí správního orgánu. Po uvedené změně tak není důvod vracet
věc krajskému soudu, neboť je zřejmé, že by při povinnosti respektovat závazný právní názor
Nejvyššího správního soudu musel tyto důvody převzít a opětovně napadené rozhodnutí zrušit
(rozsudek Nejvyššího správního soudu z 29. 11. 2017, čj. 9 As 269/2016 – 44, č. 3680/2018 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[41] Napadený rozsudek spočívá na nesprávném posouzení právní otázky týkající se důvodů
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, proto jej Nejvyšší správní soud zrušil. S ohledem na
důvody vedoucí Nejvyšší správní soud ke zrušení napadeného rozsudku bylo zrušeno
i rozhodnutí žalovaného [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], Žalovaný bude v novém řízení vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.
ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.).
[42] Protože je Nejvyšší správní soud posledním soudem, který se věcí zabýval, rozhodl
o náhradě nákladů řízení o žalobě i o kasační stížnosti, a to podle §60 odst. 1 s. ř. s. za použití
§120 s. ř. s. podle zásady procesního úspěchu ve věci, který je třeba připsat žalobci. Náklady
žalobce jsou tvořeny soudním poplatkem za žalobu ve výši 3 000 Kč. Součástí náhrady je odměna
za 4 úkony právní služby v podobě přípravy a převzetí zastoupení, podání žaloby, repliky
k vyjádření žalovaného k žalobě a vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného z řízení vedeného
zdejším soudem pod sp. zn. 9 As 242/2016, ve výši 3 100 Kč za každý z úkonů podle §9 odst. 4
písm. d) a §7 bod 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), (dále jen „advokátní tarif“). Součástí náhrady
nákladů je rovněž paušální odměna za úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. a) a d)
advokátního tarifu ve výši 300 Kč/úkon podle §13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu v celkové výši
1 200 Kč. S přihlédnutím ke skutečnosti, že zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty,
náleží k náhradě nákladů též částka odpovídající této dani, podle §57 odst. 2 s. ř. s., ve výši
2 856 Kč. Celková výše náhrady, již je žalovaný povinen žalobci k rukám jeho zástupce podle
§149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, zaplatit, činí 19 456 Kč. NSS pro
úplnost dodává, že v případě, že již ze strany žalovaného byla žalobci náhrada nákladů placena
na podkladě předchozích soudních rozhodnutí, bude nyní na místě zaplatit pouze částku, která
do nyní přiznané výše náhrady nákladů řízení zbývá. Nejvyšší správní soud nepřiznal odměnu
žalobci za úkon spočívající v návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, neboť tento úkon byl
součástí žaloby samotné. Oproti krajskému soudu však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že je na místě přiznat náhradu nákladů za repliku k vyjádření se žalovaného ke kasační stížnosti,
neboť toto vyjádření není pouhým rozvinutím žalobních námitek, ale obsahově novou reakcí
na argumentaci žalovaného.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. června 2020
Petr Mikeš
předseda senátu