ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.305.2018:35
sp. zn. 9 As 305/2018 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: nezl. Z. D., zast.
Mgr. Kateřinou Zagorovou, advokátkou se sídlem Na sklonku 368/9, Praha 5, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 1. 10. 2015, č j. MHMP 1717073/2015, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2018, č. j. 6 A 202/2015 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti v záhlaví uvedenému
rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím žalovaný zrušil rozhodnutí ředitele Základní školy
a Mateřské školy Tupolevova, příspěvkové organizace, ze dne 3. 8. 2015,
č. j. TUPO/574/2015/V (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), o nepřijetí stěžovatelky
k předškolnímu vzdělávání pro školní rok 2014/2015 a odvolací řízení zastavil.
[2] K žalobním námitkám, které se promítly do námitek kasačních, uvedl městský soud
následující.
[3] Předmět správního řízení vymezila žádost zákonných zástupců stěžovatelky
ze dne 18. 8. 2014 o přijetí stěžovatelky k předškolnímu vzdělávání ve školním roce 2014/2015,
konkrétně k 1. 4. 2015. Školní rok 2014/2015 s ohledem na znění §24 odst. 1 zákona
č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“), začínal dne 1. 9. 2014 a končil dne
31. 8. 2015. S ohledem na skutečnost, že se v průběhu času stala žádost bezpředmětnou,
postupoval žalovaný správně, když dle §90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), s odkazem na §66 odst. 1 písm. g)
téhož zákona prvostupňové rozhodnutí zrušil a odvolací řízení zastavil pro zjevnou
bezpředmětnost.
[4] Pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí je stěžejní, že bylo rozhodováno
o žádosti týkající se školního roku 2014/2015. K dopadu tohoto rozhodnutí na možnou další
docházku v navazujících školních rocích nelze přihlížet, neboť žádost vymezovala školní rok
2014/2015. Posouzení možnosti docházky do mateřské školy v dalších školních letech není
pro rozhodnutí o důvodnosti žaloby právně významné. Ostatně stěžovatelka byla do mateřské
školy pro rok 2015/2016 na základě v pořadí druhé žádosti přijata, jakkoliv do MŠ následně
nenastoupila. Odkaz žalovaného na rozsudek NSS ze dne 14. 10. 2010, č. j. 5 As 62/2009-68,
ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že „důvod pro zastavení řízení podle §66 odst. 1 písm. g)
správního řádu je dán tehdy, pokud v průběhu řízení o žádosti dojde k takové změně okolností, že rozhodnutí
správního orgánu o žádosti již nebude mít pro žadatele význam“, označil soud za přiléhavý,
neboť se jednalo o obdobnou situaci jako v nyní projednávané věci a procesní postup žalovaného
byl proto správný.
[5] Stěžovatelka označila za chybný postup žalovaného dle §90 odst. 4 správního řádu,
neboť jiné (meritorní pozn. NSS) rozhodnutí o odvolání by mělo význam pro náhradu škody.
Soud ze správního spisu ověřil, že zákonný zástupce stěžovatelky se po správních orgánech
kontinuálně domáhal náhrady imateriální újmy za nesprávný úřední postup. Poslední jeho podnět
vyřídilo Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“) dopisem ze dne
7. 10. 2015, č. j. MSMT-25086/2015-7, ve kterém konstatovalo nesprávný úřední postup pouze
prvostupňového orgánu spočívající v nečinnosti v délce cca 5 měsíců. Z tohoto důvodu dospělo
ministerstvo k závěru, že je namístě poskytnout stěžovatelce zadostiučinění formou konstatování
porušení práva, které bylo adresováno jejímu zákonnému zástupci.
[6] Úvaha žalovaného v napadeném rozhodnutí, zda jiné rozhodnutí o odvolání může mít
význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků sice chybí, zrušit jej pouze
z tohoto důvodu by však bylo projevem přepjatého formalismu. Stěžovatelka měla možnost
domáhat se náhrady postupem dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), [dále jen “zákon
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem”], které využila. Na posouzení oprávněnosti uplatněného nároku podle
uvedeného zákona nemohlo mít rozhodnutí o zastavení řízení dle §66 odst. 1 písm. g) správního
řádu žádný negativní vliv.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Stěžovatelka brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností, jejíž důvody
podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[8] Žádost o nepřijetí do mateřské školy se nemohla stát bezpředmětnou dnem, kdy školní
rok 2014/2015 uplynul (tj. ke dni 31. 8. 2015). Rozhodnutí totiž opravňuje stěžovatelku
navštěvovat mateřskou školu nikoli v tomto jediném školním roce, ale ve všech letech
následujících, a to až do jejího nástupu k povinné školní docházce, neboť v dalším školním roce
se přijímací řízení neopakuje, ani se nevydává nové rozhodnutí o přijetí.
[9] Bezpředmětnost je nutné vnímat jako stav, kdy jakýmkoli rozhodnutím o žádosti
(kladným či záporným) nedojde k žádné změně v právním postavení stěžovatelky (viz rozsudek
NSS č. j. 5 As 62/2009-68). Pro stěžovatelku bylo podstatné vědět, zda bude moci tuto
mateřskou školu navštěvovat alespoň od následujícího školního roku či nikoli, a proto rozhodnutí
o odvolání neztratilo význam uplynutím dne 31. 8. 2015.
[10] Odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 5 A 82/2014 - 55, který se zabýval obdobnou situací u uplynutí lhůty pro přerušení studia,
kde bylo potřeba postavit právně najisto, zda v době žalobcovy žádosti bylo jeho studium právně,
nikoli jen fakticky, přerušeno. Městský soud konstatoval, že z těchto důvodů, ačkoli byla v řízení
otázka posuzována retrospektivně, má a měla žádost žalobce význam. I v nyní projednávaném
případě má stěžovatelka právní nárok postavit najisto, zda jí náleželo právo navštěvovat
mateřskou školu již od školního roku 2014/2015 či nikoli. Žalovaný pochybil, pokud jí toto
právo upřel.
[11] Zcela nepřípadná je argumentace městského soudu, že žaloba nebyla shledána důvodnou
i proto, že stěžovatelka byla pro další školní rok přijata k předškolnímu vzdělávání do příslušné
školy. Městský soud je vázán skutkovým a právním stavem ke dni vydání napadeného rozhodnutí
a jakékoli další kroky, které účelově učinil správní orgán, nemohou být podstatné pro posouzení
důvodnosti žaloby.
[12] Podmínka pro vydání rozhodnutí dle §90 odst. 4 správního řádu o zastavení řízení nebyla
splněna. Nebylo chybou stěžovatelky, ale prvostupňového orgánu, že se přijímací řízení vleklo
více než rok a půl, opakovaně v něm docházelo k nezákonnostem, průtahům, prvostupňová
rozhodnutí byla pravidelně rušena z jiných než v odvoláních tvrzených důvodů. Tento
rozhodovací „ping-pong“ vyústil v to, že o její žádosti nebylo pravomocně rozhodnuto do konce
daného školního roku.
[13] Pokud by soudy poskytly této zjevně zdržovací taktice správních orgánů právní ochranu,
dají podobně svévolným či nečinným správním orgánům návod, jak se vyhnout postihu – vést
řízení dostatečně dlouho, až výsledek řízení nebude účastníkovi k užitku. Tento postoj je
v jednoznačném rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů – zásadou rychlosti,
ochranou práv a zájmů adresátů veřejné správy a dobré správy.
[14] Jiné rozhodnutí o odvolání může mít pro stěžovatelku význam pro náhradu škody. Dle
§8 odst. 1 a násl. zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je třeba, aby pravomocné rozhodnutí
správního orgánu bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem
a aby poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků,
které mu zákon k obraně jeho práv poskytuje. Pokud však odvolací řízení vyústí ve zrušení
napadeného rozhodnutí a řízení zastaví, vytvoří se tím stav, kdy stěžovatelka není spokojena
s výsledkem řízení, vnímá jej jako nespravedlivý, ale současně neexistuje pravomocné rozhodnutí,
které tento stav způsobilo, tj. právní titul na základě kterého by bylo možné po státu požadovat
finanční satisfakci za nemateriální újmu způsobenou tímto nezákonným rozhodnutím. Proti
meritornímu rozhodnutí by se stěžovatelka dále mohla bránit, popř. by jí bylo vyhověno,
ale touto „taktikou“ se žalovaný snaží vyhnout následkům regresivního postihu svých úředníků
z titulu odpovědnosti státu za škodu pro nesprávný úřední postup.
[15] Absentuje-li v rozhodnutí žalovaného úvaha o tom, zda jsou vůbec splněny podmínky
postupu dle §90 odst. 4 správního řádu, jde o tak závažný nedostatek, že způsobuje
nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost rozhodnutí. Nelze to považovat za lpění na přehnaném
formalismu, jak činí městský soud.
[16] Z výše uvedených důvodů navrhuje zrušit rozsudek městského soudu i rozhodnutí
žalovaného a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že dle §34 odst. 2 školského zákona lze o přijetí dětí
k předškolnímu vzdělávání rozhodnout pouze od bezprostředně následujícího školního roku
a nikoli od školních roků dalších, a proto je pro bezpředmětnost rozhodnutí uplynutí školního
roku 2014/2015 zcela rozhodující skutečností. Stěžovatelku již nebylo možné pro daný školní rok
k vzdělávání přijmout. V době vydání napadeného rozhodnutím navíc stěžovatelka téměř čtyři
měsíce věděla, že byla přijata k předškolnímu vzdělávání do příslušné mateřské školy od školního
roku 2015/2016 (rozhodnutí ze dne 8. 6. 2015), proto je neopodstatněné tvrzení, že pro ni bylo
podstatné vědět, zda bude moci navštěvovat mateřskou školu od následujícího roku či nikoli.
[18] Právním nárokem na vydání rozhodnutí de facto popírá jakoukoli možnost aplikace
zastavení řízení, neboť každý by měl právní nárok postavit najisto, zda má na určité právo nárok
či nikoli, bez ohledu na objektivní překážky bránící v pokračování řízení. Upozorňuje, že délka
správního řízení nebyla způsobena pouze měsíční nečinností prvostupňového orgánu,
ale potřebou reakce na stěžovatelčina podání, přičemž nedošlo k porušení práva na přiměřenou
délku řízení. Jiné rozhodnutí o odvolání by nemohlo mít vliv na náhradu nemajetkové újmy.
Kasační stížnost považuje za nedůvodnou a navrhuje ji zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátkou ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněného důvodu, ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[20] Ze setrvalé judikatury NSS (např. rozsudek ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 109/2014 - 70)
vyplývá, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah a kvalita kasační
stížnosti proto do značné míry předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku
soudu. Z kasační stížnosti musí být zřejmé, v kterých částech a z jakých důvodů má NSS
rozsudek městského soudu přezkoumat, přičemž není povinen a ani oprávněn sám možné
nezákonnosti napadeného rozhodnutí dovozovat. Je odpovědností stěžovatelky, aby v kasační
stížnosti specifikovala skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí městského soudu.
[21] Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí
soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní kasační soud přihlíží i bez
námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Rozsah povinnosti žalovaného a městského soudu odůvodnit své závěry musí být
posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být
chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument
účastníka. To by mohlo vést až k absurdním a kontraproduktivním důsledkům rozporným
se zásadou efektivity a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se ve svých rozhodnutích
vypořádaly se všemi základními námitkami účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala bez
náležité odpovědi. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech
konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.
[23] Veškerá výše uvedená kritéria rozhodnutí žalovaného i rozsudek městského soudu
splňuje. Jedná se o srozumitelná rozhodnutí, která jsou dostačujícím způsobem odůvodněna.
Je z nich zcela zřejmé, proč rozhodly tak, jak je uvedeno ve výrocích rozhodnutí. Zároveň kasační
soud neshledal, že by se městský soud nevypořádal s žalobními námitkami.
[24] Poté se soud zabýval otázkou bezpředmětnosti žádosti.
[25] Podle §90 odst. 4 správního řádu platí, že pokud odvolací správní orgán zjistí, že nastala
skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné
rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků. Podle §66
odst. 1 písm. g) správního řádu zastaví správní orgán usnesením řízení o žádosti, jestliže se žádost stala
zjevně bezpředmětnou.
[26] Pojem bezpředmětnost žádosti ve smyslu tohoto ustanovení vyložil v soudní judikatuře
nejprve Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 17. 6. 2010, č. j. 11 Ca 322/2008 - 39, v němž
uvedl, že §66 odst. 1 písm. g) správního řádu dopadá pouze na případy, kdy v průběhu řízení
o žádosti dojde k takové změně skutkových nebo právních okolností, že žádost, která v době
jejího podání nebyla bezpředmětná, se bezpředmětnou stane. Bezpředmětnost je nutno vnímat
jako stav, kdy jakýmkoli rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné
změně v právním postavení žalobkyně. Městský soud v citovaném rozsudku uvedl,
že v projednávaném případě by se mohlo jednat o situaci, kdy by se žalobkyně stala státní
občankou ČR, protože v takovém případě by mohla již na základě tohoto faktu na území ČR
pobývat, ať už by správní orgány o její žádosti o povolení k přechodnému pobytu rozhodly
jakkoli. S tímto výkladem městského soudu se NSS ztotožnil.
[27] Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 As 62/2009 - 68, kterým v nyní projednávané
věci argumentovala stěžovatelka i žalovaný, s odkazem na svou předchozí judikaturu uvedl,
že z důvodu ochrany práv účastníků řízení je možno řízení zastavit jen tehdy, jestliže je skutečně
již na první pohled zřejmé, že žádosti nelze vyhovět. Důvod pro zastavení řízení
pro bezpředmětnost žádosti je dán tehdy, pokud v průběhu řízení o žádosti dojde k takové
změně okolností, že rozhodnutí správního orgánu o žádosti již nebude mít pro žadatele význam.
Na tuto judikaturu městský soud v napadeném rozsudku správně poukázal.
[28] Dle právní doktríny je bezpředmětnou žádostí taková žádost, která, a spolu s ní též
správní řízení na jejím základě zahájené, pozbyla svého smyslu (HRABÁK, J., NAHODIL, T.
Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR,
2018, online), žádost, kde fakticky zanikl její předmět nebo zanikl právní titul jejího uplatnění
(ONDRUŠ, R. Správní řád - komentář. 1. vyd. Praha: LINDE Praha a.s., 2003, s. 225), nebo kdy
v průběhu řízení nastane důvod, v důsledku kterého nelze o žádosti rozhodnout věcně, tzn. nelze
ji ani zamítnout, ani jí vyhovět (VEDRAL, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon,
2012, s. 593-594).
[29] V daném řízení není úkolem soudu zabývat se otázkou, zda by v řízení o žádosti byla
stěžovatelka úspěšná či nikoli. Postačí pouhá potencialita kladného rozhodnutí o žádosti a dopad
takového rozhodnutí do jejího právního postavení.
[30] Stěžovatelce lze přisvědčit v tvrzení, že žádost o přijetí k předškolnímu vzdělávání
se nemohla stát bezpředmětnou pouze uplynutím školního roku 2014/2015, tj. vydáním
napadeného rozhodnutí po dni 31. 8. 2015, kdy dle §24 odst. 1 školského zákona končí školní
rok. Žádost se podává pro konkrétní školní rok, v daném případě pro rok 2014/2015. V souladu
s §34 odst. 2 školského zákona se „přijímací řízení“ koná vždy pouze pro bezprostředně
následující školní rok a ředitel mateřské školy rozhoduje o přijetí dítěte od následujícího školního
roku, nikoli pro následující školní rok (srov. KATZOVÁ, P. Školský zákon – komentář. 1. vyd. Praha:
Wolters Kluwer ČR, 2009). V tomto smyslu je nutno odůvodnění městského soudu korigovat.
[31] Podstatným pro posouzení bezpředmětnosti žádosti je uplynutí školního roku 2014/2015
v kombinaci se skutečností, že stěžovatelka byla rozhodnutím ze dne 8. 6. 2015,
č. j. TUPO/570/2015/V (založeném na č. l. 23) přijata k předškolnímu vzdělávání v dané
mateřské škole od školního roku 2015/2016 (tj. ode dne 1. 9., kdy dle §24 odst. 1 školského
zákona začíná školní rok). Její argumentace, že pro ni bylo rozhodnutí o první žádosti podstatné
právě pro případnou možnost navštěvovat tuto mateřskou školu od následujícího roku, je tak
lichá. Byla-li stěžovatelka k předškolnímu vzdělání přijata ode dne 1. 9. 2015, kladné ani záporné
rozhodnutí žalovaného (vydané dne 1. 10. 2015) nemohlo změnit její právní postavení. V případě
záporného rozhodnutí by stěžovatelka nebyla přijata k předškolnímu vzdělávání pro školní rok
2014/2015, který již skončil, ale na základě druhé žádosti byla oprávněna navštěvovat mateřskou
školu v následujícím roce. V případě kladného rozhodnutí by byla stěžovatelka přijata
ke vzdělávání do požadované mateřské školy od školního roku 2014/2015
(resp. ode dne 1. 4. 2015, tj. dne nástupu uvedeného stěžovatelkou v žádosti), avšak zpětně by
nebylo možné nástup stěžovatelky fakticky uskutečnit. Nejdříve by proto bylo v teoretické rovině
datum nástupu uskutečnitelné ode dne rozhodnutí žalovaného o jejím přijetí, tj. ode dne
1. 10. 2015 (datum, ke kterému žalovaný v projednávané věci fakticky rozhodl). K tomu dni však
stěžovatelka již téměř čtyři měsíce věděla o svém přijetí do téže mateřské školy ode dne
1. 9. 2015. Správní řízení zahájené na základě původní žádosti proto pozbylo smyslu.
[32] Odkaz na rozsudek městského soudu č. j. 5 A 82/2014 - 55, nelze považovat za přiléhavý.
V odůvodnění bylo vysvětleno, že důvodem pro zastavení řízení pro bezpředmětnost nemohlo
být to, že rektor rozhodoval o prodloužení přerušení doby studia v době, kdy žalobcem
navrhovaná doba přerušení studia již uplynula, neboť evidence doby přerušení studia
má významné důsledky ve vztahu k celkové přípustné délce studia (viz §54 odst. 1 zákona
č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění účinném pro projednávanou věc). Ve vztahu
k rozhodnutí o přijetí, resp. nepřijetí k předškolnímu vzdělávání tento či obdobný důsledek
dovodit nelze.
[33] Porušení §75 s. ř. s. městským soudem NSS neshledal.
[34] Dle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Z ustálené judikatury NSS plyne, že se jedná
o skutkový a právní stav v okamžiku vydání správního rozhodnutí, nikoli v okamžiku podání
žádosti (viz rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79).
[35] Rozhodnutí o přijetí stěžovatelky k předškolnímu vzdělávání pro školní rok 2015/2016
bylo vydáno dne 8. 6. 2015, žalovanému bylo doručeno dne 17. 9. 2015 prvostupňovým správním
orgánem spolu s doplněním stanoviska k odvolání stěžovatelky. Žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného bylo vydáno dne 1. 10. 2015. V době vydání rozhodnutí žalovaného bylo rozhodnutí
o přijetí stěžovatelky pro školní rok 2015/2016 vydáno a bylo také součástí správního spisu
(viz č. l. 23). Nejedná se tedy o skutečnost, která vyšla najevo až po vydání žalobou napadeného
rozhodnutí.
[36] Námitka, dle které byla účelem několika zrušení prvostupňového rozhodnutí zjevně
zdržovací taktika správních orgánů, je zavádějící a nemá oporu ve správním spisu.
[37] NSS ze správního spisu ověřil tento průběh řízení: Dne 18. 8. 2014 podali zákonní
zástupci stěžovatelky žádost o přijetí stěžovatelky k předškolnímu vzdělávání od 1. 4. 2015
do mateřské školy. Prvostupňový orgán rozhodnutím ze dne 29. 8. 2014 žádosti nevyhověl.
K odvolání stěžovatelky žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 10. 2014 prvostupňové rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Dne 11. 12. 2014 bylo
vydáno druhé rozhodnutí prvostupňového orgánu o nepřijetí stěžovatelky. Toto rozhodnutí bylo
k odvolání stěžovatelky dne 12. 2. 2015 žalovaným zrušeno a věc vrácena k novému projednání
proto, že před rozhodnutím ve věci nebylo postupováno v souladu s §36 odst. 3 správního řádu.
Dne 22. 5. 2015 zaslala stěžovatelka vyjádření k podkladům rozhodnutí. Dne 25. 6. 2015 opatření
proti nečinnosti a zároveň dne 16. 7. 2015 také žádost ministerstvu o nahrazení vzniklé
nemajetkové újmy kvůli nesprávnému úřednímu postupu. Podnět na ochranu proti nečinnosti byl
rozhodnutím ze dne 23. 7. 2015 vyhodnocen jako oprávněný, prvostupňovému orgánu bylo
přikázáno, aby se vypořádal s důkazními návrhy, popř. po doplnění spisu umožnil seznámení
se s novými podklady a nejpozději do 5. 8. 2015 vydal rozhodnutí. Prvostupňový orgán dne
3. 8. 2015 vydal v pořadí třetí rozhodnutí o nepřijetí stěžovatelky k předškolnímu vzdělávání
pro školní rok 2014/2015. Po vypořádání námitky podjatosti vznesené v odvolání (rozhodnutí
ze dne 28. 8. 2015) bylo žalovaným dne 1. 10. 2015 rozhodnuto o zrušení prvostupňového
rozhodnutí a zastavení řízení pro bezpředmětnost. Dne 7. 10. 2015 ministerstvo rozhodlo
o nesprávném úředním postupu prvostupňového orgánu, který spočíval v téměř pětiměsíční
nečinnosti, a proto byla stěžovatelce přiznána nemajetková újma formou konstatování porušení
práva. (NSS pro přehlednost do průběhu řízení nezařadil dva podněty stěžovatelky k zahájení
přezkumného řízení zaslané ministerstvu, přičemž ani jeden nebyl shledán důvodným.)
[38] V mezidobí – tj. dne 8. 6. 2015 - bylo o nové žádosti stěžovatelky o přijetí do dané
mateřské školy k předškolnímu vzdělávání, tentokrát od školního roku 2015/2016, rozhodnuto
kladně. Součástí správního spisu (viz č. l. 24) je také rozhodnutí ze dne 1. 10. 2015,
č. j. TUPO/859/2015/V, kterým bylo dle §35 odst. 1 písm. a) školského zákona rozhodnuto
o ukončení předškolního vzdělávání stěžovatelky v dané mateřské škole, neboť i přes písemné
upozornění ze dne 16. 9. 2015 se stěžovatelka bez omluvy (zákonného zástupce) nepřetržitě
neúčastnila předškolního vzdělávání po dobu delší než dva týdny. Nadto soud poznamenává,
že stěžovatelka byla již dne 18. 12. 2014 rozhodnutím ředitele Základní školy a Mateřské školy
generála Františka Fajtla DFC přijata k předškolnímu vzdělávání, přičemž ve své původní žádosti
uvedla, že právě tuto školu preferuje.
[39] Dle usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS, dvojinstančnost správního řízení zajišťuje nejen dvojí
posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení
před prvním stupněm. Přehnanou přísností při hodnocení změn správních rozhodnutí
v odvolacím řízení – zejména tam, kde pro takovou úzkostlivost nejsou dány skutkové
předpoklady – by správní soudy nutily odvolací orgány, aby prvostupňové rozhodnutí
při shledání jakýchkoliv chyb raději zrušily, než aby se pokoušely o jeho precizaci. Takový postup,
je-li aplikován šablonovitě, vede k nežádoucímu jevu, označovanému někdy lidově jako „kolotoč
opravných prostředků“ či „úřednický ping-pong“, kdy rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je opakovaně rušeno, řízení jako celek není stále pravomocně uzavřeno a opakovaná
„vyhovující“ rozhodnutí odvolacího orgánu nejsou soudně napadnutelná.
[40] S ohledem na vše výše uvedené nelze námitky o „úřednickém ping-pongu“ či porušení
zásad činnosti správních orgánů vyhodnotit jako případné. V nyní projednávané věci nelze
shledat přehnanou (formální) přísnost, se kterou byla prvostupňová řízení rušena, v obou
případech byly shledány závažné vady (nepřezkoumatelnost rozhodnutí a vydání rozhodnutí
v rozporu s §36 odst. 3 správního řádu), pro které bylo nutné rozhodnutí zrušit. Z daného
postupu nevyplývá ani snaha žalovaného úmyslně se vyhnout vydání konečného rozhodnutí
ve věci, které by bylo možné soudně napadnout.
[41] Tvrzení stěžovatelky týkající se náhrady škody, resp. existence titulu pro její možné
uplatnění, je v obecné rovině pravdivé. Soudní řízení však neslouží a sloužit nemůže k řešení
teoretických sporů (viz rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2011, č. j. 5 As 63/2011 - 86), proto jsou
podstatná konkrétní tvrzení stěžovatelky o skutečném dotčení na jejích veřejných subjektivních
právech.
[42] Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem obsahuje dvě základní odpovědnostní kategorie,
a to odpovědnost za nezákonné rozhodnutí a odpovědnost za nesprávný úřední postup. Námitka
týkající se náhrady škody v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí byla uplatněna poprvé
až v řízení o kasační stížnosti. Nebyla vznesena v řízení před městským soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tomu nic nebránilo. Nejvyšší správní soud
se při hodnocení této námitky přidržel ustálené judikatury. Například ve svém rozsudku ze dne
25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS, uvedl, že „ustanovení §104
odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování
kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti. Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního
řízení lze spravedlivě žádat, aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního
rozhodnutí již v řízení před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti
uplatnění argumentace v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené. Korektiv takto
zavedené koncentrace řízení, vyjádřený slovy ´ač tak učinit mohl´, je naplněn nejen tehdy, když žalobce určitou
námitku objektivně v žalobním řízení uplatnit nemohl, ale též tehdy, kdy by její (objektivně možné) uplatnění
nebylo, s ohledem na kontext věci, racionální. O takový případ jde za situace, kdy v době podání žaloby existuje
k určité otázce ustálená a jednotná soudní judikatura, avšak v mezidobí dojde k jejímu zásadnímu
a překvapivému obratu, který žalobce nemohl, ani při vynaložení veškeré bdělosti a odborné péče, předvídat.
Odkazuje-li nově uplatněná kasační námitka na tento případ, nelze ji odmítnout jako nepřípustnou dle §104
odst. 4 s. ř. s.“ (obdobně též např. v rozsudku ze dne 22. 9. 2004 č. j. 1 Azs 34/2004 - 49,
publ. pod č. 419/2004 Sb. NSS). V kasační stížnosti stěžovatelka neuvádí žádné okolnosti,
které jí zabránily uplatnit jí tvrzený důvod nezákonnosti již v řízení před městským soudem,
a nenamítá ani existenci zásadního a překvapivého obratu ustálené soudní judikatury.
[43] Dále se proto soud zabýval pouze námitkou týkající se možné náhrady škody
a nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup.
[44] O škodě v souvislosti s nečinností a průtahy můžeme hovořit pouze tehdy, měl-li tento
nesprávný úřední postup dopad do majetkové sféry poškozeného. Tudíž okolnost, že určitá
osoba nedosáhla požadovaného včasného vydání rozhodnutí či provedení jiného úkonu, je
nepříznivým důsledkem nesprávného úředního postupu, sama o sobě však škodu ve smyslu
§442 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, účinného do 31. 12. 2013
(resp. §2952 občanského zákoníku) nepředstavuje; o majetkovou újmu, která je odškodnitelná,
půjde jen tehdy, pokud měla nečinnost dopad do majetkové sféry této osoby (FRUMAROVÁ,
K. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, 323 s.). Stěžovatelka žádné konkrétní
dopady do své majetkové sféry v průběhu celého řízení netvrdila ani nedokládala. Jak již bylo
shora vysvětleno, soudy neplní úlohu teoretických mentorů, řešících abstraktní teoretické otázky
(viz rozsudek NSS ze dne 10. 1. 2019, č. j. 10 As 62/2018 - 135), a proto nebyla tato námitka
uznána jako důvodná.
[45] O náhradu nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup stěžovatelka již řízení vedla
(viz bod [37] tohoto rozsudku), a proto na její nárok nemohlo mít vydání rozhodnutí o zastavení
řízení žádný negativní vliv.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[47] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, byť měl
ve věci plný úspěch, žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly,
a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu