ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.226.2021:70
sp. zn. 1 As 226/2021 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatelů: a) I. P. a b) L. P., oba
zastoupeni Mgr. Petrem Mikyskem, advokátem se sídlem Boleslavská 13, Praha 3, proti odpůrci:
Zastupitelstvo obce Vodochody, se sídlem Školská 59, Vodochody, zastoupeno JUDr. Janem
Kerbachem, advokátem se sídlem Spotřebitelská 483, Praha 5, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy č. 1/2020, kterým se stanoví územní opatření o stavební uzávěře, vydaného
odpůrcem dne 5. 10. 2020, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů a) a b) proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 4. 6. 2021, č. j. 55 A 4/2021 - 108,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Navrhovatelé ne m a jí p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatelé a) a b) jsou povinni zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti 4.114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho
zástupce, advokáta JUDr. Jana Kerbacha.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Předmětem sporu v projednávané věci je zákonnost části opatření obecné
povahy č. 1/2020 – Územní opatření o stavební uzávěře v katastrálním území Vodochody
u Prahy a Hoštice u Vodochod“ vydaného usnesením odpůrce č. 10/2020 ze dne 5. 10. 2020
podle §97 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
(dále jen „napadené opatření“), a v to části týkající se čl. I. – Lokalita č. 2/10a.
[2] Navrhovatelé podali u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) návrh
na zrušení části napadeného opatření. Soud neshledal napadené opatření jako nepřezkoumatelné,
neboť bylo zřejmé, na základě čeho mělo dojít ke ztížení nebo znemožnění budoucího využití
území. Odpůrce nebyl povinen v odůvodnění vycházet ze statistik či výpočtů, tak jak požadovali
navrhovatelé, a to obzvláště v situaci, kdy proti návrhu napadeného opatření nevznesli námitky.
[3] Následně se soud zabýval námitkou navrhovatelů ohledně diskriminačního účinku
napadeného opatření vůči jejich pozemkům. Dospěl k závěru, že odpůrce přesvědčivým
způsobem prokázal důvodnost rozdílného postupu u dalších pozemků. Okolní pozemky totiž
na rozdíl od pozemků navrhovatelů mají napojení na veřejnou komunikaci. Pozemky
navrhovatelů navíc nebyly jediné zasažené stavební uzávěrou, ta upravovala podmínky ve více
částech obce. Jelikož navrhovatelé nepodali v procesu přijímání napadeného opatření žádné
námitky, neměl odpůrce důvod zvažovat jiný rozsah stavební uzávěry, případně se jinak
vypořádávat s odůvodněním, proč a z jakých důvodů spadají právě dotčené pozemky do stavební
uzávěry, zatímco některé sousední ne. Soud tedy dospěl k závěru, že napadené opatření nebylo
vůči navrhovatelům diskriminační.
[4] Uzavřel proto, že postup při přijímání napadeného opatření byl zákonný a jeho obsah
splňuje požadavky stanovené stavebním zákonem. Soud se také zabýval souladem stavební
uzávěry s nově chystaným územním plánem obce Vodochody a konstatoval, že omezení
vlastnického práva navrhovatelů bude pouze dočasné. Návrh na zrušení části napadeného
opatření zamítl.
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Navrhovatelé a) a b) (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
[6] Podle stěžovatelů krajský soud nesprávně posoudil otázku jejich zjevné diskriminace.
Soud posouzení diskriminace založil pouze na dostatečném odlišení sousedních pozemků v tom,
že mají vyřešené dopravní napojení (na rozdíl od pozemků stěžovatelů), a nepřihlížel
ke skutečnosti, že důvodem stavební uzávěry není pouze dopravní napojení dotčených pozemků,
ale také nedostatečná infrastruktura dodávek energií a vody.
[7] V další námitce rozporují závěr krajského soudu o přezkoumatelnosti napadeného
opatření. Nesouhlasí s tím, že odpůrce neměl povinnost opatření detailně odůvodnit, a to
ani v případě, kdy neuplatnili námitky a připomínky vůči návrhu napadeného opatření. Krajský
soud nezohlednil konkrétní opatření, jelikož jeho odůvodnění bylo obecné a nekonkrétní.
Stěžovatelé také nesouhlasí s tím, aby jim byla kladena k tíži jejich procesní neaktivita
při přijímání napadeného opatření.
[8] Odpůrce ve vyjádření předně zdůraznil, že se stavební uzávěra dotkla velkého množství
pozemků v různých částech obce. Souhlasil s názorem krajského soudu ohledně nediskriminační
povahy opatření, jelikož doložil důvody k rozsahu stavební uzávěry. Těmi byla zejména
nepřístupnost pozemků z veřejných komunikací.
[9] Dále rozporoval názor stěžovatelů, že důvodem stavební uzávěry je nedořešená dopravní
infrastruktura. Pravým a hlavním důvodem pro přijetí napadeného opatření však bylo,
aby případná výstavba neohrozila budoucí využití dotčeného území podle chystaného územního
plánu. Nedořešená dopravní koncepce byla pouze jedním z důvodů pro přijetí opatření.
[10] Krajský soud správně posoudil nemožnost přezkumu proporcionality napadeného
opatření v situaci, kdy stěžovatelé nevznesli žádné námitky v průběhu procesu přijímání stavební
uzávěry.
[11] Stěžovatelé v replice pouze zopakovali důvody, pro které se domnívají, že napadené
opatření bylo vůči jejich pozemkům diskriminační. Upozornili na rozpor důvodů, pro které byla
přijata stavební uzávěra s cíli, které sleduje nový územní plán.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobami oprávněnými, a je tedy projednatelná.
[13] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou procesní pasivity stěžovatelů v průběhu
přijímání napadeného opatření o stavební uzávěře a jeho dopadu na následný soudní přezkum.
Zodpovězení této otázky má vliv na posouzení jednotlivých kasačních námitek stěžovatelů.
[16] Krajský soud přehledně a jasně shrnul judikaturu vztahující se k aktivitě (pasivitě)
navrhovatelů v průběhu procesů přijímání opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud proto
nepovažuje za účelné podrobně opakovat veškeré závěry z ní plynoucí. Jen pro přehlednost soud
uvádí, že správní soudy se nemohou zabývat „v první linii“ námitkami brojícími
proti proporcionalitě příslušného opatření. Takové posouzení náleží v první řadě odpůrci. Platí
obecné pravidlo, že soud nemůže na základě žalobních námitek, které zazněly poprvé
až v soudním řízení, zrušit opatření obecné povahy, neboť by tím narušil právní jistotu všech
jeho ostatních adresátů. Tuto praxi, podle níž v případě pasivních navrhovatelů správní soudy
přezkoumávají pouze zákonnost a nikoliv i proporcionalitu přijatého řešení, potvrdil i Ústavní
soud v nálezu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12.
[17] Nepodání námitek (či připomínek) má vliv i na nároky, které je třeba klást na odůvodnění
řešení přijatého opatřením obecné povahy. Navrhovatel, který nepodal námitky, zpravidla nemá
nárok na to, aby se odpůrce v odůvodnění územního plánu vypořádal se změnou funkčního
využití konkrétně jeho pozemků (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2014, čj.
5 Aos 3/2013 - 33). Ačkoliv se uvedená judikatura vtahuje na přezkum územního plánu, je
možné vztáhnout ji i na nyní souzený případ, tedy na přezkum opatření obecné povahy
spočívající ve vydání stavební uzávěry. Obecnost odůvodnění opatření obecné povahy tak bude
představovat zásadní nezákonnost, pro kterou je třeba jej zrušit, jen v krajních případech, pokud
by bylo natolik nedostatečné, že „by fakticky zcela chybělo“. Pokud dotčený vlastník neuplatní
konkrétní námitky, nemusí odpůrce na jeho situaci reagovat. Opatření však musí být vždy alespoň
v obecné rovině odůvodněno. O takový stav (naprostou absenci odůvodnění) se však v nyní
projednávané věci v žádném případě nejedná.
[18] Stěžovatelé byli v procesu přijímání napadeného opatření pasivní, jelikož nevznesli
námitky proti návrhu stavební uzávěry. Krajský soud byl tedy významně omezen při možnosti
přezkumu jejich námitek (uvedených v žalobě) vůči přezkoumatelnosti a proporcionalitě
napadeného opatření.
[19] Stěžovatelé namítají nesprávné posouzení diskriminačního charakteru napadeného
opatření krajským soudem. Nejvyšší správní soud se shoduje se závěrem krajského soudu,
že stěžovatelé nebyli přijetím napadeného opatření diskriminování vůči sousedním pozemkům,
na které stavební uzávěra nedopadá. Pozemky stěžovatelů nelze srovnávat se situací, v níž
se nacházejí okolní nemovitosti, jelikož ty mají zajištěný přístup k veřejným komunikacím.
„Nedořešená dopravní infrastruktura“ nemusí znamenat pouze nedostatečnou kapacitu, ale také
neexistenci napojení jednotlivých zastavitelných pozemků na veřejné komunikace. Krajský soud
tedy správně posoudil (a v bodech 31 – 39 napadeného rozsudku odůvodnil), že stěžovatelé
nebyli diskriminování přijetím napadeného opatření.
[20] V dalším bodě stěžovatelé namítají, že se krajský soud nezabýval proporcionalitou
napadeného opatření. Obecná východiska k pasivitě stěžovatelů v procesu přijímání opatření
obecné povahy shrnul Nejvyšší správní soud již výše v bodech [15] a násl. Krajský soud správně
aplikoval jím zmíněnou judikaturu správních soudů k možnosti přezkumu proporcionality
opatření obecné povahy na daný případ. „Soud se dříve neuplatněnou námitkou nepřiměřenosti zásahu
do práv vlastníka zabývá ‚jen v případech, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době
přípravy územního plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění
dotčených nemovitostí‘“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2016,
č. j. 10 As 183/2016 - 35). Napadené opatření nedosahovalo intenzity blížící se vyvlastnění,
ostatně v nyní posuzovaném případě se jedná o opatření, které má dočasný charakter.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavřel, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[22] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatelé ve věci neměli úspěch, a proto nemají právo na náhradu nákladů
řízení. Při rozhodování o nákladech řízení vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného
senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, podle něhož žalované správní orgány mají,
v případě že se nechají právně zastupovat, právo pouze „na náhradu účelně vynaložených nákladů
přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
(např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními
zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Jelikož odpůrce je relativně malou obcí
bez příslušného odborného personálu, přiznal mu soud právo na náhradu účelně vynaložených
nákladů. Zástupce odpůrce učinil v řízení o kasační stížnosti jeden úkon právní služby, spočívající
ve vyjádření ke kasační stížnosti [§11 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za tento úkon mu náleží
mimosmluvní odměna dle §7 bodu 5 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu ve výši 3.100 Kč
a paušální náhrada hotových výdajů dle §13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč. Jelikož je
zástupce odpůrce plátcem daně z přidané hodnoty, je třeba zvýšit přiznanou odměnu o
částku 714 Kč, která odpovídá 21% sazbě této daně. Částku ve výši 4.114 Kč jsou
navrhovatelé povinni zaplatit odpůrci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho
zástupce, advokáta JUDr. Jana Kerbacha.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu