ECLI:CZ:NSS:2020:9.AFS.276.2018:22
sp. zn. 9 Afs 276/2018 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: EKOMETAL spol. s r.o.,
se sídlem Tušimice 373, zast. JUDr. Tomášem Doležalem, Ph.D, advokátem se sídlem U Hranic
3221/16, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická
1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 4. 2016 ve věci projektu
č. CZ.05.2.32/0.0/0.0/15_008/0001119, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2018, č. j. 9 A 110/2016 - 57,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2018, č. j. 9 A 110/2016 - 57, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla výrokem
I. podle §46 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), žaloba odmítnuta a věc byla postoupena ministru životního prostředí, výrokem
II. bylo rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, a výrokem III. byl
žalobkyni vrácen zaplacený soudní poplatek.
[2] Žalobkyně podala dne 16. 12. 2015 žádost o podporu projektu Pořízení technologie (nůžky
se skrápěním) vedoucí k omezování prašnosti z plošných zdrojů EKOMETAL spol. s r.o.,
č. CZ CZ.05.2.32/0.0/0.0/15_008/0001119 (dále jen „žádost o podporu“). Státní fond životního
prostředí České republiky provedl dne 15. 2. 2016 zhodnocení žádosti a dne 11. 3. 2016 žalobkyni
sdělil, že žádost nevyhověla kritériím přijatelnosti (dále jen „sdělení SFŽP“). Žádostí o přezkum
ze dne 24. 3. 2016 proto usilovala o přehodnocení vysloveného závěru. Přezkumná komise
na jednání konaném dne 13. 4. 2016 shledala žádost o přezkum nedůvodnou a rozhodla o vyřazení
žádosti o podporu z dalšího hodnocení, výsledek vypořádání žalobkyni sdělila dne 22. 4. 2016 (dále
jen „rozhodnutí přezkumné komise“).
[3] Městský soud vyšel z toho, že právní režim poskytnutí dotace je v projednávané věci upraven
především §14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále
jen „rozpočtová pravidla“), Metodickým pokynem pro řízení výzev, hodnocení a výběr projektů
v programovém období 2014–2020, ve znění verze 3 (dále jen „metodický pokyn“), a Pravidly
pro žadatele a příjemce podpory v Operačním programu Životního prostředí pro období 2014-2020
z OPŽP, ve znění verze 6.0 (dále jen „pravidla podpory“).
[4] Sdělení SFŽP nelze s ohledem na jeho formu a obsah považovat za rozhodnutí
o neposkytnutí dotace, proti němuž by žalobkyně brojila opravným prostředkem. Jde pouze
o neformální informaci o tom, že žádost o podporu nevyhověla kritériím přijatelnosti. Žalobkyně
z něj nemohla, a to i s ohledem na poučení o možnosti podat žádost o přezkum k přezkumné komisi,
rozumně usuzovat, že jeho vydáním je proces administrace definitivně ukončen. V této souvislosti
odkázal na usnesení městského soudu ze dne 19. 5. 2017, č. j. 9 A 212/2016 - 65.
[5] Rozhodnutím o neposkytnutí dotace je až rozhodnutí přezkumné komise. Metodický pokyn
ani pravidla podpory nepočítaly s tím, že po vydání negativního rozhodnutí přezkumné komise bude
vydáno (další) rozhodnutí, kterým by byl žadatel uvědomen o ukončení procesu administrace jeho
žádosti (s tímto rozhodnutím metodický pokyn počítá až ve znění verze 4). Právě rozhodnutím
přezkumné komise proto bylo žalobkyni oznámeno, že její žádost byla definitivně vyřazena z dalšího
hodnocení a že její administrace byla s definitivní platností ukončena.
[6] Jelikož proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace je přípustný opravný prostředek (viz rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 - 46, č. 3324/2016 Sb. NSS), o němž
nebyla žalobkyně poučena, městský soud žalobu odmítl a věc postoupil k vyřízení opravného
prostředku (podaného ve formě žaloby) ministru životního prostředí.
[7] Nad rámec soud upozornil, že žalobou napadené rozhodnutí vydala přezkumná komise
SFŽP (nikoli přezkumná komise žalovaného). Přestože je přesvědčen, že napadené rozhodnutí
je přičitatelné žalovanému, který je poskytovatelem dotace z OPŽP (tedy Operačního programu
Životního prostředí pro období 2014-2020; žalovaný je řídícím orgánem, SFŽP je zprostředkujícím
subjektem, na něhož byla část činností související s administrací OPŽP delegována), měl by ministr
životního prostředí posoudit, zda skutečně bylo vydáno příslušným orgánem.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Stěžovatel napadl usnesení městského soudu v rozsahu výroku I. kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a navrhl jeho zrušení a vrácení věci tomuto
soudu k dalšímu řízení.
[9] Městský soud nezohlednil úpravu dotačního řízení v souladu s pravidly podpory (konkrétně
podkapitolami C.2.6 a C.2.7), jež jsou zárukou právní jistoty a rovného zacházení se všemi žadateli.
Jelikož i neformální oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci může být rozhodnutím
v materiálním smyslu, nesouhlasí s tím, že sdělení SFŽP nelze považovat za prvostupňové
rozhodnutí, jímž je administrace žádosti ukončena. Žádost o přezkum je ekvivalentem řádného
opravného prostředku. Lze ji podat po rozhodnutí o projektové žádosti za účelem ověření jeho
správnosti přezkumnou komisí z hlediska uplatněných námitek. Pokud by žádost o přezkum podána
nebyla, byl by projekt ukončen sdělením SFŽP. Postoupení věci ministru životního prostředí
je nesystémovým zásahem do procesní úpravy poskytování dotací v rozhodném období.
[10] Odkaz na rozsudek městského soudu č. j. 9 Ads 83/2014 - 46 je nepřiléhavý, neboť se týkal
jiného operačního programu, v němž byl postup pro poskytování dotací upraven odlišně. Shodným
případem se naopak městský soud zabýval v rozsudku ze dne 22. 6. 2018, č. j. 3 A 108/2016 - 49,
přičemž věc posoudil meritorně.
[11] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a za stěžovatele jedná jeho zaměstnankyně, která má vysokoškolské
právnické vzdělání vyžadované podle zvláštních zákonů pro výkon advokacie ve smyslu §105
odst. 2 s. ř. s.
[13] Stěžovatel napadá výrok I. usnesení městského soudu v části týkající se postoupení věci
ministru životního prostředí. Kasační stížnost je přípustná, jelikož se napadená část výroku
stěžovatele dotýká (městský soud závazně uložil, aby byl projednán opravný prostředek směřující
proti jeho rozhodnutí), přičemž pro sebe žádá příznivější rozhodnutí soudu (tedy zrušení výroku
městského soudu o postoupení věci; přiměřeně k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
1. 7. 2015, č. j. 5 Afs 91/2012 - 41, č. 3321/2016 Sb. NSS). Uvedenému závěru svědčí i praxe NSS,
který kasační stížnost v obdobných případech k projednání opakovaně bez dalšího připustil,
a to pokud byla věc podle §46 odst. 5 s. ř. s. postoupena žalovanému (srov. např. rozsudky ze dne
30. 10. 2014, č. j. 10 As 217/2014 - 41, nebo ze dne 3. 2. 2016, č. j. 3 As 214/2015 - 96) i pokud byla
postoupena jinému orgánu (srov. např. rozsudky ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 61/2013 - 43,
č. 2909/2013 Sb. NSS, nebo ze dne 12. 9. 2013, č. j. 9 Afs 59/2013 - 45).
[14] Následně soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[15] Stěžovatel podřazuje důvody kasační stížnosti pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud předem
dalšího posouzení konstatuje, že byla-li žaloba odmítnuta, přichází v úvahu pouze kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jelikož jde o zvláštní pravidlo ve vztahu k ostatním
důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s. (viz rozsudek ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb. NSS). Shodný závěr platí i pro výrok o postoupení věci podle §46 odst. 5 s. ř. s.,
který je na výroku o odmítnutí žaloby závislý (viz rozsudek č. j. 3 As 214/2015 - 96, str. 3 a 4).
Povaha a obsah napadeného usnesení městského soudu zároveň omezuje rozsah přezkumu
kasačního soudu pouze na posouzení podmínek pro postoupení věci (přiměřeně srov. rozsudek
ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80).
[16] Z obsahu správního spisu soud ověřil, že žalobkyni bylo sporným aktem nejprve sděleno,
že její žádost o podporu nevyhověla kritériím přijatelnosti, jelikož náklady na skrápěcí systém nebyly
odděleny od nákladů na technologická zařízení, která se na snižování prašnosti nepodílí, a žádost tak
nebyla v souladu s výzvou OPŽP; zároveň byla poučena o možnosti podat proti tomuto výsledku
žádost o přezkum (sdělení SFŽP; ve správním spisu jde o písemnosti označené jako „Depeše
na objektu“ a „Detail hodnocení“). Žalobkyně této možnosti využila a požádala o „přezkum
rozhodnutí“ a zařazení projektu do dalšího hodnocení. Následně přezkumná komise shledala žádost
o přezkum nedůvodnou. Uvedla, že technologie typu nůžky není primárním opatřením ke snížení
prašnosti a že vyčlenění nákladů na skrápění nepovažuje za nemožné. Jelikož podmínky kontroly
přijatelnosti nebyly splněny, rozhodla o vyřazení žádosti o podporu z dalšího hodnocení [rozhodnutí
přezkumné komise; ve správním spisu jde o písemnost označenou jako „Vypořádání žádostí
o přezkum“ a o zápis z jednání přezkumné komise ze dne 13. 4. 2016, č. j. SFZP 049194/2016,
bod 2), písm. q)].
[17] Městský soud závěr o odmítnutí žaloby a postoupení věci ministru životního prostředí
k vyřízení opravného prostředku založil na tom, že prvním rozhodnutím ve věci bylo rozhodnutí
přezkumné komise. Stěžovatel naproti tomu považuje za prvostupňové rozhodnutí sdělení SFŽP
a rozhodnutí přezkumné komise za rozhodnutí o opravném prostředku.
[18] O právním režimu poskytnutí dotace, který se řídí především rozpočtovými pravidly,
metodickým pokynem a pravidly podpory, není v projednávané věci sporu. Nesporné je i to,
že v případě nevyhovění žádosti o poskytnutí dotace jde o rozhodnutí o nepřiznání dotace podle
§14 rozpočtových pravidel, na něž se vztahují obecné předpisy o správním řízení a není
vyloučen jeho soudní přezkum (viz rozsudky ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64,
č. 2343/2011 Sb. NSS; a ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 173/2012 - 44; a rozsudek rozšířeného senátu
č. j. 9 Ads 83/2014 - 46). Zároveň platí, že rozhodnutím o nepřiznání dotace může být i neformální
oznámení o ukončení administrace žádosti, jestliže jde o postup správního orgánu, kterým
je rozhodováno o právech a povinnostech fyzických či právnických osob v oblasti veřejné správy,
kterým jsou dotčena jejich veřejná subjektivní práva (viz rozsudek č. j. 1 Afs 61/2013 - 43
a na něj navazující rozsudky ze dne 1. 8. 2013, č. j. 1 Afs 63/2013 - 54; č. j. 9 Afs 59/2013 - 45;
a ze dne 26. 11. 2013, č. j. 8 Afs 47/2013 - 45).
[19] Z kapitoly C.2 pravidel podpory plyne, že žádost o dotaci je postupně hodnocena z hlediska
několika okruhu kritérií. V druhé fázi (po kontrole formálních náležitostí) jde o kontrolu přijatelnosti
žádosti, jež spočívá v „hodnocení projektu a žadatele z hlediska splnění základních podmínek programu,
finančních a legislativních předpokladů, podmínek výzvy apod.“, přičemž nesplnění těchto kritérií znamená
„vyloučení žádosti z dalšího hodnocení“, resp. „vyřazení žádosti z dalších fází administrace“ (viz podkapitola
C.2.2 pravidel podpory). O tom je žadatel ve lhůtě deseti pracovních dnů informován interní depeší,
která obsahuje (především) výsledek hodnocení, důvody pro vyřazení žádosti a informaci
o opravných prostředcích (viz podkapitola C.2.6 pravidel podpory). Prostřednictvím žádosti
o přezkum lze s výsledky hodnocení vyjádřit ve lhůtě patnácti kalendářních dnů odůvodněný
nesouhlas (viz podkapitola C.2.7 pravidel podpory). Žádost o přezkum posuzuje přezkumná komise
ve lhůtě třiceti dnů, přičemž „odpověď na žádost o přezkum rozhodnutí“ obsahuje informaci o způsobu
a závěrech prošetření a zdůvodnění; je-li žádost shledána (částečně) důvodnou, je zapotřebí projekt
bezodkladně zařadit zpět do příslušné fáze schvalovacího procesu (viz podkapitoly C.2.7.1 a C.2.7.2
pravidel podpory). Uvedený postup odpovídá obecnějším pravidlům, která jsou předvídána
v metodickém pokynu (viz podkapitoly 8.2.4.2 a 8.2.4.3).
[20] Z pravidel podpory (resp. metodického pokynu) plyne, že sdělení o vyhodnocení kontroly
přijatelnosti žádosti o dotaci a sdělení o způsobu a závěrech prošetření žádosti o přezkum,
představují výsledky dvou relativně oddělených a samostatných postupů při poskytování dotace.
Posuzování žádosti o přezkum je postupem fakultativním, jelikož jeho nezbytným předpokladem
je podání tohoto přezkumného prostředku žadatelem. Pokud by žádost o přezkum podána nebyla,
administrace žádosti o dotaci by byla ukončena již sdělením výsledku hodnocení kontroly
přijatelnosti. I toto sdělení je proto aktem, jímž se žádosti o dotaci nevyhovuje, přičemž
za předpokladu, že by žádost o přezkum nebyla podána, jde o akt konečný. Městský soud proto
pochybil, pokud judikaturní závěry týkající se neformálního oznámení o ukončení administrace
žádosti (viz odstavec [18]), vztáhl pouze na rozhodnutí přezkumné komise a neaplikoval
je i ve vztahu ke sdělení SFŽP. Sdělení SFŽP totiž není pouhou neformální informací o stavu
projednávané žádosti, nýbrž aktem, na jehož základě je žádost o podporu z hodnocení vyřazena a její
administrace ukončena.
[21] Po vydání sdělení SFŽP, resp. rozhodnutí přezkumné komise, již nenásleduje vydání žádného
rozhodnutí, jež by na hodnotící proces navazovalo a bylo jeho definitivním výsledkem. Takové
rozhodnutí poté, co žádost o přezkum nebyla podána nebo jí nebylo vyhověno, předvídal až posléze
změněný metodický pokyn (ve znění verze 4, viz podkapitolu 6.2.6). Sdělením SFŽP,
popř. rozhodnutím přezkumné komise (je-li podána žádost o přezkum), je proto proces administrace
žádosti o podporu ukončen. V tomto ohledu se od projednávané věci liší situace posuzovaná
v usnesení městského soudu č. j. 9 A 212/2016 - 65, jelikož tam aplikovaná dotační pravidla
předvídala po ukončení hodnotícího procesu (jehož součástí byla i žalobou napadená interní depeše
ze dne 31. 10. 2016 označená „Projekt nesplnil fázi věcného hodnocení externími
hodnotiteli/arbitrem“) vydání rozhodnutí o ukončení administrace žádosti (v dané věci vyrozumění
o nevyhovění žádosti o podporu ze dne 10. 2. 2017, č. j. MSMT-15918/2016-2, které žalobou
napadeno nebylo).
[22] Závěru kasačního soudu svědčí i samotný obsah sdělení SFŽP a rozhodnutí přezkumné
komise (viz odstavec [16]). Sdělení obsahuje výsledek hodnocení, důvody pro vyřazení žádosti
a informaci o opravných prostředcích, obsahem rozhodnutí přezkumné komise je prověření závěrů
učiněných ve sdělení z hlediska žalobkyní uplatněných námitek. Ostatně o povaze sdělení SFŽP jako
prvostupňového rozhodnutí není mezi účastníky sporu (viz strana 5 žaloby). Každé z obou
rozhodnutí (sdělení SFŽP i rozhodnutí přezkumné komise) má zároveň vliv na právní postavení
žalobkyně, jelikož jí na základě těchto rozhodnutí nebyla přiznána dotace, o níž žádala (srov.
a contrario rozsudek ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, č. 567/2005 Sb. NSS, o nevyhovění
námitkám proti protokolu o kontrole, jímž zůstal nezměněn závěr kontroly, z něhož kontrolované
osobě nevyplynula žádná povinnost a ani jinak se nedotkl jejích práv).
[23] Odchýlení se od závěrů rozsudku městského soudu ze dne 22. 6. 2018,
č. j. 3 A 108/2016 - 49, který se týkal skutkově zcela srovnatelného případu, nelze v projednávané
věci vytýkat, jelikož vydání stěžovatelkou napadeného usnesení mu o tři týdny předcházelo.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou první před
středníkem s. ř. s. zrušil usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2018, č. j. 9 A 110/2016 - 57,
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Ačkoli stěžovatel brojil kasační stížností toliko proti
výroku I. v části týkající se postoupení věci ministru životního prostředí, zrušil kasační soud výrok I.
jako celek, neboť již s ohledem na to, jak městský soud tento výrok naformuloval, jej nelze procesně
dělit. Zároveň zrušil i výroky II. a III., neboť jsou na výroku o odmítnutí žaloby závislé.
[25] Nejvyšší správní soud o věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 věty první
s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bude rozhodnuto v souladu s §110 odst. 3 větou
první s. ř. s., podle kterého zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského (městského) soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský (městský) soud v novém řízení i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. února 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu