ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.51.2019:39
sp. zn. 8 As 51/2019-39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Ing. L. P., zastoupený
Mgr. et Mgr. Kamilou Mesiarkinovou, advokátkou se sídlem Na Březině 310, Rozdrojovice, proti
žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 1. 2017, čj. JMK 11418/2017,
sp. zn. S-JMK 4974/2017/ODOS/Zo, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 23. 1. 2019, čj. 31 A 68/2017-37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žádostí podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
(dále jen „informační zákon“) domáhal u Magistrátu města Brna (dále „správní orgán I. stupně“)
zaslání elektronických kopií dokumentů ze spisového materiálu ve věci vedené tímto orgánem.
Konkrétně žádal (1) soupis součástí spisu, (2) dokumenty vytvořené správním orgánem
s výjimkou usnesení nebo rozhodnutí podle správního řádu, a (3) listiny dokazující jednání mající
znaky přestupku („zejména“ oznámení o přestupku včetně případné fotodokumentace, kalibrační
listy použitých měřidel, výpis z centrálního registru motorových vozidel „atd.“). Výslovně uvedl,
že nepožaduje kopie dodejek a doručenek. Žádost žalobce správní orgán I. stupně odmítl
rozhodnutím z 9. 12. 2016, čj. MMB/0487120/2016. I s odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu dovodil, že ke spisu lze přistupovat jen v režimu správního řádu a informační
žádosti nejsou možné. Žalobce nebyl účastníkem daného řízení nebo jinou osobou oprávněnou
bez dalšího nahlížet do spisu, a měl tak jako tzv. jiná osoba osvědčit právní zájem na nahlížení
do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu a pak případně nahlížet fyzicky.
[2] Odvolání žalobce žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí
správního orgánu I. stupně potvrdil. Ve shodě s ním zdůraznil přednost úpravy ve správním řádu
i pro osoby, které nemohou do správního spisu bez dalšího nahlížet. Není možné obcházení
zákona spočívající ve využití žádosti o informace namísto žádosti o nahlédnutí do spisu. Pro
takovou žádost by totiž žalobce musel prokazovat právní zájem nebo jiný vážný důvod, čemuž
by se informační žádostí vyhnul. Není rozhodné, zda žadatel žádá o část spisu či celý správní spis.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Brně (dále „krajský
soud“). Podle žalobce byla interpretace judikatury žalovaným nesprávná, protože zmiňované
případy se týkají jen žádostí o informace podaných samotnými účastníky správních řízení, nikoliv
tzv. jinými osobami, což je případ žalobce. Krajský soud žalobu v záhlaví označeným rozsudkem
zamítl. Neztotožnil se s argumentací žalovaného ohledně obecné nemožnosti poskytovat
informace ze správních spisů, přiklonil se ale k výkladu rozdělujícímu situace dle kritéria rozsahu
požadovaných informací. Podle krajského soudu např. z rozsudků Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 12. 2012, čj. 7 Ans 18/2012-23, a ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 51/2009-106 vyplývá
přednost nahlížení do spisu, pokud žadatel žádá o poskytnutí „blíže neurčitého okruhu informací
ze správního spisu.“ Naproti tomu je možné žádat v režimu informačního zákona poskytnutí
jednotlivých přesně určených dokumentů ze správního spisu, což ale není případ žalobce.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
V první řadě namítá nesprávnou interpretaci zákona a judikatury. Z té totiž neplyne, že aplikace
§38 správního řádu se uplatní mimo žádost účastníků o kompletní spis. Stěžovatel v tomto
směru připomněl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 As 38/2007-78,
podle něhož „ustanovení §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba užít právě v případě,
kdy žadatel požaduje kompletní správní spis ve své vlastní věci.“ Stejně tak podle stěžovatele pro osoby,
které nejsou účastníky, nic nevyplývá ani ze shora již zmíněného rozsudku sp. zn. 7 Ans 18/2012.
Ten se vztahuje na žádost účastníka o celý správní spis. Nejvyšší správní soud naopak výslovně
připouští možnost nahlížení do spisu podle informačního zákona právě v případě, kdy žadateli
nesvědčí právo nahlížet do spisu. Stěžovatel upozorňuje též na rozdílný charakter a účel úpravy
nahlížení do spisu oproti informační žádosti. Zatímco nahlížení do spisu představuje úplný
přístup k originálnímu materiálu, na žádost o informace jsou poskytovány anonymizované a jinak
upravené kopie písemností. Stěžovatel tak nesdílí vyhrazení přístupu ke správnímu spisu jen
prostřednictvím nahlížení do spisu podle správního řádu. V souladu s výše již zmiňovaným
rozsudkem sp. zn. 1 As 51/2009 mají osoby bez práva nahlížet do spisu právo na poskytnutí
informací v režimu informačního zákona.
[5] Stěžovatel považuje výklad vázající přístup ke správnímu spisu výhradně na podmínky
nahlížení do spisu za rozporný s čl. 17 Listiny, protože právo na informace osob bez přístupu
ke spisu podle správního řádu by bylo tímto výkladem zcela popřeno. Je sice možné vyloučit
aplikaci informačního zákona v případě existence zvláštní ucelené úpravy (jak s tím zákon počítá
v §2 odst. 3), takový výklad ale nesmí mít za následek popření práva na informace. Ustanovení
§38 správního řádu tedy sice vylučuje aplikaci informačního zákona, ale jen pokud jde
o účastníky daného správního řízení, popř. jiné osoby s přístupem k nahlížení do spisu, a jen
v případech, kdy tyto osoby žádají poskytnutí celého správního spisu. Opačný výklad není
ústavně konformní.
[6] Stěžovatel dále zpochybňuje požadavek krajského soudu na žadatele o informace uvádět
konkrétní specifikaci požadovaného dokumentu ze správního spisu. Taková podmínka
je nesplnitelná, protože informační žádostí se požadují informace dosud žadateli neznámé,
a žadatel je tak schopný vymezit jejich rozsah jen rámcově. Stěžovatel současně upozorňuje
na povinnost povinného subjektu vyzvat žadatele k upřesnění rozsahu jeho žádosti. Sám zákon
tak pracuje s přibližným vymezením požadovaných informací. V této souvislosti stěžovatel
poukazuje i na velmi širokou definici informace v §3 odst. 3 informačního zákona, která směřuje
k obsahu informace, nikoliv ke konkrétnímu médiu či dokumentu. Žadatel tedy žádá o určitou
obsahovou informaci, aniž by věděl, v jakých listinách či médiích je zachycena. Povinný subjekt
pak žadateli předá právě kopie těchto listin nebo médií a nikoliv přepis požadované informace.
Stěžovatel nepovažuje výše uvedenou argumentaci krajského soudu ani za myšlenkově ucelenou.
Podle ní by si totiž žadatel měl nejdříve dle informačního zákona zjistit, co je obsahem spisu,
a následně by pak mohl žádat o jednotlivé položky z tohoto soupisu již konkrétně označené.
Takový postup je nicméně nelogický. Nad rámec toho stěžovatel upozorňuje na konkrétní
specifikaci minimálně dvou dokumentů v jeho žádosti (žádal mj. o soupis součástí spisu
a oznámení o přestupku). Stěžovateli tak není jasné, proč krajský soud označil za správný postup
správních orgánů, pokud jde o tyto dva dokumenty. Pokud navíc byla žádost o informace
neurčitá, měl povinný subjekt stěžovatele k upřesnění žádosti vyzvat.
[7] Závěrem stěžovatel poukázal i na otázku zasílání dokumentů ze správních spisů
elektronicky. Správní orgány totiž nesprávně spojují nahlížení do spisu s fyzickým nahlížením
a odmítají obsah spisu elektronicky poskytovat i účastníkům řízení. Ani v nynější věci správní
orgán nezaslal elektronickou kopii spisu účastníkovi řízení, společnosti AXIMA. Správní orgán
zde poukázal na spojení nahlížení do spisu s fyzickým nahlížením, následnou zásahovou žalobu
proti nepřipuštění „dálkového“ nahlížení krajský soud odmítl. Stejná společnost podala
neúspěšně i informační žádost ohledně obsahu spisu, ta je též předmětem soudního řízení. Praxi
nezasílání obsahu spisu některé správní orgány podle stěžovatele uplatňují, i pokud mají účastníci
datovou schránku. Úprava nahlížení do spisu ve správním řádu může být považována
za komplexní jen v případě, že správní orgány začnou provádět poskytování dokumentů ze spisu
účastníkům prostřednictvím datových schránek. Stěžovatel také upozorňuje na kontrolní význam
informačního zákona. Pokud by bylo osobám bez přístupu ke spisu zabráněno vyžadovat
si anonymizované (a jinak upravené) spisy, byla by jim v důsledku toho zamezena smysluplná
kontrola celé řady činností veřejné správy.
[8] Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout s odkazem na správní rozhodnutí i rozsudek
krajského soudu, s nimiž se ztotožnil. Argumentace stěžovatele je účelová a ve svém důsledku
by znamenala vyprázdnění ustanovení o přednosti speciální úpravy dle §2 odst. 3 informačního
zákona.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud předesílá, že nepřehlédl, že stěžovatel je dle obchodního rejstříku
společníkem a jednatelem společnosti AXIMA, o níž se v kasační stížnosti zmiňuje a které se týká
řízení (správní spis), ve vztahu k němuž stěžovatel informační žádost uplatnil. Faktickým
splýváním stěžovatele a účastníka daného správního řízení nicméně neargumentoval krajský soud
ani žádný z účastníků v řízení před ním. Vztah uvedené společnosti a stěžovatele tedy pro
posouzení nynější kasační stížnosti není určující. Stejně tak je třeba zdůraznit, že v tomto řízení
Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby se jakkoliv vyjadřoval k dalším soudním řízením
vedenými danou společností a zabýval se otázkami v nich řešenými, o kterých se stěžovatel
v kasační stížnosti taktéž zmiňuje. Podstata závěrů napadeného rozsudku krajského soudu, který
i v nynějším řízení tvoří předmět řízení o kasační stížnosti, se rovněž netýká otázky elektronické
formy zpřístupňování dokumentů ze správního spisu. Proto zde Nejvyšší správní soud nemůže
vyslyšet ani apel stěžovatele na vyřešení této otázky. Lze ostatně upozornit na limity, kterými
je Nejvyšší správní soud v kasačním řízení omezen z hlediska důvodů, jež nebyly uplatněny před
krajským soudem, resp. nových skutečností (viz §104 odst. 4 a §109 odst. 5 s. ř. s.).
[12] Podstata sporu se v dané věci týká napadených závěrů krajského soudu, který s odkazem
na výše již zmíněnou judikaturu dovodil, že z žádosti stěžovatele vyplývá jasný záměr zjistit
neurčitý okruh informací ze správního spisu, což je však vyhrazeno institutu nahlížení do spisu
dle §38 správního řádu. Stanovisko stěžovatele stojí naopak především na tom, že daná
judikatura se týká pouze žádostí účastníků o celý správní spis a na jeho situaci tedy nedopadá,
přičemž opačný výklad je rozporný i s čl. 17 Listiny.
[13] Pokud jde o konkrétní východiska kasační argumentace v dané věci, stěžovatel zde předně
rozporuje interpretaci stávající judikatury krajským soudem a poukazuje na závěry výše již
zmiňovaného rozsudku zdejšího soudu sp. zn. 1 As 51/2009, který má podporovat jeho názor, že
osoba, která není účastníkem řízení, může žádat o informace ze správního spisu. K tomu
nicméně Nejvyšší správní soud uvádí, že takový výklad stěžovatele samozřejmě v obecné rovině
platí, při jeho aplikaci v nyní projednávané věci je však třeba přihlédnout k rozdílným
okolnostem. Citované rozhodnutí totiž možnost osob, které nejsou účastníky řízení, žádat
o informace sice připouští, ale činí tak pouze ve vztahu ke konkrétně vymezeným dokumentům,
konkrétně v dané věci se jednalo o žádost ekologického spolku o poskytnutí správního
rozhodnutí. K výše uvedenému lze dodat, že Nejvyšší správní soud se již otázkou informačních
žádostí osob, které nejsou účastníky určitého správního řízení, zabýval i v dalších věcech. Závěr
o omezeném přístupu (opět jen ve vztahu ke konkrétním dokumentům zejm.
v podobě rozhodnutí) obsahuje již rozsudek ze dne 28. 3. 2006, čj. 8 As 34/2005-76, a stejný
závěr zaujal zdejší soud i v rozsudku ze dne 28. 11. 2018, čj. 10 As 118/2018-53. Jednoznačně
se pak Nejvyšší správní soud v tomto ohledu vyjádřil i v rozsudku ze dne 12. 4. 2018,
čj. 7 As 124/2017-21, v němž uzavřel, že žádá-li žadatel (včetně účastníka řízení) o zaslání kopie
celého spisu, jde podle obsahu o žádost o nahlédnutí do spisu podle §38 správního řádu,
a je proto třeba postupovat v režimu tohoto ustanovení jako zvláštní úpravy ve smyslu §2 odst. 3
informačního zákona. Nespadá-li daná osoba pod definici upravenou v §38 odst. 1 a 2 správního
řádu, může sice žádat o informaci, která je součástí správního spisu, podle informačního zákona,
avšak tímto způsobem jí bude poskytnuta jen taková konkrétní informace, o kterou sama požádá;
široce vymezené právo na přístup k celému správnímu spisu se zde neuplatní. Ústavní stížnost
podanou proti tomuto rozsudku Ústavní soud zamítl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/18 ze dne
18. 6. 2019, přičemž k výše vymezené otázce odkázal ohledně přístupu ke spisu na nahlížení dle
správního řádu jako zvláštního zákona vůči informačnímu zákonu, a to i pokud jde o osoby, které
nejsou účastníky správního řízení. Není přitom rozhodné, že (fyzické) nahlížení do spisu
je náročnější nebo zda se subjekt domnívá, že by kritéria podle §38 správního řádu nesplnil.
Podle Ústavního soudu je klíčové, že právo na informace podle čl. 17 odst. 5 Listiny v tomto
případě provádí §38 správního řádu, a pomocí jeho aplikace je tedy také třeba domoci se práva
na informace.
[14] S ohledem na výše uvedené lze tedy předně dospět k dílčímu závěru, že dovozuje-li
stěžovatel možný rozdíl mezi žádostí na straně jedné účastníka a na druhé straně osoby, která
účastníkem není, v souladu s citovanou judikaturou není na místě k takovému rozlišení
přistupovat. Poukazuje-li pak stěžovatel na možnost žádat „některé“ informace ze správního
spisu prostřednictvím informační žádosti (nahlížení do správního spisu podle §38 správního řádu
se podle něj neuplatní mimo žádost účastníka řízení o kompletní spis), je třeba připomenout,
že v nyní projednávané věci se žádost týkala v ní označených (viz výše) částí správního spisu.
V tomto ohledu však Nejvyšší správní soud neshledal důvod rozporovat závěry krajského soudu,
který v napadeném rozsudku zohlednil rozsah podané žádosti, a podle něhož je v dané věci
ze žádosti zřejmý záměr stěžovatele získat blíže neurčenou část spisového materiálu (srov. zejm.
požadavek na dokumenty vytvořené správním orgánem či listiny dokazující jednání mající znaky
přestupku). Nelze dále přehlédnout, že k otázce rozsahu požadovaných informací (nakolik
se žádost fakticky blíží žádosti o poskytnutí celého spisu) se v dané věci stěžovatel nevyjádřil ani
v kasační stížnosti. Je pravdou, že žádost je formulována tak, že by v ní bylo možno shledat
konkrétně označené části spisu (dokumenty), o nichž se stěžovatel v kasační stížnosti ostatně sám
zmiňuje (uvedený soupis spisu či zmiňovaná oznámení). Pokud se však týká informační žádost
kompletního spisu či jeho podstatné části, není v takové situaci otázka konkrétního označení
požadovaných dokumentů podstatná. Jak totiž plyne z již existující judikatury, vyhovět
informační žádosti týkající se poskytnutí správního spisu lze nejen, pokud je požadovaný
dokument konkrétně označen, ale především pokud nejde současně kompletní spis či jeho
podstatnou část (viz výše již citovaný rozsudek sp. zn. 1 As 51/2009, případně nověji taktéž již
zmiňovaný rozsudek sp. zn. 10 As 118/2018). Jinak řečeno, i pokud se žádost týká nikoliv
kompletního spisu, ale „jen“ jeho podstatné části, stále obsahově jde o nahlížení do spisu, a míru
konkrétnosti označení v žádosti požadovaných dokumentů již není třeba zkoumat. Ze stejného
důvodu nelze správnímu orgánu I. stupně ani vyčítat, že nevyzval stěžovatele k upřesnění jeho
žádosti. V tomto ohledu není důvodná ani spíše akademická námitka rozlišující obecně neurčité
„informace“ ve smyslu §3 odst. 3 informačního zákona a konkrétní dokument, ve kterém jsou
zachyceny. O relativní „konkrétnosti“ informační žádosti stěžovatele totiž není sporu. Judikatura
zdejšího soudu navíc abstraktní informace a jejich konkrétní formu nerozlišuje, naopak má za to,
že poskytováním informací se rozumí poskytování jejich obsahu, tedy zpravidla textu (viz např.
rozsudek ze dne 28. 5. 2015, čj. 1 As 162/2014-63, č. 3276/2015 Sb. NSS).
[15] Přestože tedy krajský soud do určité míry modifikoval závěry žalovaného týkající
se možnosti domáhat se prostřednictvím informační žádosti zpřístupnění některých částí
správního spisu, zcela obstojí jeho závěr, podle něhož stěžovatel požadoval informace
ze správního spisu v takovém rozsahu, v němž tak lze činit pouze prostřednictvím institutu
nahlížení do spisu dle §38 správního řádu. Tento závěr je navíc i v souladu s dosavadní
judikaturou, která byla vymezena shora, přičemž zdejší soud neshledal důvod se od ní v nyní
projednávané věci odchýlit. Nelze souhlasit se stěžovatelem ani v tom, že současná judikatura
vyloučením osob, které nejsou účastníky, z přístupu ke správním spisům (kromě jednotlivých
dokumentů), brání v rozporu s Listinou „občanské“ kontrole veřejné správy. V této souvislosti
lze připomenout vypovídací schopnost jednotlivých dokumentů (zejm. rozhodnutí) pro kontrolu
veřejné správy (srov. výše již citovaný rozsudek sp. zn. 1 As 51/2009). Ostatně není zřejmé
(a stěžovatel v kasační stížnosti v tomto ohledu žádné konkrétní argumenty nenabízí), že by tato
kontrolní funkce a požadavky čl. 17 Listiny byly naplněny pouze tehdy, pokud by prostřednictvím
informační žádosti byly úplné správní spisy či jejich podstatné části zpřístupňovány též osobám,
které nejsou účastníky řízení.
[16] Vzhledem k tomu, že důvodem nevyhovění informační žádosti stěžovatele nebyla její
nedostatečná určitost, ale rozsah žádosti, neobstojí ani kasační námitka odkazující na nelogičnost
závěrů krajského soudu, které podle stěžovatele vedou k podávání vícero postupně
upřesňovaných žádostí. Ostatně v nynější věci sám stěžovatel v informační žádosti požadoval
hned několik určitě vymezených dokumentů. Především je však třeba zdůraznit, že ani
„kouskováním“ žádosti, resp. podáváním dílčích (souvisejících) žádostí o informace, se žadatelé
kritériu spočívajícímu v posouzení rozsahu požadovaných informací nemohou vyhnout. Takový
způsob aplikace a výkladu výše citované judikatury by byl ve zjevném rozporu se smyslem
rozlišení institutu informační žádosti a nahlížení do spisu, jak byl vymezen shora. V tomto ohledu
lze závěrem opětovně poukázat i ve vztahu k obecnému směřování kasační argumentace
stěžovatele na závěry, k nimž již Nejvyšší správní soud v dřívější judikatuře dospěl, a podle nichž
racionální výklad zákona musí zamezit tomu, aby žadatel v případě nemožnosti nahlížení do spisu
dosáhl v podstatě identického výsledku použitím jiného zákona (viz výše již označený rozsudek
sp. zn. 10 As 118/2018).
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal stěžovatelem uplatněné námitky
nedůvodnými, a kasační stížnost proto dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[18] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá.
Žalovanému, který měl ve věci úspěch, nevznikly náklady přesahující rámec nákladů jeho běžné
úřední činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. září 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu