ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.167.2019:44
sp. zn. 8 As 167/2019 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: MUDr. V. H., zastoupený JUDr. Ing. Lukášem
Prudilem, Ph.D., advokátem se sídlem Bašty 8, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, za účasti osoby zúčastněné na
řízení: E.ON Distribuce a. s., se sídlem F. A. Gerstnera 2151/6, České Budějovice, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 6. 2016, čj. JMK 88663/2016, sp. zn. S-JM/63007/2016
OÚPSŘ, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 4. 2019,
čj. 29 A 120/2016-56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
III. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Městského úřadu Šlapanice, odboru výstavby (dále „správní orgán I. stupně) ze dne 9. 2. 2016,
čj. OV-ČJ/38570-12/SVE, sp. zn. OV/48410-2012/SVE. Správní orgán I. stupně tímto
rozhodnutím zamítl podle §129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(dále jen „stavební zákon“), žádost žalobce o dodatečné povolení stavby „Rekreační chata M.“ –
novostavba jednopodlažní, podsklepené stavby s obytným podkrovím pro rodinnou rekreaci,
včetně souvisejících terénních úprav a opěrných zdí na označených pozemcích v k. ú. M. u B., a
spolu s tím i žádost o povolení výjimky z §20 odst. 7 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných
požadavcích na využívání území. Správní orgány dospěly k závěru, že dodatečné povolení stavby
je v rozporu s Územním plánem obce Moravany účinným od 25. 9. 2014.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou. Nezpochybňoval, že stavbu postavil
bez stavebního povolení. Sám chtěl tento stav napravit, a proto požádal o dodatečné stavební
povolení a povolení výjimky. Správní orgán I. stupně nejprve rozhodnutím ze dne 11. 7. 2013
stavbu dodatečně povolil. Toto rozhodnutí však později zrušil žalovaný na základě odvolání
vlastníka sousedního pozemku rozhodnutím ze dne 28. 3. 2014, čj. JMK 16934/2014,
sp. zn. s-JMK 16934/2014 OÚSPŘ, a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení.
V jeho průběhu přijalo zastupitelstvo obce nový územní plán bránící vyhovění žádosti žalobce.
Ten dále uvedl, že kvůli průtahům a pochybením správního orgánu I. stupně trvalo řízení téměř
čtyři roky. V době podání žádosti (28. 8. 2012) i následně doplněné žádosti (13. 8. 2014) splňovala
stavba všechny zákonné požadavky pro dodatečné povolení. Není tak možné, aby tato pochybení
šla k jeho tíži. Žalobce se dovolával svého legitimního očekávání pramenícího z toho, že dřívější
územní plán platný v době zahájení stavby výstavbě v daném místě nebránil. Správní orgán
I. stupně jej navíc opakovaně ujistil, že dodatečné stavební povolení vydá. Nový územní plán
by měl být aplikován pouze do budoucna a nikoli na stavby, které v území již existují.
[3] Krajský soud v Brně (dále „krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl.
S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že správní orgány rozhodují
na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí, nikoli v době podání žádosti.
Vychází proto i z územně plánovací dokumentace platné v době rozhodnutí. Ve věci žalobce
se proto jednalo o územní plán účinný od 25. 9. 2014, s nímž je stavba v rozporu, jelikož
zastavěná plocha přesahuje regulační limit pro území, na němž se nachází. Stavba se zároveň
nachází v plochách „Územní ochrany rezerv dopravní infrastruktury v koridoru územní rezervy
vlaků vysokých rychlostí“ s označením R1, v níž se nepřipouští změny, které by mohly zabránit
realizaci záměru dopravní stavby. Krajský soud se ztotožnil s tím, že územní plán nemůže působit
retroaktivně. Tento závěr je však založen na respektu k principům právní jistoty a ochrany práv
nabytých v dobré víře, která jsou chráněna právě skrze zákaz zpětné působnosti právních norem
i územního plánu. Stavba žalobce byla od počátku nezákonná, postavená bez stavebního
povolení či ohlášení, a proto také správní orgán I. stupně zahájil řízení o jejím odstranění.
Přestože bylo následně k žádosti žalobce zahájeno řízení o jejím dodatečném povolení, žalobci
žádné oprávnění k dané stavbě (s výjimkou práva vlastnického de facto) nesvědčilo. Schválením
nového územního plánu tak nemohlo dojít k nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do práv
žalobce nabytých v dobré víře. Ten navíc k územnímu plánu v procesu jeho přijímání ani
neuplatnil žádné námitky, ačkoliv tak učinit mohl a s ohledem na zásahu vigilantibus iura i měl. Dle
judikatury ani rozhodnutí o umístění stavby nezakládá dotčenému subjektu legitimní očekávání,
že v budoucnu nedojde ke změně regulativů obsažených v nástrojích územního plánování. Tím
spíše nelze přisvědčit argumentaci žalobce, který postavil stavbu bez územního rozhodnutí
a stavebního povolení. Legitimní očekávání na vydání dodatečného stavebního povolení nelze
dovozovat ani z nečinnosti správního orgánu I. stupně. Žalobce se mohl proti této nečinnosti
bránit dostupnými procesními prostředky, což neučinil, ačkoliv mu muselo být zřejmé,
že se připravuje schválení nového územního plánu, který ovlivní také jeho pozemky.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační
stížnost, v níž namítl, že správní orgán I. stupně svým postupem porušil zásadu legitimního
očekávání a zasáhl do jeho základního práva na ochranu vlastnictví chráněného Listinou
základních práv a svobod. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2017,
čj. 6 As 98/2016-54, ze kterého plyne, že princip ochrany legitimního očekávání je součástí
základních principů demokratického právního státu. Princip právní jistoty spočívá mj. v tom,
že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky
zůstanou předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být
dodržovány. Z daného rozsudku dále plyne, že nejtypičtěji se ochrana legitimního očekávání
upíná v oboru správního práva k vázanosti správy vlastní ustálenou praxí a k závaznosti
konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem
veřejné moci adresátu jeho správy. Legitimní očekávání může založit i jednorázové ujištění
správního orgánu adresované omezenému okruhu účastníků.
[5] Stěžovatel byl v době podání žádosti v dobré víře, že jí bude vyhověno, o čemž
ho pracovníci správního orgánu I. stupně opakovaně ujistili. O tom svědčí i to, že správní orgán
I. stupně napoprvé žádosti vyhověl. Stěžovatel po celou dobu se správním orgánem I. stupně
spolupracoval a řídil se jeho pokyny. Kladné vyřízení žádosti očekával také z důvodu, že v okolí
stavby jsou povoleny i jiné stavby, které jsou rozměrově větší. Skutkově obdobné případy
by proto měly být posouzeny obdobně. Nadto legitimně očekával i rychlý postup správních
orgánů bez zbytečných průtahů. Pokud krajský soud upozornil, že stěžovatel mohl využít
procesních prostředků ochrany před nečinností, žalobce k tomu uvádí, že celou věc opakovaně
řešil se správním orgánem I. stupně, který jej ujistil, že žádosti vyhoví. Považoval by za krajně
nevhodné si na správní orgán I. stupně v takové situaci stěžovat. Intenzivně bylo zasaženo také
vlastnické právo stěžovatele. Nový územní plán, který byl vydán až po doložení všech potřebných
podkladů k vydání rozhodnutí, působil v podstatě do minulosti, i když by dle nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 7. 2009, čj. 2 As 96/2008-174, neměl.
[6] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Stěžovatel uplatnil kasační námitky zpochybňující posouzení právní otázky krajským
soudem v předchozím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Má za to, že závěry krajského soudu
jsou nezákonné, protože mu svědčilo legitimní očekávání, že správní orgán I. stupně jeho žádosti
vyhoví a stavbu dodatečně povolí.
[10] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné předeslat, že stěžejní závěr napadeného
rozsudku krajského soudu spočívá v tom, že nelze poskytnout stěžovateli ochranu s odkazem
na jeho legitimní očekávání, jestliže od počátku prováděl výstavbu bez povolení (tj. nezákonně),
a nenabyl tak v dobré víře žádná práva, do nichž by žalobou napadená správní rozhodnutí
retroaktivně zasahovala. Stěžovatel v kasační stížnosti nicméně tento nosný závěr výslovně
nenapadá, obsáhle cituje závěry plynoucí z judikatury zdejšího soudu a opakuje, že je třeba
poskytnout ochranu jeho legitimnímu očekávání. Jeho argumentace obsažená v kasačních
námitkách fakticky cílí na dílčí závěry krajského soudu, aniž by však současně zpochybňovala
shora vymezené klíčové východisko napadeného rozsudku. Byť lze i přes výše uvedené danou
kasační stížnost s ohledem na uplatněné důvody považovat za přípustnou (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2018, čj. 9 Afs 34/2018-33), podoba kasační
argumentace nepochybně musí mít svůj odraz i ve způsobu a míře přezkumu napadeného
rozsudku ze strany Nejvyššího správního soudu.
[11] Stěžovatel v nyní projednávané věci spornou stavbu provedl, aniž by disponoval
územním rozhodnutím a stavebním povolením, což sám připouští. Nezpochybňuje rovněž,
že stavba je v rozporu s územním plánem účinným v době vydání rozhodnutí správního orgánu
I. stupně i žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Ačkoliv se stěžovatel v kasační stížnosti
snaží vzbudit dojem, že si své pochybení sám včas uvědomil a začal činit kroky vedoucí k nápravě
nezákonného stavu, považuje zdejší soud pouze pro úplnost za vhodné podotknout, že z listin
založených ve správním spisu plyne, že o dodatečné povolení stavby začal usilovat teprve
ve chvíli, kdy správní orgán I. stupně zahájil řízení o odstranění stavby. Byť stěžovatel zmiňuje,
že v místě dané stavby se před tím nacházela zahradní chata, a nejedná se tedy o „novostavbu“,
nezpochybňuje stěžovatel ani to, že daná stavba pro své umístění v území rozhodnutí stavebního
úřadu vyžadovala.
[12] Jde-li o relevantní právní úpravu, zákonné předpoklady umožňující dodatečné povolení
stavby spočívají mimo jiné v povinnosti stavebníka nebo vlastníka stavby prokázat, že stavba není
umístěna v rozporu s územně plánovací dokumentací [viz §129 odst. 3 nyní účinného stavebního
zákona, resp. odst. 2 téhož ustanovení ve znění účinném v době podání původní žádosti
stěžovatele].
[13] Jestliže stěžovatel namítá, že v době, kdy se stavbou započal, byla v souladu s tehdy
účinným územním plánem a nový územní plán by neměl být aplikován retroaktivně, je třeba
uvést, že s danou námitkou se již zcela dostatečně vypořádal krajský soud. V tomto ohledu lze
pouze zopakovat, že správní orgány rozhodují na základě skutkového a právního stavu platného
v době vydání rozhodnutí, nikoli v době podání žádosti, což se týká i územního plánu, z nějž při
rozhodování vychází (viz rozsudky ze dne 25. 9. 2008, čj. 6 As 23/2006-98, ze dne 15. 2. 2012,
čj. 1 As 73/2011-316, a ze dne 26. 2. 2015, čj. 7 As 261/2014-42).
[14] Důvodná nemůže být ani námitka stěžovatele, dle kterého byl postup správních orgánů
v dané věci nepřípustně retroaktivní. Ve shodě se závěry krajského soudu lze poukázat na to,
že stěžovatelem odkazovaná judikatura vychází z respektu k principům právní jistoty a ochrany
práv nabytých v dobré víře, které jsou chráněny skrze zákaz zpětné působnosti právních norem
i aktů (včetně územního plánu). Taková ochrana se ovšem vztahuje např. na osoby, které získaly
v souladu se zákonem a původní územně plánovací dokumentací územní rozhodnutí
(viz rozsudek Nejvyššího správního soud ze dne 12. 9. 2012, čj. 1 As 107/2012-139). Stěžovatel
však žádné správní rozhodnutí týkající se dané stavby nezískal a od počátku postupoval veskrze
v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud navíc nemohl přehlédnout, že původní rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, kterým byla stavba dodatečně povolena, zrušil žalovaný mimo jiné
z důvodu chybějícího řádného odůvodnění souladu stavby s územně plánovací dokumentací.
Jinak řečeno, v dané věci není postaveno najisto ani to, zda stavba byla souladu s předchozím
územním plánem, z čehož ovšem stěžovatel ve své argumentaci setrvale vychází.
[15] Pokud jde o stěžovatelem opakovaně zdůrazňovanou ochranu legitimního očekávání,
lze i s odkazem na stěžovatelem obsáhle citovaný a výše již zmiňovaný rozsudek ve věci
sp. zn. 6 As 98/2016, zdůraznit, že stěžovatel nemohl být v dobré víře, pokud od počátku
postupoval nezákonně a sám si toho byl vědom. Nemohl tak mít žádné očekávání pramenící
z vlastního nezákonného postupu. Takové legitimní očekávání nemohla založit ani stěžovatelem
tvrzená (avšak nijak neupřesněná a nedoložená) ujištění správního orgánu I. stupně, že jeho
žádosti vyhoví, případně pouhá skutečnost, že správní orgán I. stupně nejprve jeho žádosti
o dodatečné povolení stavby nepravomocně vyhověl. Stejně tak nemohlo založit legitimní
očekávání stěžovatele ani to, že správní orgán I. stupně povolil jiné obdobné stavby na okolních
pozemcích, neboť stěžovatel především netvrdí a nedokládá, že by k tomu došlo za stejné
skutkové a právní situace (zejm. za účinnosti nového územního plánu).
[16] Zbývá dodat, že nezákonnost rozhodnutí správního orgánu dle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu nemohou zpravidla založit ani průtahy v řízení, ze kterého vzešlo
žalobou napadené rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 A 171/2002-41). Jak uvedl
v napadeném rozsudku již krajský soud, stěžovatel procesních prostředků ochrany před
nečinností nevyužil, a to navzdory tomu, že se v průběhu správního řízení připravovalo přijetí
nového územního plánu, o jehož významu pro danou lokalitu stěžovatel mohl a měl vědět.
Jestliže se nyní brání tím, že tak neučinil z důvodu, že by to považoval za „krajně nevhodné“, jedná
se pouze o vyjádření jeho subjektivního přístupu k účasti na daném správním řízení, který však
z hlediska právního posouzení v této věci nemůže mít žádnou relevanci. Rozsudek krajského
soudu tak i v tomto bodě plně obstojí.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tedy shledal stěžovatelem uplatněné námitky nedůvodnými,
a kasační stížnost proto dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[18] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
[19] Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. v řízení o kasační stížnosti právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud
uložil. V řízení o kasační stížnosti soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. listopadu 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu