ECLI:CZ:NSS:2020:9.ADS.330.2019:35
sp. zn. 9 Ads 330/2019 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: JUDr. E. P., zast.
JUDr. Radoslavem Dostálem, advokátem se sídlem Lazaretní 4298/11a, Brno, proti žalovanému:
Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 21. 7. 2017, č. j. 4180/1.30/17-3, sp. zn. Q1-2017-21, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 11. 2019, č. j. 29 Ad 9/2017 - 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 15. 1. 2014, č. j. 10702/9.30/13/14.3-RZ, uložil Oblastní
inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále též „správní orgán I. stupně“)
žalobci jako podnikající fyzické osobě pokutu ve výši 7 300 000 Kč za spáchání správního deliktu
podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), kterého se dopustil tím, že umožnil cizincům
vietnamské státní příslušnosti výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztahy.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce nejprve dne 31. 1. 2014 odvolání, které žalovaný
zamítl rozhodnutím ze dne 5. 5. 2014, č. j. 918/1.30/14/14.3. Žalobce napadl toto rozhodnutí
žalobou, kterou Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) zamítl rozsudkem ze dne
13. 9. 2016, č. j. 36 Ad 39/2014 - 73, č. 3553/2017 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud (dále též
„NSS“) následně rozsudkem ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 Ads 272/2016 - 53, zamítl kasační stížnost
proti tomuto rozsudku. Ústavní stížnost proti rozsudku NSS následně odmítl Ústavní soud (dále
též „ÚS“) jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 19. 9. 2017, sp. zn. II. ÚS 1261/2017.
[3] Následně podal žalobce dne 7. 4. 2017 nové odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, na které žalovaný zareagoval sdělením ze dne 21. 7. 2017, č. j. 4180/1.30/17-3,
v němž uvedl, že je nelze pokládat za odvolání ve smyslu §81 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť žalobce již svého
práva podat odvolání jednou využil a bylo o něm pravomocně rozhodnuto. Nastala zde tedy
překážka věci rozhodnuté ve smyslu §48 odst. 2 správního řádu, takže ve věci nelze vydat nové
rozhodnutí. Zároveň nelze podání posoudit ani jako podnět k provedení přezkumného řízení.
[4] Žalobce napadl toto sdělení žalobou, kterou krajský soud zamítl napadeným rozsudkem
ze dne 13. 11. 2019. Žalovaný se sice dopustil pochybení, neboť i o nepřípustném odvolání je
třeba rozhodnout zamítavým rozhodnutím podle §92 správního řádu. Krajský soud nicméně
považoval sdělení žalovaného za rozhodnutí v materiálním smyslu, a to i na základě nálezu
Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III ÚS 542/09, z něhož vyplývá příkaz, aby správní
soudy daly přednost věcnému přezkumu podobných aktů. Navíc režim žaloby dle §65 a násl.
s. ř. s., jemuž svou žalobu podřadil i žalobce, mu poskytuje efektivnější soudní přezkum než
teoreticky se nabízející režim přezkumu v rámci žaloby na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu dle §79 a násl. s. ř. s.
[5] Při samotném přezkumu tohoto rozhodnutí krajský soud k doručování rozhodnutí
správního orgánu I. stupně konstatoval, že jeho zasílání „nadvakrát“, resp. ve dvou částech, nelze
považovat za optimální, nicméně prvostupňové rozhodnutí bylo žalobci doručeno v obou
částech, tedy celé. Z obsahu správního spisu navíc nevyplývají žádné skutečnosti,
které by svědčily o tom, že mu nebylo prvostupňové rozhodnutí doručeno již v roce 2014.
Žalobce jeho obsah velmi podrobně rozporoval v doplnění svého „původního“ odvolání ze dne
31. 1. 2014 a nechoval se tak, jako kdyby mu obsah prvostupňového rozhodnutí nebyl znám, tedy
jako kdyby mu toto rozhodnutí nebylo celé a čitelné doručeno.
[6] Možnost zrušit napadené sdělení žalovaného pro jeho nepřezkoumatelnost, spočívající
např. v absenci jasného výroku rozhodnutí, krajský soud odmítl jako formalistické řešení. Navíc,
i kdyby je zrušil, žalovanému by nezbylo než opětovně rozhodnout, tentokrát formálně bezvadně
zamítavým rozhodnutím, že odvolání ze dne 7. 4. 2017 je nepřípustné. Důvodná nebyla
ani námitka, že měl žalovaný žalobce vyzvat k odstranění vad tohoto odvolání. Dle názoru soudu
obsahovalo všechny náležitosti dle §37 odst. 2 správního řádu. Žalobce avizoval, že toto podání
doplní, ovšem neučinil tak, přestože v době mezi jeho doručením správnímu orgánu I. stupně
dne 10. 4. 2017 a dnem rozhodnutí žalovaného k tomu měl dostatek času. Správní orgány sice
pochybily, nevyzvaly-li jej k doplnění odvolání ve vztahu k náležitostem dle §82 odst. 2
správního řádu, ale v dané věci by bylo takové vyzývání k doplnění věcné argumentace
nadbytečné. Jednak totiž šlo v posuzované situaci toliko o otázku přípustnosti odvolání, jednak
žalobce svoje věcné odvolací námitky již velmi podrobně uplatnil jak v původním odvolání
z roku 2014, tak v řízení před správními soudy. Krajský soud tak i přes některé vady napadeného
rozhodnutí a řízení jemu předcházejícího neshledal důvody pro jeho zrušení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností,
jejíž důvody podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Řízení vedené před správním orgánem I. stupně nepovažoval za pravomocně skončené,
a proto využil po doručení rozhodnutí ze dne 15. 1. 2014 svému zástupci v úplné listinné podobě
svého práva a napadl je znovu odvoláním. Sdělení, kterým žalovaný na jeho odvolání zareagoval,
považuje za rozhodnutí trpící vadou nedostatku formy i obsahu, jehož vydáním se žalovaný
vědomě a účelově vyhýbá vydání formálního rozhodnutí, jež by stěžovatel mohl napadnout ve
správním soudnictví. Navíc podal své odvolání vědomě jako blanketní, ovšem žalovaný
nepostupoval podle §37 odst. 3 a §82 odst. 2 správního řádu a nevyzval jej k odstranění vad.
Krajský soud byl pak nepřípustně tolerantní k nesprávnému postupu správních orgánů
porušujícímu §92 správního řádu a k vydání neformálního sdělení, na něž účastník nemusí umět
ani správně reagovat. Navrhuje proto, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby byla zamítnuta.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Nejprve je třeba konstatovat, že stěžovatelovo druhé odvolání ze dne 7. 4. 2017 bylo
skutečně nepřípustné. Šlo totiž o opakované odvolání ve věci, v níž stěžovatel podal odvolání
již dne 31. 1. 2014, a jak bylo rekapitulováno výše, meritorně o něm rozhodl žalovaný,
jehož rozhodnutí následně přezkoumal krajský soud, NSS i Ústavní soud. Na skutečnosti,
že šlo o odvolání opakované, nic nemění ani stěžovatelovo tvrzení o tom, že mu rozhodnutí
správního orgánu I. stupně ze dne 15. 1. 2014 nebylo v úplnosti doručeno. Ve skutečnosti
mu bylo elektronicky doručeno ve dvou částech již dne 16. 1. 2014, jak plyne z elektronických
doručenek na č. l. 36 správního spisu. Poukaz na to, že v těchto doručenkách je doručované
rozhodnutí identifikováno pouze číslem jednacím a spisovou značkou, které jsou shodné pro celý
spis, není pravdivé, neboť na obou doručenkách č. j. 10702/9.30/13/14.3 je kromě
č. j. a sp. zn. jasně uvedeno i to, že je doručováno „Rozhodnutí“. Není tedy pochyb o tom,
že stěžovateli bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně doručeno již dne 16. 1. 2014 a že bylo
pravomocně rozhodnuto již i o odvolání proti němu, takže jeho druhé odvolání z roku 2017 bylo
nutně nepřípustné z důvodu překážky věci rozhodnuté.
[12] Za této situace měl žalovaný vydat zamítavé rozhodnutí podle §92 odst. 1 správního
řádu: Opožděné nebo nepřípustné odvolání odvolací správní orgán zamítne. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní
moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení,
pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení,
pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako podnět
k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí.
[13] Pokud namísto zamítavého rozhodnutí vydal pouze neformální sdělení, nepostupoval
plně v souladu se zákonem. Krajský soud však přesvědčivě zdůvodnil, proč bylo i za této situace
namístě sdělení přezkoumat coby rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a žalobu proti němu
zamítnout. Správně vyšel z nálezu sp. zn. III ÚS 542/09, v jehož bodě 39 Ústavní soud
konstatoval: „Jestliže zákon ukládá rozhodnout o podání označeném jako ‚odvolání‘ a shledá-li správní orgán,
že se jedná o odvolání nepřípustné, jež je nutné zamítnout, protože kupř. bylo podáno osobou k tomu
neoprávněnou (ustanovení §92 odst. 1 věta první správního řádu), nesmí se správní orgán tomuto úkonu vyhýbat
tím, že na podání bude reagovat sdělením, jež by soudně přezkoumatelné nebylo. Je-li takové sdělení jedinou reakcí
správního úřadu na podané odvolání tzv. opomenutého účastníka řízení, z něhož plyne, že nebyly shledány
předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového
rozhodnutí (ustanovení §92 odst. 1 věta druhá správního řádu), pak je zřejmé, že se správní orgán podaným
odvoláním zabýval, byť o něm nerozhodl úkonem formálně označeným jako ‚rozhodnutí‘. Považuje-li
tzv. opomenutý účastník řízení takové sdělení za rozhodnutí o jeho odvolání, musí jej soud přezkoumat i z tohoto
hlediska a nemůže se při tom vyhnout skutkovému a právnímu kontextu; předpokladem pro postup správního
orgánu dle ustanovení §92 odst. 1 věta druhá ve spojení s ustanovením §94 odst. 1 věta poslední správního řádu
je jeho zamítavé rozhodnutí o podaném odvolání, a proto soud musí a priori vycházet z toho, že vůle správního
orgánu zamítnout odvolání projevena byla. Obecné soudy jsou povinny počínat si tak, aby se nedopouštěly
přepjatého formalismu, který jednak neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání
správního soudnictví.“
[14] Krajský soud postupoval plně v souladu s tímto právním názorem, tedy tak, aby bylo
naplněno stěžovatelovo právo na přístup k soudu. Posoudil napadené sdělení jako rozhodnutí
podle §65 s. ř. s. a jako takové je věcně přezkoumal. Takovému postupu nelze nic vytknout
ani z hlediska práva na přístup k soudu garantovaného článkem 36 Listiny základních práv
a svobod, ani pohledem judikatury NSS. Z ní plyne, že uvedené sdělení je možno vnímat
pohledem §65 s. ř. s. jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu.
[15] V usnesení ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016 - 41, č. 3779/2018 Sb. NSS, rozšířený
senát shrnul materiální pojetí rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
takto:„Rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. je
do určité míry formalizovaný projev vůle správního (dohledového) orgánu, který obsahuje zákonem stanovené
náležitosti. Formální znaky rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti
přezkoumávaného aktu – jak uvádí shora citované usnesení rozšířeného senátu – vyplývají z těch míst dílu
prvního části druhé soudního řádu správního, která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení
rozhodnutí jako zásadně písemného aktu) či vlastností, které tento akt nutně musí mít, aby obstál v přezkumu
(přezkoumatelnost; náležitosti, které vylučují, že by šlo o akt nicotný). Těmito formálními znaky (srov. zejména
§71, 72 a 76 s. ř. s.) tedy jsou: i) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok
a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení
ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace, iv)
výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení (…).“
[16] Citované rozhodnutí rozšířeného senátu tak stanovilo, jaké čtyři základní znaky musí být
naplněny, aby bylo možno považovat úkon správního orgánu za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
Sdělení žalovaného tyto podmínky splňuje. Mělo formalizovanou podobu, byť neobsahovalo
výrok oddělený od odůvodnění; bylo vydáno v rámci formalizovaného postupu poté, co správní
orgán I. stupně postoupil druhé odvolání žalovanému; o postupu byla pořízena dokumentace
v podobě spisu coby samostatné složky správního spisu ve stěžovatelově věci označené Q9-2017-
48; a výsledný úkon byl oznámen stěžovateli coby jedinému účastníkovi řízení. Nelze ostatně
přehlédnout, že i sám stěžovatel sdělení napadl právě žalobou podle §65 s. ř. s., takže
ani on zjevně neměl pochybnost o tom, že jde právě o rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení.
[17] Pokud tvrdí, že se žalovaný vydáním sdělení namísto rozhodnutí vyhýbal vydání
formálního rozhodnutí, jež by mohl napadnout ve správním soudnictví, je třeba konstatovat,
že pokud by to bylo úmyslem žalovaného, nebyl v jeho realizaci úspěšný, protože stěžovatel toto
sdělení ve správním soudnictví napadl a krajský soud je věcně přezkoumal a vytkl žalovanému
konkrétní chyby v podobě formy rozhodnutí a postupu v řízení. Zároveň přesvědčivě zdůvodnil,
proč navzdory těmto pochybením nepřikročil ke zrušení napadeného sdělení, a NSS se s jeho
důvody ztotožňuje, a to zejména s ohledem na konkrétní specifické okolnosti daného případu.
[18] Z výše popsaných důvodů totiž bylo druhé odvolání skutečně bez pochyb nepřípustné,
takže přestože měl žalovaný vydat zamítavé rozhodnutí ve smyslu §92 odst. 1 správního řádu,
a nikoli jen méně formální sdělení, bylo by formalismem jeho sdělení rušit a zavázat jej, aby vydal
identické rozhodnutí, v němž by pouze oddělil od odůvodnění zamítavý výrok, který je nyní
vyjádřen pouze v odůvodnění nepřípustnosti odvolání.
[19] Krajskému soudu lze přisvědčit i v jeho tvrzení, že vyzývání stěžovatele k odstraňování
vad odvolání ve smyslu §82 odst. 2 správního řádu by bylo v dané situaci nadbytečné,
neboť opakované odvolání bylo bez ohledu na věcnou argumentaci, již by bylo možno doplnit,
nepřípustné.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[21] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, proto by mu soud mohl přiznat náhradu
nákladů řízení proti stěžovateli, avšak žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
mu nevznikly, a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. března 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu