ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.269.2016:44
sp. zn. 9 As 269/2016-44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: T-Mobile
Czech Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zast. JUDr. Martinem Klimplem,
advokátem se sídlem U Prašné brány 1078/1, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže ze dne 7. 5. 2015, čj. ÚOHS-R179/2014/VZ-10884/2015/321/TNo,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Česká republika - Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 5. 10. 2016, čj. 62 Af 64/2015-122,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 10. 2016, čj. 62 Af 64/2015-122,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 7. 5. 2015,
čj. ÚOHS-R179/2014/VZ-10884/2015/321/TNo, se zrušuje a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 5. 2014,
čj. ÚOHS-S9,249,250,251,252,253,254,255,256,257,258,259,260,261,262,263,264,265,266,
267,268,269,270,271,272,273,274,275,276,277,278,279,280,281,282,283,284,285,286,287,2
88,289,290,291,292,293,294,295,296,297,298,299,300,301,302,303,304,305,306,307,308,30
9,310,311,312,313,314,315,316,317,318,319,320,321,322,323,324,325,326,327,328,329,330,
331,332,333,334,335,336/2014/VZ-10352/2014/513/EDo, se zrušuje .
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 15 342 Kč k rukám jejího zástupce a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
V. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“), domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle
§78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“ nebo „soudní řád správní“), zrušeno rozhodnutí jeho předsedy uvedené
v záhlaví a spolu s ním i rozhodnutí stěžovatele uvedené ve výroku III. tohoto rozsudku
(dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Napadeným rozhodnutím byl zamítnut rozklad a potvrzeno
rozhodnutí I. stupně. Tím bylo zastaveno řízení o přezkoumání úkonů osoby zúčastněné
na řízení jako zadavatele.
[2] Právní předchůdce žalobkyně podal u stěžovatele návrh na přezkoumání úkonů
zadavatele při zadávání veřejných zakázek na základě jednotlivých výzev s využitím dynamického
nákupního systému „Poskytování služeb KIVS - 2013-2017“. Spolu s návrhem byla složena kauce
ve výši 100 000 Kč. Stěžovatel právního předchůdce žalobkyně vyzval, aby upřesnil, do kterých
veřejných zakázek návrh směřuje. Ten na to reagoval tak, že předmětem je postup týkající
se (v té době 89) „prováděcích zakázek“. Stěžovatel poté zahájil dalších 88 správních řízení,
která následně spojil s již zahájeným řízením a právního předchůdce žalobkyně usnesením vyzval
ke složení doplatku kauce ve výši 8 800 000 Kč, k předložení dokladu o jejím složení a ke sdělení,
ke které z veřejných zakázek má být původně složená kauce ve výši 100 000 Kč vztažena. Proti
tomuto usnesení byl podán rozklad, který byl zamítnut rozhodnutím předsedy stěžovatele ze dne
12. 12. 2014, čj. ÚOHS-R132/2014/VZ-26433/2014/323/MOd (dále jen „rozhodnutí o výši
kauce“). Stěžovatel následně spojené řízení zastavil pro nesložení kauce ani v dodatečně
stanovené lhůtě.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že ačkoliv je napadené rozhodnutí předsedy stěžovatele
poněkud matoucí, je zřejmé, že vycházelo při hodnocení otázky, jaká měla být výše kauce,
z rozhodnutí o výši kauce. Vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí nemohlo být předmětem
samostatného soudního přezkumu, zabýval se soud tím, zda byl požadavek na doplnění kauce
ve výši 8 800 000 Kč oprávněný. Dospěl k závěru, že není možné vyjít jen z formálního
posouzení institutu dynamického nákupního systému. Dynamický nákupní systém je pouze
jedním ze způsobů, jak administrovat poptávku zadavatele. Jeho využití proto nikterak
neprolamuje obecná pravidla stanovená zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
ve znění do 31. 12. 2013 (dále jen „ZVZ“) pro vymezování předmětu jedné veřejné zakázky
a důsledky jejího vymezení ve vztahu k povinnosti navrhovatele složit kauci v souladu s §115
odst. 1 ZVZ. Pokud nabídkovou cenu ještě nelze stanovit (typicky protože ještě nebyla podána
nabídka) je skládána ve výši 100 000 Kč ve vztahu k celé veřejné zakázce.
[4] Vymezení plnění (jeho rozsahu a obsahu), jež je třeba pokládat za jednu (společnou)
veřejnou zakázku, nezávisí na tom, jaký postup zadavatel pro uzavření smlouvy využil. Není tedy
podstatné, zda veškerá plnění zadal v jednom zadávacím řízení (na celý předmět veřejné zakázky)
anebo zda plnění zadával v samostatných dílčích zadávacích procedurách. Nezávisí tedy
ani na tom, zda zadavatel využil dynamického nákupního systému či nikoli. Jediným kritériem
z pohledu vymezení veřejné zakázky je věcný charakter zadavatelem poptávaného plnění.
Tím se však stěžovatel nezabýval ani v obecných rysech ani v nyní napadeném rozhodnutí,
ani v rozhodnutí o výši kauce. Navíc, podle obsahu návrhu právního předchůdce žalobkyně
na přezkoumání úkonů zadavatele, byla plnění, ve vztahu k jejichž zadávání byl zaveden
dynamický nákupní systém, plněními provázanými, ve značné míře zcela totožnými, vycházejícími
z totožných zadávacích podmínek. Právní předchůdce žalobkyně namítal chyby v samotném
nastavení dynamického nákupního systému jako celku.
[5] Nad rámec nosných důvodů krajský soud dále uvedl, že i případná významová
nejednoznačnost §115 odst. 1 ZVZ by nemohla být vykládána k tíži navrhovatelů. I pokud
by tedy takový výklad vedl k tomu, že by si dodavatel zaplacením jedné kauce předplatil jakékoliv
další návrhy, pak by jej nešlo odmítnout. Kauce nemůže být vnímána jako nástroj, jenž
má primárně odrazovat dodavatele od podávání návrhů na ochranu ze strany stěžovatele.
Význam kauce spočívá v zajištění odpovídající míry procesního rizika dodavatele, který
se na stěžovatele se svým návrhem obrací. Její výše 100 000 Kč ve vztahu k jedné veřejné zakázce
na základě posouzení jejího věcného charakteru, byť by se jednalo o plnění zadávané na základě
dílčích výzev k podání nabídek v rámci zavedeného dynamického nákupního systému, takový
smysl stále ještě naplňuje, a to i v porovnání s případnými soudními poplatky v následném
soudním řízení správním.
[6] V dalším řízení se stěžovatel má zabývat věcným charakterem plnění, pro jehož pořízení
byl zaveden dynamický nákupní systém, a na základě v rozsudku shrnuté rozhodovací praxe
k otázce vymezení plnění, jež tvoří jednu (společnou) veřejnou zakázku, učinit závěr o tom,
o kolik veřejných zakázek se v posuzované věci jedná.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] V prvé řadě namítá nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů. Krajský
soud uvedl, že postoj stěžovatele vyjádřený v bodech 25. a 26. napadeného rozhodnutí působí
nekonzistentně a zřejmě i nesprávně. Krajský soud tedy upozorňuje na údajné vady napadeného
rozhodnutí, nicméně již neuvádí, v čem konkrétně spatřuje onu nekonzistenci a nesprávnost.
Obdobně krajský soud v rozsudku konstatoval, že v rozhodnutích chybí věcné posouzení toho,
zda se jedná o jedinou veřejnou zakázku či více veřejných zakázek. Ani tento závěr není ze strany
krajského soudu řádně a srozumitelně odůvodněn, neboť v něm chybí důvody pro takové
konstatování za situace, kdy věcné posouzení předmětu veřejných zakázek bylo v rozhodnutích
obsaženo.
[9] Není pravdou, že by stěžovatel založil vyměření kaucí na výlučně formálním posouzení
dynamického nákupního systému coby samostatného systému. Stěžovatel naopak v rozhodnutí
o výši kauce podrobně rozvedl rozdíly postupu v dynamickém nákupním systému určující odlišný
charakter přezkoumávané věci od obvyklé situace při zadávání veřejných zakázek, ze které
vycházela stávající judikatura. Odlišnosti spočívají především v systematických vazbách
jednotlivých kroků zadávacího procesu a různých aspektech jejich přezkumu v návrhovém řízení.
Krajský soud popsal částečně shodně jako stěžovatel odlišnosti dynamického nákupního systému,
ale učinil z nich opačné závěry, aniž by bylo zřejmé, jak k uvedenému závěru dospěl.
[10] Dynamický nákupní systém je nutno považovat spíše za „systém“ než za „zakázku“,
byť rozdělenou na části podle §98 ZVZ. Jde o obdobný vztah jako mezi počítačovým operačním
systémem a jednotlivými programy, které jsou v něm používány a mohou být přidávány
a odebírány bez ohledu na funkčnost samotného systému. Dynamický nákupní systém
představuje samostatný, svébytný objekt, který nemůže být v rámci přezkumu v návrhovém řízení
považován za tradiční veřejnou zakázku v pravém slova smyslu, u níž by bylo možno posuzovat
stejnost či podobnost s předmětem veřejné zakázky, která je zadávána v jeho rámci. Tento systém
se v předmětu plnění nebude lišit od veřejné zakázky v něm zadávané, nicméně z hlediska
požadavků zákona na požadovanou výši kauce se bude jednat o odlišné objekty přezkumu.
[11] Jak stěžovatel podrobněji zdůvodnil již v bodech 33. až 38. rozhodnutí o výši kauce, není
možné případnou podobnost předmětu plnění zohledňovat při stanovení kauce ani navzájem
mezi veřejnými zakázkami zadávanými v dynamickém nákupním systému. Především jsou
rozdílné z hlediska specifického obsahu předmětu plnění a podstatně odlišného měřítka časové
i funkční samostatnosti veřejných zakázek na rozdíl od dílčích veřejných zakázek (byť formálně
samostatných).
[12] Stěžovatel nevnímá kauci jako nástroj, který by měl primárně dodavatele od podávání
návrhů odrazovat. Je třeba nicméně vnímat, že jde o návrhové řízení vedené „mezi“ účastníky
k návrhu jednoho z nich, které se liší od řízení o správním deliktu vedené „proti“ účastníkovi
řízení. V tomto kontextu je nutné zdůraznit, že krajským soudem zmíněná zásada in dubio
pro libertate je primárně určena pro situace, kdy stát vystupuje v pozici veřejné moci. Jak ostatně
uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 11. 2016, čj. 3 As 276/2015-157, kauce
představuje pojistný mechanismus proti podávání účelových či šikanózních návrhů. V tomto
duchu byl stěžovatel povinen posoudit připuštění možnosti vyměření jediné kauce v souvislosti
se správními řízeními o 89 veřejných zakázkách zadavatele. Krajský soud zároveň neuvedl ani
bližší důvod, proč by celková kauce ve výši 8 900 000 Kč měla být považována za zjevně
nepřiměřenou, či nespravedlivou, vůči rozsahu návrhu navrhovatele tak, jak jej po zahájení řízení
dodatečně upřesnil.
[13] Nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že by právní předchůdce žalobkyně namítal
chyby v samotném nastavení dynamického nákupního systému jako celku. Na výslovný dotaz
stěžovatele, ze kterého bylo zřejmé, že panuje nejasnost o rozsahu návrhu, který určí rámec
budoucího stěžovatelem prováděného přezkumu, zaslal navrhovatel upřesnění, z něhož
vyplynulo, že svým návrhem napadá pouze 89 veřejných zakázek.
[14] Krajský soud také nesprávně posoudil vzniklou procesní situaci. Svým rozsudkem vrátil
správní řízení do fáze, kdy je vydáno pravomocné usnesení o tom, že se žalobkyni stanovuje lhůta
5 dní k provedení úkonu – doplacení zbylé výše kauce až do částky 8 900 000 Kč a k vymezení
konkrétní veřejné zakázky, vůči které byla kauce ve výši 100 000 Kč již složena. Stěžovatel je toho
názoru, že za dané procesní situace nemá žádný právní prostředek k tomu, aby ve správním řízení
postupoval jinak, než aby opětovně zastavil správní řízení pro nesložení kauce ve smyslu §117a
písm. b) ZVZ. Nemůže opět posoudit, zda jde o zakázku jedinou nebo o více zakázek. Tomu
brání překážka věci pravomocně rozhodnuté podle §48 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“), kterou založilo rozhodnutí o výši kauce,
respektive usnesení, které bylo tímto rozhodnutím potvrzeno. Zároveň krajský soud rozhodnutí
o výši kauce nezrušil, tudíž zůstává v právní moci. Tato rozhodnutí nelze zrušit ani aplikací
mimořádných opravných prostředků (obnova řízení, vydání nového rozhodnutí nebo přezkumné
řízení). Krajský soud byl povinen zohlednit výše uvedenou procesní situaci a rozhodnout tak,
aby jeho závazný právní názor vyslovený v rozsudku mohl být proveden, čemuž však brání
popsaná situace.
[15] Závěrem proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[16] Žalobkyně ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti stěžovatele nevyjádřily.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná osoba s požadovaným vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
III.1 Nepřezkoumatelnost
[18] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky,
tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný
pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti,
tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[19] První výtka v tomto směru směřuje k tomu, že závěry o nekonzistentnosti bodů 25. a 26.
napadeného rozhodnutí nejsou odůvodněné. S tím se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Krajský soud uvedl, že argumentace žalobkyně týkající se dynamického nákupního systému jako
jediné veřejné zakázky je základem jeho obrany proti zastavení řízení a není proto správný
závěr, že tato námitka směřuje proti skutečnostem, které nebyly předmětem tohoto řízení.
Názor krajského soudu je tedy v rozsudku vyjádřen. Jinou otázkou je, zda jde o názor správný,
tedy zda jsou skutečně body 25. a 26. nekonzistentní či nesprávné. Soud však považuje
za nadbytečné se dále touto otázkou zabývat, neboť je zřejmé, že vytýkanou vadu nepovažoval
krajský soud za takovou, pro kterou by napadené rozhodnutí zrušil a uvedené konstatoval pouze
jako drobnou výtku vůči rozhodnutí. Dovodil totiž, že je seznatelné, že se žalovaný touto
otázkou nezabýval z toho důvodu, že se jí zabýval již v rozhodnutí o výši kauce. Úvaha krajského
soudu o nekonzistentnosti a nesprávnosti proto byla činěna zcela nad rámec rozhodovacích
důvodů.
[20] Pokud stěžovatel namítá, že krajský soud neodůvodnil, proč v rozhodnutích chybí věcné
posouzení toho, zda se jedná o jedinou veřejnou zakázku či více veřejných zakázek, pak ani
s touto námitkou se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Krajský soud vyšel z toho, že stěžovatel
dospěl k závěru, že judikaturu týkající se vymezení jedné veřejné zakázky nelze použít, neboť
to vylučuje samotný charakter dynamického nákupního systému. Tento závěr je plně v souladu
s odůvodněním rozhodnutí o výši kauce, které se v bodech 18. až 38. zabývá pouze typovými
odlišnostmi mezi veřejnou zakázkou dělenou na části a veřejnými zakázkami zadávanými
v dynamickém nákupním systému. Stěžovatel se tedy vůbec nezabýval tím, zda konkrétní
poptávaná plnění tvoří jednu zakázku ve smyslu judikatury, což bylo dle závěrů krajského soudu
chybné. I tento závěr krajského soudu tak je přezkoumatelný.
III.2 Kauce v případě dynamického nákupního systému
[21] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se základním východiskem krajského soudu,
že povinnost složení kauce je vázána k jedné veřejné zakázce.
[22] Podle §115 odst. 1 ZVZ platí, že kauci je navrhovatel povinen složit s podáním návrhu.
Je tedy zřejmé, že zákon nespojuje povinnost složit kauci s jedním zadávacím řízením na zadání
veřejné zakázky, ale s konkrétním návrhem [k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 10. 2016, čj. 5 As 213/2015-38, ve věci Advokátní kancelář Brož, Sedlatý s.r.o.
(dále jen rozsudek „AK Brož, Sedlatý“)] Návrh může být i u jakkoliv nedělené veřejné zakázky
podáván postupně proti různým úkonům zadavatele, které mohou být činěny i s delším časovým
odstupem (například proti zadávacím podmínkám, proti rozhodnutí o vyloučení, proti
rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky).
[23] Není tak správná ani interpretace rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 1. 2012, čj. 7 Afs 81/2010-277, a rozsudku krajského soudu ze dne 13. 1. 2010,
čj. 62 Ca 85/2008-60, č. 2044/2010 Sb. NSS. Jak k těmto rozsudkům Nejvyšší správní soud uvedl
v rozsudku AK Brož, Sedlatý, „[j]ednalo o skutkově a právně odlišné věci. V citovaných věcech byl podán
jeden návrh na přezkum úkonů zadavatele, u něhož žalovaný stanovil kauci sčítáním horních hranic kaucí
s odkazem na postup zadavatele, který rozdělil veřejnou zakázku v obou případech na 159 dílčích plnění.
A priori byla posuzována otázka, zda se v případě všech plnění jednalo o jedinou veřejnou zakázku či nikoliv,
přičemž v návaznosti na uvedené bylo posouzeno stanovení výše kauce podle §115 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách. Soudy dospěly k závěru, že je spravedlivé a rozumné stanovovat horní hranici kauce ve vztahu
k jedné (každé) veřejné zakázce, nikoli ve vztahu k jednomu (každému) plnění v rámci jedné veřejné zakázky.
V této souvislosti rovněž vyslovily závěr, že kauce ve výši 100 000 Kč pro případ nemožnosti stanovení kauce
podle nabídkové ceny je stanovena za podání (jednoho) návrhu na přezkum úkonů zadavatele při zadávání jedné
veřejné zakázky, nikoliv ve vztahu ke každému dílčímu plnění rozdělené veřejné zakázky.“ S touto
interpretací se i nyní rozhodující senát ztotožňuje.
[24] Pro správný výpočet kauce je tedy v prvé řadě klíčové se zabývat tím, zda se jedná o jeden
či o více návrhů. Jak v citovaném rozsudku AK Brož, Sedlatý soud poznamenal, „[z]da se jedná
o jeden návrh (či o více návrhů podaných na téže listině, resp. zda se jedná o jeden návrh podaný na více listinách),
je nezbytné posoudit vždy v každé konkrétní věci s ohledem na její okolnosti a obsah toho kterého podání.“
Je nicméně zřejmé, že z povahy věci si lze jen těžko představit, že by jeden návrh mohl směřovat
vůči více veřejným zakázkám. Při posuzování toho, zda se jedná o jeden návrh, je proto nezbytné
nejprve posoudit, jestli směřuje vůči jedné veřejné zakázce nebo vůči víceru veřejným zakázkám.
Úvaha krajského soudu je tedy nesprávná v tom směru, že otázka toho, zda jde o jednu nebo
o více veřejných zakázek je pouze jednou z okolností, které je třeba vzít v úvahu při posouzení
toho, zda se jedná o jeden či o více návrhů, ale nikoliv okolností jedinou.
[25] Podle §114 odst. 1 ZVZ lze návrh podat proti všem úkonům zadavatele, které vylučují
nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v §6 a v jejichž důsledku hrozí nebo vznikla újma
na právech navrhovatele. Je tedy třeba zkoumat, jaké úkony činí zadavatel v rámci dynamického
nákupního systému.
[26] Podle §17 písm. b) ZVZ je dynamickým nákupním systémem plně elektronický systém
pro pořizování běžného a obecně dostupného zboží, služeb nebo stavebních prací, který
je časově omezený a otevřený po celou dobu svého trvání všem dodavatelům, kteří splní
podmínky pro zařazení do něj a podají předběžnou nabídku. Podle §93 odst. 1 a 2 ZVZ může
zadavatel v otevřeném řízení zavést dynamický nákupní systém, když při jeho zavedení a zařazení
dodavatelů do systému postupuje v souladu s pravidly otevřeného řízení až do okamžiku zadání
veřejných zakázek v dynamickém nákupním systému. Podle §93 odst. 3 ZVZ je předpokladem
zavedení dynamického nákupního systému uveřejnění této skutečnosti v oznámení otevřeného
řízení. Podle §94 ZVZ zadavatel umožní po celou dobu trvání dynamického nákupního systému
každému dodavateli podat předběžnou nabídku a na jejím základě zařadí do dynamického
nákupního systému dodavatele, který splní podmínky pro takové zařazení do dynamického
nákupního systému. Podle §95 odst. 1 ZVZ je veřejná zakázka v dynamickém nákupním systému
zadávána na základě výzvy k podání nabídek.
[27] Dynamický nákupní systém je tedy specifický nástroj, jehož prostřednictvím zadavatel
zadává veřejné zakázky. ZVZ reguluje nejen samotné zadávání zakázek v takovém systému,
ale i jeho zavedení a některá pravidla jeho fungování, bez ohledu na konkrétně zadávané veřejné
zakázky. Princip jeho fungování je v některých ohledech obdobný rámcové smlouvě uzavřené
s více uchazeči, ve které všechny podmínky plnění nejsou konkrétně vymezeny (viz zejména §11
a §89 až §92 ZVZ). Samotné zavedení dynamického nákupního systému probíhalo v otevřeném
řízení, stejně tak jako rámcová smlouva musela být zadána v některém zadávacím řízení (§11
odst. 2 ZVZ), zpravidla tedy v otevřeném či užším (§21 odst. 2 ZVZ). Zavedení dynamického
nákupního systému ani uzavření rámcové smlouvy ještě samo o sobě nemusí znamenat,
že s dodavatelem zařazeným do dynamického nákupního systému nebo účastníkem rámcové
smlouvy bude uzavřena jakákoliv smlouva na plnění veřejné zakázky. Pouze mají právo na to,
aby jim byla zaslána výzva k podání nabídek na konkrétní veřejné zakázky a jejich případné
nabídky byly poté hodnoceny podle hodnotících kritérií (§92 odst. 3 a §95 ZVZ).
[28] Zadavatel tedy činí úkony vůči dodavatelům při samotném zavádění dynamického
systému, při zařazování dalších dodavatelů, případně i při jeho fungování (změny elektronického
nástroje, úpravy podmínek fungování, apod.), ale i při zadávání jednotlivých veřejných zakázek
v jeho rámci (vady výzvy k podání nabídek, chybné hodnocení nabídek, atd.). Návrhy tak mohou
podle §114 odst. 1 ZVZ směřovat vůči všem takovým úkonům zadavatele.
[29] Lze si jistě představit, že jeden návrh může směřovat i vůči více úkonům zadavatele, které
spolu mají bezprostřední souvislost. Například technickou chybou v dynamickém nákupním
systému nebude zařazenému dodavateli zaslána výzva k podání nabídek, v důsledku čehož
ji nepodá, což následně poznamená i úkony zadavatele při hodnocení nabídek v důsledku absence
nabídky takového dodavatele. V takovém případě by návrh směřoval jak do samotného
fungování dynamického nákupního systému, tak i do zadání dílčí zakázky. Nelze také vyloučit,
že zadavatel rozdělí poptávané plnění do jednotlivých výzev k podání nabídek tak, že tím
nepřípustně zvýhodní některého z dodavatelů, ačkoliv půjde formálně o samostatné veřejné
zakázky.
[30] V těchto situacích může být na místě zabývat se právě i otázkou, zda návrh směřuje
pouze do jedné veřejné zakázky nebo do více veřejných zakázek. Stěžovateli lze přisvědčit v tom,
že vzhledem k principům fungování dynamického nákupního systému nelze zcela použít
judikaturu, která se vztahovala k posuzování výše kauce v souvislosti s tím, zda jde o jednu
či o více veřejných zakázek (zejména tedy rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 12. 2010, čj. 2 Afs 55/2010-173 a sp. zn. 7 Afs 81/2010). Ta totiž vycházela ze situace, kdy se
sice z hlediska věcného a místního jednalo o jednu veřejnou zakázku, ale byla zadávána buď
v samostatných zadávacích řízeních, nebo jako části jedné veřejné zakázky. V těchto případech
tedy buď probíhalo jedno zadávací řízení dělené na části (zadávání všech částí je zahájeno
najednou), nebo byla zadávací řízení zahájena v bezprostřední časové souvislosti.
[31] V dynamickém nákupním systému je situace specifická v tom, že ačkoliv by šlo velmi
často z hlediska věcného o veřejnou zakázku jedinou (například o nákup běžně dostupného
papírenského nebo drogistického zboží v průběhu kalendářního roku), nelze na ní takto nahlížet
z pohledu dynamického nákupního systému. Ten je zaveden právě proto, aby zadavatel
mohl zařazené komodity zadávat operativně podle svých potřeb a to postupem, který
je administrativně, ale i časově mnohem rychlejší, než zadávání zakázky v zadávacím řízení.
Díky tomu i veřejné zakázky zadávané v relativně krátkém časovém odstupu po sobě (například
v řádu týdnů) nebude možné považovat za jedinou veřejnou zakázku. Ostatně by bylo dosti
obtížné proti úkonům při jejich zadávání podat jeden návrh, když návrhu musí předcházet
námitky (§110 odst. 7 ZVZ), které je nutné podat v relativně krátkých lhůtách stanovených
v §110 odst. 2 až 5 ZVZ.
[32] Na druhou stranu nelze ani v dynamickém nákupním systému vyloučit, že může nastat
situace, kdy několik zakázek, zadávaných formálně na základě jednotlivých výzev, bude věcně
tvořit zakázku jedinou. Může se jednat o například o již zmíněné diskriminačně nastavené
rozdělení jedné zakázky. V takovém případě však bude také nezbytné, aby jednotlivé výzvy byly
učiněny zároveň nebo alespoň v bezprostřední časové souvislosti. Pouze v těchto případech bude
na místě aplikovat závěry shora zmíněných rozsudků týkajících se výpočtů kauce u fakticky jedné
zakázky, byť dělené na části nebo zadávané formálně samostatně.
[33] Nelze se tak zcela ztotožnit ani s právními závěry krajského soudu, ale ani se závěry
stěžovatele. Krajský soud vyšel z toho, že je při určení výše kauce třeba zkoumat, zda směřuje
vůči jedné veřejné zakázce či vůči několika veřejným zakázkám, přičemž rozhodujícím kritériem
mělo být hledisko věcné. To by však skutečně mohlo vést k tomu, že na celý dynamický nákupní
systém i zakázky v jeho rámci zadávané by mohlo být nahlíženo jako na jednu veřejnou zakázku.
Jak plyne ze shora uvedeného, tento závěr je chybný, neboť kauce je spojena s konkrétním
návrhem, který míří zpravidla proti konkrétnímu úkonu zadavatele byť v jedné veřejné zakázce.
Zpravidla také půjde o dva návrhy, pokud návrh bude směřovat jak proti zavedení či fungování
dynamického nákupního systému, tak zároveň proti v něm zadávaným veřejným zakázkám.
Je však chybný i závěr stěžovatele, který vyšel z toho, že v důsledku povahy dynamického
nákupního systému je vyloučeno i to, že by na základě více výzev mohla být zadávána zakázka
jediná.
[34] Stěžovatel tedy bude muset v dalším řízení posoudit, zda lze návrh právního předchůdce
žalobkyně považovat za návrh jediný nebo za více návrhů podle shora uvedených kritérií. Za tím
účelem může být nezbytné posoudit též to, zda 89 dílčích zakázek představuje pro účely výpočtu
kauce zakázku jedinou, zakázky samostatné, nebo několik zakázek, ale o nižším počtu než je 89.
[35] Úřad by měl i nadále posoudit, zda návrh (některý z návrhů) nesměřuje proti průběhu
dynamického nákupního systému jako takového. Ačkoliv se stěžovatel dovolává toho, že umožnil
právnímu předchůdci žalobkyně návrh upřesnit, nelze s tím souhlasit. Usnesením ze dne
5. 3. 2014, čj. ÚOHS-S9/2014/VZ-4368/2014/513/Edo, sice navrhovatele vyzval k upřesnění
návrhu, nicméně tak, že jej vyzýval k tomu, aby upřesnil, do kterých veřejných zakázek návrh
směřuje a to i v případě, pokud by směřoval do všech veřejných zakázek zadávaných
v dynamickém nákupním systému. Takové usnesení bylo minimálně matoucí, neboť vůbec
nezmiňovalo možnost, že by návrh mohl směřovat i do fungování dynamického nákupního
systému jako takového. Naopak zjevně navádělo navrhovatele, aby, pokud tak návrh myslel,
uvedl, že návrh směřuje do všech zadávaných zakázek. Na toto usnesení reagoval navrhovatel
právě tak, že návrh směřuje do všech veřejných zakázek. Pokud je předmět návrhu nadále
nejasný, nic nebrání stěžovateli, aby opětovně vyzval navrhovatele k upřesnění návrhu
a to i s ohledem na to, aby byl schopen posoudit, zda se jedná o jeden či více návrhů s ohledem
na závěry uvedené v tomto rozsudku.
III.3 Důsledky zrušujícího rozsudku na předchozí usnesení ve věci
[36] Usnesení, kterým stěžovatel poskytuje navrhovateli dodatečnou lhůtu ke složení kauce
podle §115 ZVZ, je vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť jde o úkon, jímž se upravuje
vedení řízení před správním orgánem [viz §70 písm. c) s. ř. s.]. Navrhovatel má k dispozici
procesní prostředky, jejichž prostřednictvím se může dodatečně domáhat ochrany proti
tvrzenému zásahu do svých práv. Takto může brojit proti rozhodnutí o zastavení správního
řízení pro nesložení kauce nebo proti rozhodnutí, kterým nebylo vyhověno jeho žádosti o vrácení
přeplatku na kauci. Ohledně podrobného rozboru této problematiky lze odkázat na rozsudek
Nejvyššího správního soudu dne 19. 6. 2014, čj. 1 As 62/2014-38, jakož i na rozsudky ze dne
11. 6. 2014, čj. 2 As 83/2014-111 a ze dne 10. 12. 2014, čj. 2 As 84/2014-63.
[37] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že zároveň pro stěžovatele bylo pravomocné
usnesení, kterým vyzval stěžovatele k dodatečnému složení kauce, v řízení závazné a nezbylo
mu než řízení zastavit.
[38] Při řešení této otázky je třeba vyjít z následujících ustanovení soudního řádu správního.
Podle §75 odst. 2 s. ř. s. platí: „Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.
Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud
k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout
takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.“ Ustanovení §78 odst. 1 zní: „Je-li žaloba
důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud
napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo
jej zneužil.“ Dle §78 odst. 5: „Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku
vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.“
[39] Pravomocným usnesením, kterým stěžovatel právního předchůdce žalobkyně vyzval
k uhrazení kauce, bylo závazným úkonem pro stěžovatele pro vydání rozhodnutí o zastavení
řízení. Jak bylo také uvedeno shora, soudní řád správní neumožňuje navrhovateli napadnout
tento úkon samostatnou žalobou. Soud tímto usnesením vázán není. Jsou tak splněny podmínky
pro to, aby soud ve správním soudnictví mohl toto usnesení přezkoumat podle §75 odst. 2 s. ř. s.
[40] K tomu je třeba dodat, že termín „úkon“ užitý ve větě druhé §75 odst. 2 s. ř. s. je třeba
vnímat autonomně pro účely soudního řádu správního. Nemusí jít tedy nutně pouze o úkony,
které nejsou správním rozhodnutím nebo usnesením, jako například závazná stanoviska podle
§149 spr. ř. (viz bod [48] rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113,
č. 2434/2011 Sb.). Ostatně i žalovatelné rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s.
je označováno jako úkon. Za podkladový úkon přezkoumatelný v rámci přezkumu konečného
rozhodnutí tak považoval rozšířený senát například i rozhodnutí o povolení výjimky z obecných
požadavků na výstavbu, ačkoliv je vydáváno v samostatném řízení a má podobu rozhodnutí
(rozsudek ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS). Není tedy rozhodně
důvodu, aby takovým úkonem nemohla být i usnesení, kterými se upravuje vedení řízení před
správním orgánem.
[41] Soud má pravomoc takové úkony přezkoumat a z důvodu jejich nezákonnosti zrušit napadené
rozhodnutí, aniž by zrušil přezkoumávané podkladové úkony (viz §78 odst. 1 s. ř. s. a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 As 37/2005-83, č. 1324/2007 Sb. NSS).
[42] Z toho je třeba dovodit, že tyto podkladové úkony se stanou již v důsledku vysloveného
právní názoru soudu nadále právně neúčinné, byť nedojde k jejich formálnímu zrušení. Pokud
by měly mít i nadále právní účinky, pak by skutečně docházelo k absurdní právní situaci,
na kterou poukazuje stěžovatel. Na jedné straně by byl správní orgán vázán závazným právním
názorem správního soudu, že podkladový úkon je nezákonný, a proto bylo zrušeno i konečné
rozhodnutí. Zároveň by se jednalo stále o právně závazný podklad pro vydání nového
rozhodnutí. To však nepochybně nemohlo být úmyslem zákonodárce při přijímání soudního řádu
správního.
[43] Pokud proto soud rozsudkem vysloví v rámci závazného právního názoru nezákonnost
podkladového úkonu, pak pokud půjde o rozhodnutí či usnesení, pomine u nich překážka věci
rozhodnuté ve smyslu §48 odst. 2 spr. ř. a správní orgán může (respektive podle okolností musí)
vydat nový podkladový úkon, který bude v souladu se závazným právním názorem soudu.
[44] V dané věci tedy může žalovaný vydat nové usnesení, kterým vyzve žalobkyni ke složení
kauce, jejíž výše bude určena v souladu s nyní vysloveným právním názorem Nejvyššího
správního soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Ze shora uvedeného je zřejmé, že závěry krajského soudu vyslovené v napadeném
rozsudku byly převážně chybné, nicméně je zřejmé, že nesprávný byl i právní názor stěžovatele.
Rozšířený senát v usnesení ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS,
k možnosti Nejvyššího správního soudu nahradit nesprávné odůvodnění jinak správně
zrušujícího výroku krajského soudu uvedl: „Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu,
ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského
soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Obstojí-li však důvody v podstatné míře,
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak
závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ V tomto
případě důvody, na nichž krajský soud své rozhodnutí založil, v podstatné míře neobstojí.
V takovém případě bylo podle závěrů rozšířeného senátu na místě rozsudek zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu jednání. Uvedené závěry však byly učiněny před účinností novely soudního řádu
správního č. 303/2011 Sb., která v §110 odst. 2 písm. a) nově zavedla možnost současně
se zrušením rozhodnutí krajského soudu zrušit i rozhodnutí správního orgánu. Po této novele
tedy není důvodu vracet věc krajskému soudu, pokud je zřejmé, že vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu by pouze musel tyto důvody převzít a opětovně napadené
rozhodnutí zrušit.
[46] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že je sice na místě zrušit napadený rozsudek
krajského soudu, ale zároveň opětovně v souladu s §110 odst. 2 písm. a) zrušit i napadené
rozhodnutí a zároveň s ním za přiměřeného použití §78 odst. 3 zrušit i prvostupňové rozhodnutí
o zastavení správního řízení, neboť předsedovi žalovaného by opět nezbylo nic jiného, než jej
v souladu s vysloveným závazným právním názorem zrušit. Dle §78 odst. 5 ve spojení s §110
odst. 2 písm. a) je právním názorem vysloveným v tomto rozsudku v dalším řízení vázán.
[47] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
čj. 1 As 61/2008-98).
[48] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, je nutno konstatovat, že žalobkyně měla ve věci plný úspěch. V takovém
případě jí je žalovaný povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem.
[49] Náklady řízení za žalobu jsou tvořeny zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč,
odměnou a náhradou výdajů právního zastoupení. Zástupce žalobkyně před krajským soudem
učinil v řízení o žalobě celkem tři úkony právní služby, kterými jsou převzetí a příprava
zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„AT“)], písemné podání ve věci samé (žaloba) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) AT a replika
k vyjádření stěžovatele k žalobě dle stejného ustanovení. Za každý úkon právní služby náleží
zástupci žalobkyně mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7
bodem 5. AT], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 AT.
Za jeden úkon právní služby proto náleží 3 400 Kč, celkem tedy 10 200 Kč. Zástupce žalobkyně
krajskému soudu doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, proto byla o daň zvýšena
náhrada. Za řízení před krajským soudem se odměna zvyšuje o 2 142 Kč [21 % z 10 200 Kč,
viz §47 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších
předpisů].
[50] Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem žalobkyni nevznikly, protože
neuskutečnila žádné úkony.
[51] Ve svém souhrnu tak náklady řízení představují částku 15 342 Kč, kterou je žalovaný
povinen uhradit žalobkyni k rukám jejího zástupce.
[52] Osoba zúčastněná na řízení nemá na náhradu nákladů řízení právo, neboť jí soud neuložil
žádnou povinnost, v souladu s jejímž plněním by jí náklady mohly vzniknout (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. listopadu 2017
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu